На современном этапе развития бюджетной системы Российской Федерации одним из направлений повышения эффективности и результативности планирования и исполнения расходных обязательств является переход к программному бюджетированию и внедрение его методов в планирование и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации.

Внедрение программных методов построения бюджетов субъектов Российской Федерации может быть рассмотрено с точки зрения двух подходов:

1) теоретического: в рамках него расстраиваются принятые в юридической и экономической науке походы к построению системы программного бюджетирования и разработке методов его реализации;

правового: в рамках него рассматривается система нормативно-правового регулирования, принятая в Российской Федерации, в отношении планирования, принятия, исполнения, анализа результатов исполнения законов о бюджете субъектов Российской Федерации, построенных по программному принципу.

Теоретический подход к построению программного бюджетирования берет свое начало из зарубежного опыта, сложившегося в странах Европы, США и Канаде, начиная с середины двадцатого века[1].

Развитие программных методов построения программного бюджета происходило несколько этапов своего становления в зарубежных странах. В данном исследовании произведен анализ программного бюджетирования на примере США, где оно изначально зародилось, и где можно наблюдать всю цепочку эволюции программного бюджетирования.

В зарубежной и отечественной научной литературе сложился единый подход к выделению определенных этапов развития программного бюджета[2].

При этом, на наш взгляд, выделенные ниже этапы являются как элементами развития системы, так представляют собой отдельные модели программного бюджета, которые получили распространение в тех или иных странах.

Performance budgeting - «эффективное бюджетирование», известное также в литературе как «система программно-целевого бюджетирования».

Первоначальная модель программного бюджета предполагает смещение акцента построения бюджета от затрат государства к его функциям, осуществляемой деятельности и результативности расходов . Модель впервые была внедрена в США в 50-е годы двадцатого века. Главной особенностью модели является переход от построения бюджета по статьям расходов к построению бюджета исходя из необходимости достижения конкретного результата путем реализации функций государства. Реализация модели происходила путем разработки бюджета государства на основе проектов, программ, мероприятий, которые имели конкретный выраженные результат в виде производимых товаров и услуг. Бюджет по данной модели принимался на один финансовый год.

The Planning-Programming-Budgeting-System - «бюджетирование,

основанное на планировании и программировании», «система планирование- программирование - бюджетирование» . Модель основана на первой модели и была внедрена в США в 60-е годы XX века.

Модель бюджетирования, основанного на планировании и программировании, ориентирована на построение новой управленческой методики. Она заключается в построении бюджета в три этапа.

На первом этапе каждым органом исполнительной власти происходит выбор, анализ и систематизация долгосрочных задач развития государства и экономики. 46 [3] [4]

На втором этапе планирования орган исполнительной власти по каждой выбранной цели или задачи проводит исследование всех возможных путей достижения результата по данной цели или задачи.

На третьем этапе выбирается самый эффективный и результативный метод достижения поставленной задачи, который затем и фиксируется в законе о бюджете.

Management by Objectives - «управление по целям». Изначально появилась как федеральная инициатива, предложенная Президентом США Никсоном в 1973 году[5], и которые были направлены на совершенствование государственного управления и модели бюджетирования, основанного на планировании и программировании. Сущность модели заключается в распределении обязанностей и ответственности внутри органов исполнительной власти при планировании и исполнения акта о бюджете. Руководитель органа исполнительной власти несет персональную ответственность за достижение целей национального значения, определенных Президентом страны. Менеджеры и иные работники органа исполнительной власти несут ответственность за реализацию задач, направленных на достижение целей национального значения. Результаты модели «Управление по целям», прежде всего, определяется как показатели деятельности работы органа исполнительной власти, а также определение эффективности в качестве результата произведенных расходов федерального бюджета.

Zero-Base Budgeting - «бюджетирование на нулевой основе», внедрена Президентом США Картером в 1974 году[6]. Методика модели определяется бюджетным планированием, при котором фактические значения бюджетов предыдущих периодов не принимаются во внимание. В соответствии с ней органы исполнительной власти в начале каждого цикла бюджетного планирования для каждой поставленной им цели или задачи которых должны предложить несколько путей их достижения, главная задача заключается в поиске путей достижения цели, чтобы они оказались ниже затрат предыдущего года. При формировании проекта бюджета органы исполнительной власти создают общую таблицу всех целей, в которых они ранжированы от незначительных целей до целей национального развития. В таблице целей представлены все возможные пути их достижения и затраты на достижение. Далее каждому выбранному пути выставляется оценка. В результате выбора оптимальных путей достижения целей и задач достигается результативность расходов бюджета: четкая связь между ресурсами бюджета и результатами программ, проектов, мероприятий.

Performance-based budgeting - бюджетирование, ориентированное на результат (далее - БОР). Основная модель программного бюджета, применяемая в большинстве стран, использующих программный метод построения бюджета. По мнению американского ученого К.Картера: «БОР использует формулировку миссий, целей и объектов, чтобы объяснять как используются средства государства. БОР является способом распределения ресурсов для достижения конкретных целей на основе индикаторов и показателей программ развития»[7].

Последней моделью является: Accrual budgeting - бюджетирование, основанное на методе начисления.

В рамках данной модели результативность основана на системе экономических событий (фактов), когда они оказывают влияние на определенную сферу, а не когда происходит фактический кассовый платеж на счет исполнителя или фактическая поставка товара, оказание услуг и так далее[8]. Бюджетирование, основанное на методе начисления, улучшает эффективность и результативность расходов, бюджетные решения принимаются с учетом реальной стоимости получаемого результата.

В конце финансового года в расходы не списывается часть или вся стоимость среднесрочного или долгосрочного проекта. Каждый год реализации проекта в бюджетном учете начисляется амортизация. Кроме того, после реализации проекта в учете также учитываются расходы эксплуатации проекта в рамках заявленного полезного срока его службы[9].

Бюджетирование, основанное на методе начисления, требует от органов исполнительной власти повышения качества процесса принятия решений в отношении активов: продажа ненужных финансовых активов возникающих от начисления амортизации в расходы бюджета, а также планирование новых активов исходя из их полной стоимости от начала реализации до списания.

В результате анализа этапов развития (моделей) программного бюджета можно выделить следующие выводы о концепции программного бюджета:

Все модели программного бюджета, описанные выше, в первую очередь внедрялись в коммерческой сфере, а уже затем были имплементированы на государственном уровне. Отличие коммерческой от государственной сферы проявляется в масштабе и количестве лиц, ответственных за принятие решения. Поэтому не все модели получили полное развитие внедрение в каком-либо государстве.

Переход к программному бюджету означает переход от оценки кассовых расходов к оценке эффективности расходов.

Каждая модель требует ясных и четких законодательных рамок. Чаще всего это требует от государства проведение бюджетной реформы. Законодательством страны должны быть закреплены:

сферы ответственности, каждого уровня государственного управления;

выбор метода достижения цепочки «планирование расходов - полученный результат»;

методология определения критериев оценки эффективности расходов бюджета;

Программный бюджет направлен на повышение качества и эффективности государственного управления.

В отечественной литературе нет единого подхода к определению понятия программного бюджетирования. Законодательством Российской Федерации не содержит понятия программного бюджетирования.

Программное бюджетирование в полном объеме не внедрено ни в Российской Федерации, ни в субъектах Российской Федерации, поэтому российские ученые основываются на концепциях определения программного бюджетирования, принятых за рубежом. При этом в большинстве подходов отечественных ученых рассмотрен подход к определению БОР, а не программного бюджетирования. В связи с чем, целесообразно рассмотреть подходы к определению программного бюджетирования, принятых за рубежом.

Организация экономического сотрудничества и развития (OECD) в своем глоссарии определяет программное бюджетирование как процесс, применяющий анализ затрат и выгод для принятия решений, который приводит к распределению расходов по программам и оценке результатов выполнения программ по

54

отношению к поставленным целям .

Шик А. (Allen Schick) в 60-е годы в момент зарождения концепции программного бюджетирования определял через его сущность, которая заключается в рационализации политики за счет предоставления данных об издержках и выгодах альтернативных путей достижения государственных целей и производимого измерения в целях содействия эффективному достижению выбранных целей[10] [11].

Франк Б. Дили (Frank B. Dilley) определяет программное бюджетирование наличием простого факта, что процесс планирования построен на основе программ, нежели, чем на финансовых операций прихода или расхода[12].

Согласно Россенбергу П. (Rosenberg Ph.) программное бюджетирование - комплексное понятие, которое в зависимости от трактовки понятия бюджета направлено на разное содержания программного бюджетирования. Если рассматривать бюджет с точки зрения инвестиционного плана, то программное бюджетирование будет определять достижение поставленных целей и предлагать альтернативные методы их достижения . При рассмотрении бюджета как операционного руководства программное бюджетирование представляет собой количественные и качественные показатели для оценки эффективности реализуемых программ.

Робинсон Р. (Robinson R.) определяет программное бюджетирование как цель, направленную на проведение в каждом бюджетном процессе критического обзора всех расходов и всех путей достижения альтернативных вариантов их достижения для определения «оптимального» распределения ресурсов между конкурирующими целями[13] [14].

В зарубежной литературе программное бюджетирование, во-первых, определяется как процесс, то есть управленческая деятельность, во-вторых, оно подразумевает под собой наличие определенного результата, выраженного в количественных и качественных показателях. При этом определение программного бюджетирования носит ясный и четкий характер.

В отечественной научной мысли нет однозначного подхода к определению программного бюджетирования. Под программным бюджетированием в отечественной литературе понимается такие понятия как БОР, программноцелевое бюджетирование и программный бюджет. Вместе с тем, ряд научных деятелей предприняли попытки определить понятие программного бюджетирования.

Так, Афанасьев М.П. понимает под программным бюджетированием комплекс действий по исполнению бюджета[15]. Берездина Е.В. считает, что программное бюджетирование подразумевает процесс построения результативного бюджета[16]. Братусь С.Н. определяет программное бюджетирование как процесс составления научно обоснованного плана развития государства[17] [18]. По мнению Чварнукова Е.В. и Скрынникова Н.В., программное бюджетирование представляет собой набор стадий бюджетного процесса, реализующихся путем осуществления мероприятий по управлению бюджетными

ресурсами, охватывающих все стадии бюджетного процесса и обеспечивающих

62

их взаимосвязь .

Анализ подходов к определению понятия программного бюджетирования в отечественной литературе показал наличие двух подходов. Первый подход основывается на зарубежном опыте и рассматривает программное бюджетирование как процесс исполнения бюджета по расходам. Согласно второму подходу программное бюджетирование рассматривается через призму бюджетного планирования.

На наш взгляд, наиболее полное определение бюджетного планирования сформулировал авторский коллектив под руководством Афанасьева М.П. и согласно которому программное бюджетирование представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающая взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств[19]. Приведенное определение наиболее полно характеризует программное бюджетирование исходя из экономического аспекта и аспекта государственного управления, но, однако, не учитывает правовой аспект.

С точки зрения второго подхода - правового, программное бюджетирование в отечественной научной литературе в целом не рассматривается, что приводит к упущению важной составляющей программного бюджетирования - качества законодательной базы. Анализ опыта зарубежных странах[20] показывает, что для внедрения программного бюджетирования всегда проводились реформы бюджетного законодательства, направленные:

на создание системы нормативных правовых актов, регламентирующих все бюджетные процессы от планирования до аудита исполнения бюджета в программном ключе;

на изложение норм права четким и ясным правовым стилем, исключающим их двоякое толкование или применение;

на юридическое закрепление распределение, закрепление обязанностей и ответственности между органами государственной власти и их должностными лицами, а также исключения правовых коллизий по дублированию полномочий между ними.

Поэтому рассмотрение программного бюджетирования с точки зрения правого подхода носит основополагающий характер, так как нормативные правовые акты закрепляют основы бюджетного планирования, критерии отбора направлений достижения результатов, критериев оценки эффективности проведенных расходов и так далее.

С точки зрения правового регулирования программное бюджетирование в субъектах Российской Федерации может быть определено как система нормативно-правового регулирования, содержащая нормы права, направленные на планирование, исполнение, аудит (контроль) за исполнением расходных обязательств исходя из необходимости достижения наиболее оптимального результата в области достижения целей и задач государственного управления и развития, определенных документами стратегического планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации[21].

Исходя из положительного опыта внедрения программного бюджетирования в ведущих зарубежных странах мира, В Российской Федерации на определенном этапе развития бюджетной системы возник вопрос о внедрении программного бюджетирования, как единственного метода перехода данной системы к эффективности расходов бюджета.

В Российской Федерации сложились следующие предпосылки внедрения программного бюджетирования как на федеральном уровне, так и на региональном уровне:

Низкая эффективность расходов бюджетов, которая уже не один раз отмечалась Президентом Российской Федерации;

Отсутствие взаимосвязи планирования расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с конкретными результатами их исполнения, а также задачам и целям государственного управления;

Отсутствие единой системы документов стратегического планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, взаимоувязанных в своей иерархии по снисходящей линии, начиная с документов, определяющих приоритетные цели и задачи государственного развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, до документов, определяющих конкретные меры и результаты достижения таких целей и задач;

Отсутствие системы взаимосвязи внешнего государственного финансового аудита (контроля) с внутренним государственным финансовым аудитом (контролем) по оценки эффективности расходов бюджета и государственного управления;

Бюджетный процесс в Российской Федерации не обеспечивает прозрачность и открытость исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, особенно на региональном уровне, что своим результатом приводит к возникновению недоверия общества к деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами;

Государственное управление не обеспечивает задачу по комплексному и эффективному развитию отраслей экономики Российской Федерации.

Частью представителей научного мира также отмечается, что в целом существующая модель бюджетного процесса не обеспечивает оптимальное распределение финансовых ресурсов, а также «прозрачность» бюджета и эффективный контроль за его рациональным использованием[22].

Вышеперечисленные предпосылки составляют лишь небольшую часть проблем государственного управления бюджетным процессом в Российской Федерации. В частности Президент Российской Федерации в одном из своих последних обращений к Федеральному Собранию Российской Федерации В.В.Путин отмечал низкое качество государственного управления, так как «знание чиновниками современной науки управления - это все еще очень большая редкость»[23].

Программное бюджетирование стало тем вектором развития, которое могло вывести финансовую дисциплину, управление общественными финансами, планирование и исполнение бюджета на новый качественный уровень. Вместе с тем, до настоящего времени не проведена комплексная бюджетная реформа, направленная на разработку, внедрение и оценку внедрения какой-либо модели программного бюджетирования.

Среди правовых недостатков построения программного бюджетирования в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, имеющих системный характер, можно выделить следующие.

В законодательстве Российской Федерации при планировании государственных программ Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не закреплен подход по анализу и оценки альтернативных путей достижения целей и задач государственного развития.

Система нормативного правового регулирования планирования расходных обязательств учитывает лишь первоначальные затраты на достижение заданного результата, при этом не учитываются прямые и косвенные затраты, которые учитываются в дальнейшем в новых расходных обязательствах. При этом, исходя из их правовой природы, они могут учитываться в первоначальном расходном обязательстве.

При исполнении расходных обязательств законодательством Российской Федерации не до конца закреплена система критериев оценки эффективности достигнутого результата.

Отсутствует законодательно закрепленная система государственного финансового аудита (контроля) за планированием и исполнением расходных обязательств.

По большинству отраслей экономики не произведен комплексный анализ принятых ранее решений по их развитию при планировании государственных программ, что создает риски повторения уже сделанных ошибок, либо законодательством не закреплена обязанность проведения такого анализа.

Законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не содержит методологии по планированию и достижению заданных расходными обязательствами результатов.

В период 2012 - 2015 годов в Российской Федерации были предприняты ряд положительных шагов по упорядочиванию системы программного

бюджетирования в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации.

Построение программного бюджетирования в своей основе имеет три основополагающего уровня нормативно-правового регулирования в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации в аспектах расходных обязательств.

Первый уровень «Планирование расходных обязательств»:

разработка и принятие документов стратегического планирования, где определяются приоритетные задачи и функции государства;

разработка проектов государственных программ;

разработка проекта закона о бюджете.

Второй уровень «Исполнение: расходных обязательств»:

закон о бюджете;

государственные программы;

адресные инвестиционные программы.

Третий уровень «Контроль за исполнением: государственный финансовый аудит (контроль)» включает такие нормативные правовые акты как Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Положения о контрольных управлениях глав субъектов Российской Федерации; Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об организации органов внутреннего аудита (контроля); Законы субъектов Российской Федерации «О контрольно-счетных органах»; нормативно-правовые акты органов исполнительной власти и другие.

Еще одним уровнем, возможно, выделить составление отчетности об исполнении расходных обязательств. Но выделенный уровень носит технический характер, а его содержание сводится к установлению форм бюджетной отчетности.

При этом в Российской Федерации наблюдается единство правовых подходов к построению программного бюджетирования, как на федеральном уровне, так и на региональном уровне. На развитие программного бюджетирования в субъектах Российской Федерации решающее влияние оказывает федеральный уровень. На наш взгляд, существующая модель программного бюджетирования в Российской Федерации имеет свои резервы развития и может быть использована на долгосрочной основе при внесении в нее ряда правок.

Центральным элементом построения программного бюджетирования являются государственные программы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Определения понятиям государственных программ Российской Федерации и субъектов Российской Федерации содержится в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[24].

В соответствии с ним под государственной программой Российской Федерации понимается документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Государственная программа субъекта Российской Федерации определяется как документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

В более чем 80 % субъектов Российской Федерации приняты законы субъектов Российской Федерации «О стратегическом планировании в субъекте Российской Федерации»[25].

Исходя из вышеуказанных определений следует, что государственные программы в Российской Федерации являются конечным итоговым документом программного бюджетирования.

Из недостатков определения понятия государственных программ можно выделить «неопределенность» правовой конструкции словосочетания «наиболее эффективное». В Российской Федерации законодательно не определено понятие эффективности, что приводит к оценочной трактовке данного словосочетания на практике и изначальной юридической неопределенности процесса формирования итогового результата государственной программы. В конечном итоге это влияет на качество исполнения государственных программ.

С точки зрения научного подхода расшифровка словосочетания «наиболее эффективное» подразумевает под собой анализ всех альтернативных путей достижения целей и задач, и выбор наиболее приемлемого результата. В частности такой анализ является составной частью моделей бюджетирования на нулевой основе и управления по целям.

Нормативными правовыми актами в субъектах Российской Федерации не утвержден порядок (методология) разработки, оценки и выбора путей достижения целей и задач. Наличие анализа альтернативных путей достижения задач и целей может стать обязательным требованием к дополнительным и обосновывающим материалам, представляемые ответственными исполнителями с проектом государственной программы.

На основании вышесказанного требуется либо уточнение определения понятия государственная программа субъекта Российской Федерации, либо создание правового механизма оценки наиболее эффективного достижения целей и задач государственного управления.

Правовое регулирование государственных программ носит недостаточный характер на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Разработка и реализация государственных программ регулируется порядками разработки и принятия государственных программ, которые утверждаются в зависимости от уровня Правительством Российской Федерации либо органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Также существуют методические рекомендациями по разработке и реализации государственных программ, утвержденные либо Минэкономразвития Россия, либо соответствующим органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако данные документы не определяют четких действий по отбору проблем и путей их решения и методологии связывания их с достижением конечного результата.

Исполнение государственных программ Российской Федерации и субъектов Российской Федерации пока остается на низком уровне, что характеризуется отсутствием качественного скачка в достижении результативности мероприятий государственных программ. Более подробный анализ исполнения государственных программ субъектов Российской Федерации произведен в главе II настоящего исследования.

Субъекты Российской Федерации имеют достаточно правовых полномочий по созданию оптимальной системы правового регулирования государственных программ субъектов Российской Федерации.

Программное бюджетирование на уровне субъектов Российской Федерации может быть направлено на решение следующих основополагающих задач:

достижение сбалансированности бюджетов субъектов Российской федерации

сокращение числа регионов доноров;

повышение финансовой дисциплины ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации ;

решение задач долгосрочного инфраструктурного и промышленного развития;

повышение уровня жизни население регионов России;

повышение результативности расходных обязательств субъектов Российской Федерации;

создание единых стандартов планирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, государственного аудита (контроля) за их планированием и исполнением.

Программное бюджетирование в субъектах Российской Федерации основывается на следующих принципах:

1) общеобязательные принципы, устанавливающие единые подходы к функционированию бюджетной системы Российской Федерации:

• принципы, предусмотренной главой 5 Бюджетного кодекса[26];

2) принципы, прямо не уставленные законодательством Российской Федерации, применяющиеся на практике и имеющие широкое теоретическое распространение:

• бюджетный федерализм;

71

• принцип надлежащего управления ;

• финансового аудита (контроля) за расходными обязательствами.

В результаты выборочного анализа законодательства 10-ти субъектов Российской Федерации (город федерального значения Москва, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Приморский край, Ставропольский край, Вологодская область, Иркутская область, Тверская область, Ленинградская область, Мурманская область) можно констатировать, что программы повышения эффективности бюджетных расходов предусматривали постепенный переход к бюджетированию, ориентированному на результат (далее - БОР) - программному бюджету к 2015 году. Но при этом выявлены разные подходы. Так, одни программы характеризуются качественным построением. Это наличие достижимых показателей, наличие оценок эффективности, наличие выполнимых сроков. Другие программы характеризуются отсутствием конкретных (оценочные) показателей внедрения БОР .

Ни один из субъектов Российской Федерации не регулирует БОР путем издания отдельного закона субъекта Российской Федерации о БОР, что с одной стороны, позволяет говорить о нецелесообразности дублирования положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в законе субъекта Российской Федерации. С другой стороны, закон, содержащий положения о порядке методологической разработки и поддержки бюджетного процесса, порядке применения БОР, [27] [28] принципов надлежащего управлении[29] [30] [31], мог бы создать предпосылки для качественного использования методологии БОР и повышения качества управления общественными финансами.

В развитие «Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» некоторые субъекты Российской Федерации уже разработали и приняли свои среднесрочные программы. Другая группа субъектов продолжает использовать БОР в рамках государственных программ регионального уровня «Управление общественными финансами».

Результаты правового регулирования БОР в субъектах Российской Федерации позволяют определить следующее практические позиции:

БОР задекларирован как метод управления расходами бюджета в большинстве субъектов Российской Федерации.

Отсутствие качественного стратегического планирования в регионах .

Отсутствие открытой и доступной информации о результатах исполнения государственных программ.

Доля программных расходов бюджета субъектов Российской Федерации в 2013 году составила в усредненных показателях от 50% до 80%. К 2016 году усредненные показатели должны повыситься и, на наш взгляд, составят 80% - 95%[32].

Отсутствие единой системы нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы гипотезы и диспозиции относительно регулирования эффективности расходов бюджета и критериев ее оценки в каждой отрасли экономики.

Внедрение БОР в субъектах Российской Федерации представляет собой многофункциональную систему, где нормативно-правовые документы

определяют системе законодательные рамки ее существования.

№

Звено системы

Реализация в законодательстве субъектов Российской Федерации

1.

Постановление исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации о регулировании методологии БОР

Не реализовано

2.

Отраслевые нормативно-правовые акты по оценки критериев эффективности БОР

Реализовано в более чем 50% субъектов Российской Федерации (в частности здравоохранение, образование, ЖКХ)

3.

Внедрение автоматизированных программных комплексов для работы в БОР

Частично реализовано в зависимости от субъектов Российской Федерации

4.

Внедрение принципа прозрачности в отношении расходов бюджета на основе автоматизированных программных комплексов

Не реализовано

5.

Внедрение на уровне Постановления органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации системы оценки рисков и анализа учета ошибок

Не реализовано

6.

Наличие Методологических рекомендаций разработки государственных программ субъектов Российской Федерации

Частично реализовано не более чем в 60% субъектах Российской Федерации

7.

Функционирование прозрачной системы государственных закупок (контрактной системы)

Частично реализовано в части субъектах Российской Федерации

8.

Наличие системы докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования

Реализовано в большинстве субъектов Российской Федерации

9.

Внедрение элементов принципа надлежащего

77

управления

Внедрено частично более чем в 30% субъектов Российской Федерации

Среди всех субъектов Российской Федерации, за исключением Республики Крым и города федерального значения Севастополь, можно выделить следующие три группы:

Субъекты Российской Федерации - лидеры по внедрению БОР и повышению эффективности расходов бюджета.

Субъекты Российской Федерации, планомерно внедряющие БОР.

Субъекты Российской Федерации с отстающей динамикой внедрения

БОР.

Каждая группа характеризуются своими показателями и состоянием нормативно-правовой базы и фактической работой БОР в регионе.

Первой группе субъектов Российской Федерации свойственны следующие элементы законодательной базы: [33]

- наличие реализованных программ повышения эффективности использования средств бюджета;

- учтены положения Программы 2018 в разработанной и принятой Постановлением или распоряжением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации «новой» программы повышения эффективности использования бюджетных средств;

- наличие принятой государственной программы «Управление

общественными финансами»;

- обеспечение принципа прозрачности расходов бюджета и доступности данных;

- показатели государственных программ (при выборочном анализе) сформированы, исходя из принципов достижимости и обоснованности;

- введена система оценки качества оказания государственных услуг;

- распределение бюджетных средств в зависимости от уровня достижения показателей социально-экономической результативности.

К субъектам Российской Федерации - лидерам в этой сфере, можно отнести город федерального значения Москва, Тверскую область, Омскую область, Астраханскую область, Воронежскую область, Республику Татарстан. Опыт реализации целевых программ и части государственных программ вышеуказанных субъектов Российской Федерации показал, что конечные показатели по отношению к первоначальным показателям расходов бюджета по данным направлениям можно оценить как достаточно эффективные и относительно эффективные.

Субъекты, планомерно внедряющие БОР, сталкиваются с рядом проблем. Так, в Вологодской области существует ряд проблем, связанных с функционированием целевых программ, разработанных с учетом методики БОР.

78

Они обусловлены :

- постановкой заведомо недостижимых целей; [34]

- несоответствием целей, проектируемых мероприятий и итоговых показателей между собой;

- изменяемостью ожидаемых результатов от их реализации;

- невозможность оценить экономическую эффективность, характеризующую объем и качество предоставленных государственных услуг;

- отсутствием измеримых показателей, оценка которых позволила бы проконтролировать реализацию мероприятий и степень достижения поставленных целей.

Опыт внедрения программно-целевого метода расходов бюджета в Мурманской области показал, что переход на программный бюджет еще не является залогом эффективного и результативного использования бюджетных

79

средств .

Субъекты Российской Федерации с отстающей динамикой внедрения БОР

80

характеризуются следующими позициями .

Во-первых, в их нормативно-правовых актах не отмечена позиция о полноценном внедрении БОР.

Во-вторых, они характеризуются низким качеством оказания

государственных услуг.

В-третьих, внешний и внутренний государственный финансовый аудит (контроль) находятся не на высоком уровне развития, при этом внутренний государственный финансовый аудит (контроль) только начинает внедряться.

В-четвертых, субъекты Российской Федерации совершают бюджетные правонарушения.

В-пятых, затруднена реализация принципов открытости и доступности данных о бюджетных расходах.

сформированные показатели государственных программ не обоснованы и нет показателей (критериев) оценки эффективности

государственных программ. [35] [36]

В-седьмых, нет достаточной собственной доходной базы (без учета межбюджетных трансфертов) для реализации государственных программ.

К субъектам с отстающей динамикой внедрения БОР относятся Карачаево- Черкесская Республика, Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия- Алания, Республика Дагестан.

Среди общих недостатков БОР в субъектах Российской Федерации, планомерно внедряющих БОР, можно отметить принятие государственных программ с нарушением срока их принятия или утверждение в текущем финансовом году.

Государственные программы для субъектов Российской Федерации в 20132014 годах остаются новшеством. Отсутствие единых методических рекомендаций от федеральных властей по разработке государственных программ приводят к ситуации, когда сам процесс разработки и принятия государственных программ в каждом субъекте имеет свои отличительные особенности. При этом, большинство государственных программ субъектов Российской Федерации всех групп не содержат оценки рисков изменения объемов финансирования, что может повлиять на неисполнение государственной программы.

Если финансирование государственных программ за счет бюджетных средств в большей части «гарантировано» и фактически является новым видом расходных обязательств субъектов Российской Федерации, то внебюджетные средства «не гарантированы», и как показывает практика, могут быть не исполнены в значениях более 50% от изначально установленных .

На наш взгляд, решение проблемы недофинансирования государственных программ в части непривлечения необходимого объема внебюджетных средств может быть решено за счет внедрения нового правила в ходе планирования и разработки государственных программ. Оно заключается в подписании соглашений о финансирование государственной программы за счет средств заинтересованных сторон (в том числе, инвестиционные соглашения) (далее - Соглашения) в течение шести месяцев после утверждения государственной

Там же.

программы. Соглашения могут предусматривать ответственность субъекта Российской Федерации за невыполнение установленных Соглашением показателей.

Таким образом, разработчики государственных программ будут поставлены в условия необходимости проведения тщательного планирования

государственной программы, оценки ее рисков, формирования выполняемых показателей и создания стратегической карты мероприятий государственной программы. В противном случае при низком качестве планирования государственных программ инвесторы не захотят вкладывать средства в их финансирование.

Текущее состояние использования методологии БОР в субъектах Российской Федерации во многом определяет система переходного периода. Действия федеральных властей по переходу к методологии программного бюджетирования отождествили полноценный переход к методологии БОР. Такой переход «в теории» может повысить эффективность государственного управления и отчасти оптимизировать расходы бюджета. Практика же показывает, что достижение высокого уровня БОР, аналогичного показателям развитых стран, потребует значительных усилий.

В среднесрочной перспективе в Российской Федерации, на наш взгляд, может сложиться своя отличительная модель программного бюджетирования. Действия федеральных властей направлены на систематизации документов стратегического планирования и приведение законодательной базы как Российской Федерации, так субъектов Российской Федерации в соответствие с документами стратегического планирования. В дальнейшем действия федеральных властей могут быть направлены на законодательное закрепление понятия эффективности и критериев эффективности планирования и исполнения расходных обязательств, как для Российской Федерации, так и для субъектов Российской Федерации.

В рамках функционирования программного бюджетирования расходные обязательства субъектов Российской Федерации для реализации определенных задач и целей государственного развития могут приниматься только исходя из поиска и оценки альтернативных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, которые обеспечат более качественный результат.

Таким образом, понятие расходных обязательств субъектов Российской Федерации должно представлять собой вид публичных обязательств, что более точно отразить сущность расходных обязательств. Уточнение понятия расходных обязательств остается в компетенции федерального центра, который проводит единую бюджетную политику в Российской Федерации.

Существующая классификация расходных обязательств субъектов Российской Федерации обеспечивает теоретико-правовые основы

функционирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации по времени, сферам экономики и государственного управления, программного бюджетирования.

Текущее правовое регулирование расходных обязательств позволяет рассматривать их как основу для планирования и исполнения программного бюджетирования. В такой системе расходные обязательства имеют конкретные результаты, которые могут быть получены при их реализации. Однако поиск альтернативных расходных обязательств и методология планирования расходных обязательств для достижения «наиболее эффективного» решения задач и целей государственного управления в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации отсутствует.

Функционирование и сущность расходных обязательств субъектов Российской Федерации отвечает задачам и принципам программного бюджетирования, что предопределено наличием системы нормативного правового регулирования стратегических документов субъектов Российской Федерации и разработки механизма реализации бюджетов субъектов Российской Федерации на основе государственных программ субъектов Российской Федерации.

[1] Миленький А.В., Демидов П.С. Программное бюджетирование: преимущества и проблемы // Фундаментальные исследования. № 2, 2015. С. 558.

[2] Программный бюджет [Текст] : учебное пособие / [М. П. Афанасьев и др.] ; под ред. М. П. Афанасьева ; Гос. ун-т М-ва финансов РФ. - Москва : Магистр : ИНФРА-М, 2012. C. 10-13.

[3] Frederick C. Mosher, Program Budgeting: Theory and Practice with Particular Reference to the U.S. Department of the Army (New York: American Book-Stratford Press, 1954), pp. 80-81.

[4] Survey of Progress in Implementing the Planning-Programming-Budgeting System in Executive Agencies (B-115398, July 29, 1969).

[5] Performance Budgeting: Past initiatives offer insight for GPRA implementation // U.S General Accounting office. Report to Congressional Committees. GAO/AIMD-97-46. P. 42.

[6] Там же. С. 46.

[7] Carter K. The performance budget revisited: A report on state budget reform. Legislative Finance Paper No.91 Denver, co: National Conference of State Legislatures.

[8] Champoux M. Accrual Accounting in New Zealand and Australia: Issues and Solutions. Federal Budget Policy Seminar. Harvard Law School. Briefing Paper No. 27. P.2-3

[9] Robinson M. Accrual Budgeting and Fiscal Policy. International Monetary Fund. WP/09/84. April 2009. P 4 -7.

[10] IMF, 2007, Manual on Fiscal Transparency, IMF, Washington DC, Glossary.

[11] Allen Schick. The Road to PPB: The Stages of Budget Reform // Public Administration Review. Vol. 26, No. 4 (Dec., 1966). P. 251.

[12] Frank B. Dilley, «Program Budgeting in the University Setting» // The Educational Record. 47 #4 (Fall, 1966). P.478

[13] Rosenberg Ph. Program budgeting: Modernizing financial management for hungarian local goverments. Training Manual № 1. - The Urban Institute; Metropolitan Research Intitute. - 1999. - P. 15.

[14] Robinson R. Economic evaluation and health care. What does it mean? - BMJ. 307(6905):670-3. - 1993 Sep 11.

[15] Афанасьев М.П., Алехин Б.И., Кравченко А.И., Крадинов П.Г. Программный бюджет: цели, классификация и принципы построения // Финансовый журнал. 2010. № 3. C. 10.

[16] Матненко А.С. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. № 11. С. 21.

[17] Братусь С.Н. О соотношении административных и экономических методов регулирования хозяйственных отношений // Учен. зап. ВНИИСЗ. 1966. Вып. 7. С. 5.

[18] Скрынникова Н.В., Чварнукова Е.В. О сущности программно-целевого бюджетирования на местном уровне в Российской Федерации - Режим доступа: http://litterref.ru/maujgyfsyfsatymer.html (Дата обращения: 26.01.2017).

[19] Программный бюджет [Текст] : учебное пособие / [М. П. Афанасьев и др.] ; под ред. М. П. Афанасьева ; Гос. ун-т М-ва финансов РФ. - Москва : Магистр : ИНФРА-М, 2012. C. 23-24.

[20] Шевелько Д.А. Правовые основы программного бюджетирования субъектов Российской Федерации в аспекте их расходных обязательств // Финансовое право. 2016. № 3. С. 46.

[21] Шевелько Д.А. Правовые основы программного бюджетирования субъектов Российской Федерации в аспекте их расходных обязательств // Финансовое право. 2016. № 3. С. 47.

[22] Скрынникова Н.В., Чварнукова Е.В. О сущности программно-целевого бюджетирования на местном уровне в Российской Федерации - Режим доступа: http://litterref.ru/maujgyfsyfsatymer.html (Дата обращения: 01.02.2017).

[23] Мнение Путина о чиновниках // ЗАО «Газета.Ру» (1999-2016) - Главные новости дня. - Режим доступа: http://www.gazeta.ru/2002/08/13/mnenieputina.shtml (Дата обращения 01.02.2017).

[24] О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон Рос. Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20 июня 2014 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 января 2015 г.: по сост. на 1 февраля 2017 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. № 26. - ст. 3378.

[25] Шевелько Д.А. Правовые основы программного бюджетирования субъектов Российской Федерации в аспекте их расходных обязательств // Финансовое право. 2016. № 3. С. 45-48.

[26] Бюджетный кодекс Российской Федерации: от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: по сост. на 1 февраля 2017 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.

[27] Шевелько Д.А. Принцип надлежащего управления в Российской Федерации // Государственный аудит. Право. Экономика. - 2012. - № 4. - С. 15-19.

[28] Шевелько Д.А. Актуальные проблемы бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах Российской Федерации / Шевелько Д.А. // Финансовое право. - 2015. - № 2. - С. 44.

[29] Шевелько Д.А. Принцип надлежащего управления в Российской Федерации // Государственный аудит. Право. Экономика. 2012. № 4. С. 15-19.

[30] Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 год: распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р: : по сост. на 1 февраля 2017 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2010. - № 28. - ст. 3720.

[31] Крохина Ю.А. О новых подходах к реформированию межбюджетных отношений в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации / Крохина Ю. А. // Финансовое право. - 2014. - № 4. - С. 24-28.

[32] Шевелько Д.А. Актуальные проблемы бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах Российской Федерации / Шевелько Д.А. // Финансовое право. - 2015. - № 2. - С. 45.

[33] Скуз А. А., Шевелько Д.А. Принцип надлежащего управления на уровне субъектов Российской Федерации / Скуз А.А., Шевелько Д.А. // Вестник АКСОР. - 2013. - № 3 (27). - С. 101-105.

[34] Булавин И.В. Формирование программного бюджета и контроль эффективности целевых программ / Булавин И.В. // Вестник АКСОР. - 2013. - № 4 (28). - С. 101-107.

[35] Лысенков В.Ф. Формирование бюджета на основе программно-целевого метода: практика деятельности, задачи и проблемы /Лысенков В.Ф. // Вестник АКСОР. - 2014. - № 1 (29). - С. 70-74.

[36] Шевелько Д.А. Актуальные проблемы бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах Российской Федерации / Шевелько Д.А. // Финансовое право. - 2015. - № 2. - С. 47.