Как уже было отмечено в главе 1 настоящего исследования формирование расходов бюджета субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами субъектов Российской Федерации, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов[1] [2] [3] [4].

Процесс формирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации входит в процесс бюджетного планирования субъектов Российской Федерации. Центральным звеном бюджетного планирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации становится формирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации.

Основу бюджетного планирования и исполнения расходных обязательств анализируемых субъектов Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс, а также законы субъектов Российской Федерации. В большинстве анализируемых субъектах Российской Федерации такие законы имеют название «О бюджетном процессе (18 субъектов Российской Федерации), «О бюджетном процессе и бюджетном устройстве» (3

субъекта Российской Федерации), «О бюджетном процессе, бюджетном устройстве и межбюджетных отношениях» (2 субъекта Российской Федерации)

и другие.

Определение бюджетного планирования или бюджетного планирования расходных обязательств в законодательстве анализируемых субъектов Российской Федерации не содержится.

Планирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации и включение их в проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете на основании Бюджетного кодекса можно рассмотреть с точки зрения процесса или системы.

Первоначально субъектами Российской Федерации планируются и принимаются расходные обязательства субъектов Российской Федерации. Затем они группируются в реестре расходных обязательств субъектов Российской Федерации. При составлении проекта закона Российской Федерации расходные обязательства субъектов Российской Федерации трансформируются в показатели бюджетных ассигнований.

Бюджетные ассигнования в соответствии с Бюджетным кодексом представляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Расходные обязательства трансформируются в бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации при вступлении в силу закона о бюджете субъекта Российской Федерации[5].

В проекте закона о бюджете субъекта Российской Федерации при планировании бюджетных ассигнований и соответственно расходных обязательств происходит распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам субъекта Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов и (или) по целевым статьям (государственным программам субъекта Российской Федерации и

непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов на очередной финансовый год и плановый период, а также по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, и ведомственная структура расходов бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам и (или) целевым статьям

(государственным программам субъекта Российской Федерации и

непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов.

Исходя из анализа содержания правовых норм, регламентирующих бюджетный процесс в анализируемых субъектах Российской Федерации, можно дать следующие определение бюджетного планирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации: это процесс составления проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной год и плановый период (в отношении общих объемов расходов) в соответствии с которым формируется реестр расходных обязательств субъектов Российской Федерации, планируемых к исполнению в очередном финансовом году и плановом периоде, на основании документов стратегического планирования субъекта Российской Федерации и для достижения целей и задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, определенных в указанных документах, с учетом необходимости достижения принципа эффективности использования бюджетных средств.

Планирование расходных обязательств анализируемых субъектов Российской Федерации на период равный одному году до недавнего времени являлось основополагающим для бюджетной системы Российской Федерации. Переход к трехлетнему бюджетному циклу в анализируемых субъектах Российской Федерации происходило неравномерно начиная с бюджетного цикла 2008 года (5 анализируемых субъектов Российской Федерации) и заканчивая 2015 годом (2 анализируемых субъекта Российской Федерации).

Переход от краткосрочного к среднесрочному бюджетному планированию расходных обязательств анализируемых субъектов Российской Федерации связан с переходом к программному бюджетированию в Российской Федерации. Среднесрочное бюджетное планирование в Российской Федерации

осуществляется на бюджетный цикл равный трем годам: на очередной

87

финансовый год и плановый период .

Существенным правовым недостатком, отмечаемым в научной среде[6] [7] [8], бюджетного планирования является отсутствие законодательно закрепленных целей бюджетного планирования как на федеральном уровне, так и на региональном уровне.

Бюджетный кодекс устанавливает общие рамки планирования бюджетных ассигнований, которые заключаются в положениях об осуществлении планирования бюджетных ассигнований в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом, а также об осуществлении раздельного планирования по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.

В результате принятия Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и соответствующих законов субъектов Российской Федерации возникла необходимость интеграции целей стратегического планирования и целей бюджетного планирования в целях реализации среднесрочного и долгосрочного планирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации.

Положения документов стратегического планирования субъектов Российской Федерации становятся основополагающими для планирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации. В связи с чем, по факту, цели бюджетного планирования направлены на рациональное и эффективное использование финансовых средств на достижение целей и задач стратегического планирования в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации.

Соответственно ориентиры и концептуальные положения планирования расходных обязательств анализируемых субъектов Российской Федерации закладываются в целях и задачах документов стратегического планирования субъектов Российской Федерации.

Основополагающими документами стратегического планирования субъектов Российской Федерации, используемых для планирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации и составления проекта закона о бюджете: бюджетный прогноз на долгосрочный период; прогноз социальноэкономического развития; основные направлений бюджетной политики; основные направления налоговой политики; государственные программы субъектов Российской Федерации и другие.

В части законодательства анализируемых субъектах Российской Федерации (Республики Марий Эл, Саха (Якутия), Чечня, Приморский Край и другие) к основаниям составления проекта закона о бюджете, а также соответственно планирования расходных обязательств относится также послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации[9], а также посланий глав субъектов Российской Федерации (Тверская область[10]).

Прогноз социально-экономического развития субъекта Российской

Федерации является документом стратегического планирования, содержащим систему научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный или долгосрочный период.

Порядок разработки и утверждения прогноза социально-экономического развития во всех анализируемых субъектах Российской Федерации утверждены высшим органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в законах субъектах Российской Федерации о стратегическом планировании.

Прогноз социально-экономического развития (далее - Прогноз) в анализируемых субъектах Российской Федерации принимается либо ежегодно, как правило, среднесрочный: на три года (часть субъектов Российской Федерации на пять лет), долгосрочный: на десять лет.

Прогноз разрабатывается в анализируемых субъектах Российской Федерации в одном или нескольких вариантах в зависимости от экономической ситуации (базовый, целевой вариант и другие), при которой предусмотрено разные объёмы бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства.

Анализ порядков разработки и утверждения Прогнозов в анализируемых субъектах Российской Федерации показал, что единая методология их планирования отсутствует, что не раз отмечалось в научной литературе .

В процессе разработки Прогноза происходит планирование расходных обязательств исходя из необходимости достижения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, а также определяются приоритетные для развития сферы экономики и государственного управления.

Основные направления бюджетной политики направлены на реализации Прогноза и повышения качества бюджетного планирования. В результате анализа основные направления бюджетной политики в анализируемых субъектах Российской Федерации в период 2014- 2015 годов можно выделить следующие однотипные положения, относящиеся к планированию расходных обязательств:

Обеспечение бюджетной стабильности и устойчивости ;

Обеспечение в полном объеме публичных нормативных обязательств, в частности социальных обязательств[11] [12] [13];

Повышение эффективности расходных обязательств, связанных с

95

оказанием государственных услуг ;

Обеспечение результативности расходных обязательств субъектов Российской Федерации, особенно направленных на реализацию

инфраструктурных проектов[14] [15].

Нельзя не отметить, что некоторые положения основных направлений бюджетной политики в анализируемых субъектах Российской Федерации повторяются из года в год, что свидетельствует об отсутствии мониторинга исполнения положений основных направлений бюджетной политики в части субъектах Российской Федерации. В связи с чем, целесообразно внести правовую норму об обязательности проведения мониторинга его исполнения.

документом при планировании расходных обязательств субъектов Российской Федерации, в котором учитываются положения Прогноза и основных направлений бюджетной политики, является реестр расходных обязательств. Реестр расходных обязательств анализируемых субъектов

Российской Федерации ведется с целью учета расходных обязательств субъекта Российской Федерации и определения объема бюджетных ассигнований, необходимых для их исполнения.

Данные реестра расходных обязательств анализируемых субъектов

Российской Федерации используются в них, как правило, при разработке проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, а также при определении объема бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств.

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации вносятся в реестр после их формирования/возникновения, то есть принятия закона, заключения договора, соглашения и так далее. Однако расходные обязательства субъектов Российской Федерации, включенные в реестр, будут подлежать исполнению только в случае их внесения в закон о бюджете и вступления его в силу.

При этом в некоторых анализируемых субъектах Российской Федерации имеются нормы запреты, предусматривающие, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации, не включенные в реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации, не подлежат учету при разработке проекта бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета муниципального образования на очередной финансовый год[16] [17].

В части анализируемых субъектов Российской Федерации (Московская область, Республика Кабардино-Балкария) реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации используется также при формировании перспективного финансового плана субъекта Российской Федерации, а также при формировании среднесрочного финансового плана (Еврейская автономная область).

В соответствии со статьей 87 Бюджетного кодекса реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации ведется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Во всех анализируемых субъектах приняты постановления высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, утверждающие положения о ведении расходных обязательств субъектов Российской

Федерации .

Проведенный анализ показал, что единое содержание таких постановлений в анализируемых субъектах Российской Федерации отсутствует.

Субъекты Российской Федерации по-разному описывают правовые отношения относительно порядка ведения реестра расходных обязательств, начиная от минимального содержания требований к табличным формам - Республика Марий Эл, Чечня, Кировская и Орловская область, заканчивая подробным правовым регулированием процесса включения расходных обязательств в реестр, включая определение принципов и задач ведения реестра и методических указаний по его ведению - Республика Татарстан, Хакасия, Ханты- Мансийский автономный округ - Югра.

Некоторые анализируемые субъекты Российской Федерации предусматривают при правовом регулировании порядка ведения реестра расходных обязательств и принципы его ведения. Так, в Республике Хакасия определены следующие принципы ведения реестра расходных обязательств[18]:

Полноты и достоверности отражения расходных обязательств и сведений

о них;

Периодичности обновления реестра расходных обязательств и сведений о расходных обязательствах;

Открытость сведений о расходных обязательствах, содержащихся в реестре расходных обязательств;

Единство форматов отражения сведений о расходных обязательствах в реестре расходных обязательств.

В иных аналогичных нормативных правовых актах анализируемых субъектах Российской Федерации не содержится принципов ведения реестра расходных обязательств. Вместе с тем, дополнительное закрепление принципов в нормативных правовых актах анализируемых субъектов Российской Федерации носит факультативный характер, повышающий качество бюджетного процесса. Между тем, Бюджетный кодекс содержит принципы построения бюджетной системы, которые актуальны при формировании реестра расходных обязательств.

Кроме того, проанализированные правовые акты устанавливают определение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, реестра и субъектов бюджетного планирования.

В основном определения расходных обязательств субъекта Российской Федерации и их реестра, закрепленные в указанных актах, повторяют определения, закрепленные Бюджетным кодексом.

Под реестром расходных обязательств субъекта Российской Федерации понимается свод реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования, а также прилагаемые к нему сводные данные, характеризующие объем и структуру расходных обязательств субъектов Российской Федерации[19].

Под субъектом бюджетного планирования в анализируемых субъектах Российской Федерации понимаются органы государственной власти субъекта Российской Федерации, которые имеют право на получение средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с ведомственной структурой расходов[20].

Для более качественного бюджетного планирования расходных обязательств субъектов части анализируемых субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, требуется детальное нормативное правовое регулирование порядка ведения реестра их расходных обязательств[21], который должен содержать и методические рекомендации по его формированию для главных распорядителей и получателей средств бюджета субъектов Российской Федерации.

Ответственным органом государственной власти субъекта Российской Федерации за составление и ведение реестра расходных обязательств назначается финансовый орган субъекта Российской Федерации (Министерство финансов, Департамент финансов и другие).

Проведенный анализ нормативных правовых актов, регулирующих порядок ведения реестра расходных обязательств, анализируемых субъектов Российской Федерации показал, что финансовые органы выполняют следующие функции при ведении реестра субъекта Российской Федерации:

Разрабатывают методические и инструктивные документы по вопросам ведения реестра расходных обязательств главных распорядителей бюджетных средств.

Осуществляют проверку реестров расходных обязательств главных распорядителей бюджетных средств.

Осуществляют ведение информационной базы данных реестра расходных обязательств. При этом такая база данных ведется как в бумажном виде, так и в электронном. В некоторых анализируемых субъектах Российской Федерации разработаны интегрированные автоматизированные системы, например, в Омской области - «Единая система управления бюджетным процессом»[22].

Нормативными правовыми актами анализируемых субъектов Российской Федерации устанавливается три этапа составления реестра расходных обязательств.

На первом этапе главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджета субъекта Российской Федерации составляют свои реестры расходных обязательств (разделы реестров).

Часть анализируемых субъектов Российской Федерации установлена методология определения размера бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. При этом такая методология схожа с методологией определения начальной (максимальной) стоимости государственных контрактов, предусмотренная Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ[23].

Затем до определенного в нормативном правовом акте срока (формулировка: не позднее определенной даты: 20 апреля, 15 июля и другие даты) вышеуказанные субъекты бюджетного планирования направляют в табличной форме реестр расходных обязательств в финансовый орган субъекта Российской Федерации. Финансовый орган субъекта Российской Федерации проверяет правильности заполнения форм реестра расходных обязательств. В ходе которой, он имеет право вправе их изменить или дополнить.

На втором этапе финансовый орган при первоначальном поступлении всех реестров расходных обязательств вышеназванных субъектов формирует предварительный реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

Предварительный реестр расходных обязательств анализируемых субъектов Российской Федерации формируется в табличной форме, содержащей, в общем, код, наименование, срок действия расходного обязательства, наименования нормативного правового акта и объем бюджетных ассигнований, необходимых для их исполнения.

Все расходные обязательства во всех анализируемых субъектах Российской Федерации группируются в реестре (таблице) по четырем группам[24]:

расходные обязательства, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов субъектов Российской федерации, заключения договоров и соглашений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

расходные обязательства, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъекта Российской Федерации;

расходные обязательства, возникшие в результате принятия нормативных

правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих

предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций муниципальным образованиям на исполнение делегированных полномочий и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований);

расходные обязательства, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов города субъекта Российской Федерации, предусматривающих осуществление субъектом Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации, осуществляемых за счет средств федерального бюджета.

На втором этапе финансовый органа субъекта Российской Федерации при планировании проекта закона о бюджете в результате рассмотрения бюджетной комиссией бюджетных заявок формирует плановый реестр расходных обязательств субъектов Российской Федерации.

Крайний срок составления реестра расходных обязательств во всех анализируемых субъектах Российской Федерации - не позднее 1 октября текущего финансового года. Единого срок формирования планового реестра расходных обязательств в анализируемых субъектах Российской Федерации не предусмотрен.

При вступлении закона о бюджете субъекта Российской Федерации финансовый орган утверждает уточненный реестр расходных обязательств.

Существующий порядок формирования реестра расходных обязательств субъектов Российской Федерации имеет ряд правовых проблем, негативно влияющих на качество планирования и эффективность исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации[25].

Бюджетное планирование главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации ограничивается первой половиной года, предшествующему очередному финансовому году. До начала бюджетного планирования весь пакет нормативных правовых актов по расходным обязательствам должен быть сформирован, а также должны быть заключены все договоры и соглашения. Очевидно, что часть договоров и соглашений, принятия законов может приходиться на вторую половину года, что предопределяет внесение изменение реестра расходных обязательств. Выходом из данной коллизии может стать пересмотр сроков предоставления реестров расходных обязательств главными распорядителями средств бюджета субъекта Российской Федерации в сторону переноса срока их предоставления на более поздний срок: до 1 июля или до 1 августа.

В отсутствии единой методологической базы расчета обоснования возникает проблема оценки бюджетных ассигнований для однородных, однотипных расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Зачастую такие обязательства складываются исключительно в социальной сфере. Это приводит к их разной оценке, которая может отличаться в несколько раз. В связи чем, на федеральном уровне целесообразно принять единые методологические основы расчета однотипных расходных обязательств субъектов Российской Федерации с учетом соответствующих коэффициентов.

В условиях функционирования программного бюджетирования в субъектах Российской Федерации большая часть финансовых средств, закладываемая в проекте закона о бюджете субъекта Российской Федерации, планируется в рамках государственных программ субъектов Российской Федерации.

Анализ показал, что доля государственных программ в бюджетах анализируемых субъектов Российской Федерации на 2014 году и на плановый период 2015 и 2016 годов составила в среднем 92,0 % и на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов составила в среднем 94,5%. При этом в анализируемой группе субъектов Российской Федерации есть субъекты Российской Федерации с долей государственных программ в расходах бюджета в размере не более 15 % (Еврейская автономная область)[26].

Поэтому приоритетным направлением планирования расходных обязательств является их планирование в рамках государственных программ субъектов Российской Федерации либо ведомственных целевых программ, так как это позволяет взаимоувязать их с необходимостью достижения конкретного результата в заданной сфере экономики[27]. Что, в конечном счете, направлено на реализацию целей и задач стратегического планирования субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, существующая форма реестра расходных обязательств не учитывает конкретный результат принятия и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Для исправления указанного недостатка необходимо добавить в табличную форму реестра расходных обязательств столбец «результат» исполнения расходного обязательства субъекта Российской Федерации. При этом в указанном столбце также может быть отражены конкретные показатели, либо формула для расчета соответствующего результата.

В дополнение в среднесрочной перспективе целесообразно добавление в форму реестра расходных обязательств столбца «критерии оценки эффективности». В данном столбце субъект Российской Федерации указывает ссылку на нормативный правовой акт, в котором закреплены критерии оценки эффективности исполнения расходного обязательства, либо напрямую

прописывает формулы/критерии/значения эффективности исполнения расходного обязательства субъекта Российской Федерации.

В целях повышения прозрачно и открытости исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации предлагается путем унификации в одну форму таблицы реестра расходных обязательств размещать в сети «Интернет» реестры расходных обязательств субъектов Российской Федерации.

Во всех анализируемых субъектах Российской Федерации приняты нормативные правовые акты по разработке, реализации и оценки эффективности государственных программ субъектов Российской Федерации в форме либо закона субъекта Российской Федерации либо нормативного правового акта главы субъекта Российской Федерации или постановления высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Уровень принятия нормативного правого акта не влияет на качество планирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации.

По своему правовому содержанию большинство рассматриваемых нормативных правовых документов анализируемых субъектов Российской Федерации (15) дублируют положения федерального законодательства о разработке и принятии государственных программ Российской Федерации[28]. В части субъектов Российской Федерации разработана собственная, отличительная методология разработки государственных программ - Республики Саха (Якутия) и Татарстан, Владимирская область.

Разработка и реализации государственных программ во всех анализируемых субъектов Российской Федерации основы осуществляется на основании перечня государственных программ, утвержденного в соответствующем субъекте Российской Федерации не позднее 1-го июля предшествующего очередному финансовому году. Соответственно перечень государственных программ является основой для планирования расходных обязательств в сферах экономики и государственного управления.

В государственные программы субъектов Российской Федерации закладываются среднесрочные и долгосрочные расходные обязательства.

В анализируемых субъектах Российской Федерации средний срок реализации государственных программ, принятых в 2014 - 2015 гг., составил 5 лет.

В некоторых анализируемых субъектах Российской Федерации выделяют несколько стадий планирования государственной программы.

В Ханты-Мансийском автономном округе - Югре установлены следующие

110

стадии :

стадия принятия решения о разработке программы;

стадия разработки концепции программы и ее одобрение;

стадия разработки программы;

стадия утверждения программы посредством принятия закона автономного округа.

В первой стадии принятия решения о разработке государственной программы субъекта Российской Федерации планирование расходных обязательств не осуществляется. В рамках данной стадии выбирается область экономики и государственного управления, на которую будет направлено [29] воздействие данной программы. Конечным итогом данной стадии является включение государственной программы субъекта Российской Федерации в перечень программ.

Вторая стадия в виде разработки концепции программы и ее одобрения носит факультативный характер. Стадия по своей сути дублирует стадию разработки проекта, поэтому является лишней и дублирующей. Как результат, из всех анализируемых субъектов Российской Федерации она присутствует только в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре[30].

Основной стадией планирования государственных программ субъектов Российской является разработка проекта программы. Именно при разработке проекта государственной программы формируются расходные обязательства субъекта Российской Федерации и анализируется объем средств на их исполнение.

В процессе планирования государственных программ анализируемых субъектов Российской Федерации расходные обязательств по программе взаимоувязываются с достижением конкретного результата. При этом результат исполнения расходных обязательств имеет количественные и качественные показатели и критерии его достижения.

За исполнителями и соисполнителями закрепляются расходные обязательства по выполнению мероприятий государственной программы субъекта Российской Федерации. Таким образом, это является в дальнейшем основанием для внесения записи главного распорядителя средств бюджета субъекта Российской Федерации в его реестр расходных обязательств.

Важной составляющей планирования расходных обязательств в рамках государственных программ субъектов Российской Федерации является возможность оценки эффективности их реализации. При этом не во всех анализируемых субъектах Российской Федерации приняты методические рекомендации по разработки и реализации государственных программ для ответственных исполнителей государственных программ.

Исходя из практики разработки государственных программ анализируемых субъектов Российской Федерации можно сделать вывод о необходимости 2-х уровневого правового регулирования планирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации в их программах:

1 уровень - нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который закрепляет:

порядок определения ответственных исполнителей; стадии реализации государственной программы; требования к целям и задачам; требования к общим рамкам реализации программы, требования к качественным и количественным показателям программы, к срокам реализации, к порядку оценки эффективности реализации программы, к формированию мероприятий и подпрограмм и другие.

2 уровень - методические рекомендации или, как принято в зарубежной

практике, «лучшая» практика разработки и реализации государственных

программ субъектов Российской Федерации. В них могут быть изложены подробно шаги по разработке государственной программы и оценки объема планируемых ассигнований на реализацию заложенных в ней расходных обязательств.

Кроме того, субъекты Российской Федерации в рамках исполнения «лучшей» практики могут проводить мониторинга качества исполнения расходных обязательств при реализации государственных программ.

При планировании расходных обязательств в рамках проекта государственной программы субъектов Российской Федерации может быть проведена процедура их публичного обсуждения. Такой порядок предусмотрен, в частности, в Республике Башкортостан, Орловской области, Мурманской области.

При принятии проекта государственной программы образуется «проект» расходных обязательств субъекта Российской Федерации. В дальнейшем они включаются в реестр расходных обязательств субъектов Российской Федерации. В итоге путем включения расходных обязательств по государственным программам субъектов Российской Федерации формируется реестр расходных обязательств в программном ключе.

Планирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации представляет собой комплексный процесс по составлению проекта реестра расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Планирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации характеризуется отсутствием единой методологией, а также заимствованием правовых норм от федерального уровня.

Особенности планирования расходных обязательств субъекта Российской Федерации состоят в необходимости достижения задач социальноэкономического развития региона, определенных документами стратегического планирования субъекта Российской Федерации, с учетом географического и экономического положения.

Планирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации возможно определить как установленный законодательством Российской Федерации процесс по разработке проектов реестра расходных обязательств с учетом необходимости достижения целей и задач, утвержденных документами стратегического планирования субъектов Российской Федерации.

Законодательство субъектов Российской Федерации содержит правовые механизмы по созданию самостоятельного порядка разработки реестра расходных обязательств, который может учитывать особенности бюджетного процесса в конкретном субъекте Российской Федерации.

Отличительные черты по планированию расходных обязательств субъектов Российской Федерации проявляются в следующем:

Возможность самостоятельного определения сроков предоставления реестров расходных обязательств в рамках процедур бюджетного планирования. Такая возможность позволяет субъектам Российской Федерации определять содержание и сроки каждой бюджетной процедуры планирования расходных обязательств.

Наличие самостоятельных полномочий по определению порядка разработки документов стратегического планирования субъектов Российской Федерации и порядка разработки государственных программ субъектов Российской Федерации представляет возможность субъектам Российской Федерации определять направленность планирования их расходных обязательств, а также определять сферы экономики и государственного управления, в которых необходимо первоочередное планирование расходных обязательств.

Отсутствие единой методологии планирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации приводит к различиям планирования расходных обязательств, проявляющимся в составе представляемых обосновывающих документов.

Форма реестра расходных обязательств субъектов Российской Федерации не предусматривает отдельных положений по определению результата исполнения расходных обязательств, что не позволяет в рамках данного документа оценить эффективность их планирования и исполнения. В связи с чем, необходимо её дополнение положениями (столбец) о закреплении результата исполнения принятого расходного обязательства. Реализация правового механизма планирования результата исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации основывается на разработке государственных программ субъектов Российской Федерации.

[1] Статья 65 Бюджетный кодекс Российской Федерации: от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: по сост. на 1 февраля 2017 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.

[2] О бюджетном процессе во Владимирской области: закон Владимирской области от 24.11.2000 № 82-ОЗ: принят Законодательным Собранием Владимирской области 15 ноября 2000 года: по сост. на 1 февраля 2017 г. // "Владимирские ведомости", № 126, 18.06.2003.

[3] О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кабардино-Балкарской Республике: закон КабардиноБалкарской Республики от 07.02.2011 № 11-РЗ: принят Парламентом КБР 16 декабря 2010 г.: по сост. на 1 февраля 2017 г. // "Официальная Кабардино-Балкария", № 7, 18.02.2011.

[4] О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Приморском крае: закон Приморского края от 02.08.2005 № 271-КЗ: принят Законодательным Собранием Приморского края 20 июля 2005: по сост. на 1 февраля 2017 г. // "Ведомости Законодательного Собрания Приморского края", 03.08.2005, № 103.

[5] Статья 6 Бюджетный кодекс Российской Федерации: от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: по сост. на 1 февраля 2017 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.

[6] Аксенов Е. П.. Реинжиниринг организационной структуры управления муниципальными финансами / Е. П. Аксенов; под ред. И. В. Рощиной. - Томск: Томский государственный университет, 2009. С. 89-90.

[7] Рябова Е.В. Характеристика системы бюджетного планирования как объекта финансово-правового регулирования // "Финансовое право". - 2013. - № 7. С. 17 - 21.

[8] О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон Рос. Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20 июня 2014 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 1 января 2016 г.: по сост. на 1 февраля 2017 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. № 26. - ст. 3378.

[9] Статья 48. О бюджетных правоотношениях в Республике Марий Эл: закон Республики Марий Эл от 30 июля 2007 г. № 42-З: принят Госсобранием РМЭ 26.07.2007: по сост. на 1 февраля 2017 г. // "Марийская правда", № 143, 03.08.2007.

[10] Статья 10. О бюджетном процессе в Тверской области: закон Тверской области от 18 января 2006 г. № 13-ЗО: принят Законодательным Собранием Тверской области 27.12.2005: по сост. на 1 февраля 2017 г. // "Тверские ведомости", № 3 (20-26 января), 2006.

[11] Голубев А.В. Расходное обязательство как правовое основание формирования и реализации расходов бюджета, ориентированных на результат // Финансовое право. 2013. № 4. С. 12-17.

[12] Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Омской области на 2015 - 2017 годы: указ Губернатора Омской области от 31.07.2014 № 91 // "Омский вестник", № 3, 30, 01.08.2014.

[13] Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Республики Алтай на 2015 - 2017 годы: постановление Правительства Республики Алтай от 07.08.2014 № 236 // "Сборник законодательства Республики Алтай", №115(121), август, 2014, с. 8.

[14] Основные направления бюджетной и налоговой политики города Москвы на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов: распоряжение Правительства Москвы от 14 октября 2014 г. № 563-РП (приложение № 2) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

[15] Об утверждении основных направлений бюджетной и налоговой политики Ставропольского края на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов: распоряжение Правительства Ставропольского края от 16.07.2014 № 248-рп // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

[16] О порядке ведения реестра расходных обязательств Чеченской Республики: постановление Правительства Чеченской Республики от 04.03.2008 № 23: по сост. на 1 февраля 2017 г. // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

[17] Статья 87 Бюджетный кодекс Российской Федерации: от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: по сост. на 1 февраля 2017 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.

[18] О Порядке ведения реестра расходных обязательств Республики Хакасия: постановление Правительства Республики Хакасия от 09.04.2008 № 99: по сост. на 1 февраля 2017 г. // "Вестник Хакасии", № 20, 15.04.2008.

[19] Об утверждении Порядка ведения реестра расходных обязательств Кировской области: постановление Правительства Кировской области от 29.12.2007 № 118/522: по сост. на 1 февраля 2017 г. // "Вести. Киров", № 5(1152), 14-15.01.2008.

[20] О порядке ведения реестра расходных обязательств Республики Марий Эл: постановление Правительства Республики Марий Эл от 05.09.2005 № 214: по сост. на 1 февраля 2017 г. // "Собрание законодательства Республики Марий Эл", 26.10.2005, № 10, ст. 384.

[21] Баирова Э.В. Роль реестра расходных обязательств в повышении эффективности управления расходами регионального бюджета // Baikal Research Journal. 2011. № 1. С. 8.

[22] О мерах по обеспечению планирования областного бюджета в единой системе управления бюджетным процессом с использованием механизмов бюджетирования, ориентированного на результат: приказ Министерства финансов Омской области от 28.10.2010 № 62: по сост. на 1 февраля 2017 г. // "Омский вестник", № 79, 05.11.2010.

[23] О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон Рос. Федерации от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 22 марта 2013 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 27 марта 2013 г.: по сост. на 1 февраля 2017 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. - № 14. - ст. 1652.

[24] Об утверждении Порядка ведения реестра расходных обязательств Сахалинской области: постановление Правительства Сахалинской области от 15.04.2013 №179: по сост. на 1 февраля 2017 г. // "Губернские ведомости", № 76(4244), 27.04.2013.

[25] Шевелько Д.А. К вопросу о правовом регулировании планирования расходных обязательств в законодательстве субъектов Российской Федерации // Научная дискуссия: вопросы юриспруденции. 2016. № 2 (41). С. 123-129.

[26] Шевелько Д.А. Актуальные проблемы бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах Российской Федерации / Шевелько Д.А. // Финансовое право. - 2015. - № 2. - С. 46.

[27] Чулков А. С. Роль реестра расходных обязательств при планировании регионального бюджета в условиях бюджетирования, ориентированного на результат // Финансы и кредит. - 2012. - № 29 (509). - С. 65-70.

[28] Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588: по сост. на 1 февраля 2017 г. // "Собрание законодательства РФ", 09.08.2010, № 32, ст. 4329.

[29] О порядке разработки, утверждения и реализации программы социально-экономического развития Ханты- Мансийского автономного округа - Югры: закон ХМАО - Югры от 28.12.2007 № 204-оз: принят Думой Ханты- Мансийского автономного округа - Югры 27.12.2007: по сост. на 1 февраля 2017 г. // "Новости Югры", № 25, 19.02.2008.

[30] О порядке разработки, утверждения и реализации программы социально-экономического развития Ханты- Мансийского автономного округа - Югры: закон ХМАО - Югры от 28.12.2007 № 204-оз: принят Думой Ханты- Мансийского автономного округа - Югры 27.12.2007: по сост. на 1 февраля 2017 г. // "Новости Югры", № 25, 19.02.2008.