Административные преобразования в период с 1991 года по настоящее время можно условно разбить на три периода:

административные преобразования 1991-1999 годы, политическим мотивом которых выступала необходимость радикальной перестройки советской системы государственного управления экономикой и формирование новой структуры и системы органов государственной власти Российской Федерации;

первый этап административной реформы, проведенный в 2003-2005 годы, преследующий политическую цель укрепления государственной власти в стране и определяемый соответствующим замыслом, выработанным в период 2000-2002 годов;

второй этап административной реформы, проходивший с 2005 по 2010 годы, политически ориентированный на построение эффективного и компактного государства на основе специально разработанной Концепции административной реформы[1].

Рассмотрим основные составляющие проводившихся реформ в этот период.

Реформа функций и структуры исполнительной власти.

Один из первых шагов по реформированию исполнительной власти был связан с аудитом государственных функций, которым в 2003 г. занималась Комиссия по административной реформе при Правительстве Российской Федерации. Впервые в российской истории были проанализированы установленные в нормативных правовых актах функции государства и подготовлены рекомендации по сокращению "избыточных и дублирующих" функций. Однако на практике значимого сокращения государственных функций не произошло, хотя избыточных и дублирующих насчитывалось около 30% от общего числа.

Уменьшение избыточных функций и полномочий государственных органов является известным, аксиоматичным условием повышения эффективности государства. Эта работа не должна стать одноразовой кампанией, поскольку в этом случае не будут созданы гарантии оптимизации бюрократии в будущем. Необходим постоянно работающий механизм, позволяющий поддерживать оптимальный состав полномочий органов исполнительной власти и препятствующий неэффективному государственному вмешательству в экономику и другие сферы жизни общества.

Ключевое значение в административной реформе принадлежит идентификации и упразднению избыточных функций.

Чтобы идентифицировать избыточные, каждая функция должна быть проверена: на соответствие целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений; адекватность формы и методов реализации функции целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений; соответствие минимально необходимому уровню власти.

Для определения избыточности функции необходимо сопоставить цели и задачи указанной функции с целями и задачами, предусмотренными нормативными правовыми актами и политическими документами. К таким нормативным правовым актам следует отнести Конституцию (в особенности главу первую, в которой сформулированы цели государства), программы социально-экономического развития Российской Федерации, планы действий Правительства Российской Федерации, программы и концепции развития определенной отрасли (сферы общественных отношений), утвержденные

Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, а также основополагающие международные конвенции и договоры. К политическим документам относятся послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на текущий год.

Анализ соответствия форм и методов реализации функции целям и задачам государственной политики выявляет, насколько способы реализации функции позволяют достигнуть цели и решить поставленные задачи государственного регулирования. Значение легитимности функции состоит в том, что на основе данного критерия она может быть признана избыточной безотносительно к двум вышеуказанным критериям, поскольку отсутствие надлежащей правовой формы делает ее выполнение лишенным правовых оснований.

Функция может быть признана избыточной для данного уровня власти (федеральной или региональной), если ее выполнение наиболее эффективно может осуществляться на нижестоящем уровне власти в соответствии с принципом субсидиарности.

Идентификация избыточных функций завершается их упразднением. Можно выделить основные варианты упразднения функции: 1) ликвидация функции; 2) сокращение масштаба выполнения функции; 3) передача функции участникам рынка; 4) передача функции саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка; 5) передача функции на минимально необходимый уровень власти; 6) передача функции на аутсорсинг; 7) придание функции процессуального характера функции означает либо исключение указанной функции из нормативного правового акта без замены иными государственными функциями или без передачи ее иным субъектам правоотношений с прекращением ее выполнения, либо прекращение выполнения функции, не закрепленной нормативными правовыми актами.

Ликвидация функции происходит в четырех типичных случаях: 1) функция формально закреплена нормативным правовым актом, но реально не выполняется в течение длительного времени без ущерба для регулирования в определенной сфере общественных отношений; 2) функция не закреплена нормативным правовым актом; 3) функция закреплена нормативным

правовым актом, противоречащим акту большей юридической силы; 4) функция закреплена актом недостаточной юридической силы.

Создание механизмов предотвращения появления новых избыточных функций включает в себя законодательные и административные меры.

Порядок принятия решений о введении новых функций государственного регулирования, действующий в настоящий момент, является внутренним делом ведомства и Правительства Российской Федерации. Участники рынка, граждане не имеют возможности оперативно, до введения новой функции влиять на принятие решения о целесообразности ее осуществления, высказывать экспертное мнение как равноправные участники процесса. Это приводит к введению новых функций без проведения всесторонней независимой оценки на предмет их целесообразности и эффективности, что способствует появлению избыточных неэффективных функций, а также установлению неоправданных административных барьеров. Важной законодательной мерой, позволяющей не допускать появления нецелесообразных и неэффективных функций органов власти, является закрепление федеральным законом многоступенчатой процедуры доказательства ведомством целесообразности и эффективности вводимых функций, и оценка таких доказательств независимыми экспертами по критериям допустимости государственного регулирования, включенным в закон. Этим законом вводится презумпция нецелесообразности государственного регулирования в социальноэкономической сфере, если в соответствии с процедурой ведомством не доказано иное. Аналогичные законы показали свою эффективность в Австралии, Мексике и США.

Структура и система органов исполнительной власти.

Изменению организации исполнительной власти был посвящен первый этап административной реформы, связанный с разграничением полномочий министерств, служб и агентств.

Структура и система исполнительной власти должна обеспечивать: 1) специализацию органов исполнительной власти; 2) организационное

обособление функций, выполнение которых создает конфликт интересов; 3) внутреннюю управляемость исполнительной власти; 4) оперативную

разработку и согласование политики между органами исполнительной власти.

Этим требованиям отвечает трехуровневая система исполнительной власти, которая была закреплена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".[2] Она состоит из органов исполнительной власти разной специализации с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных)

функций, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 № 636[3] в целях формирования эффективной структуры

федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112

Конституции Российской Федерации[4] и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"[5] были преобразованы Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации в Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. Переданы Министерству здравоохранения Российской Федерации функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обращения лекарственных средств, обеспечения их качества и безопасности, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, санитарно-эпидемиологического благополучия населения (за исключением разработки и утверждения государственных санитарноэпидемиологических правил и гигиенических нормативов), медикосанитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, а также по управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения, оказанию государственных услуг, включая оказание высокотехнологичной медицинской помощи, проведение судебно

медицинских и судебно-психиатрических экспертиз. Переданы Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации функции по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, включая негосударственное, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (кроме вопросов оплаты труда), социальной защиты и социального обслуживания населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, а также оказания протезно-ортопедической помощи, реабилитации инвалидов, проведения медико-социальной экспертизы.

Возложена координация деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации на Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования - на Министерство здравоохранения Российской Федерации. Образовано Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока. Установлено, что Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока осуществляет следующие функции на территории Дальневосточного федерального округа: координирует деятельность по реализации государственных программ и федеральных целевых программ, в том числе долгосрочных, предусмотренных перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации; управляет федеральным имуществом (за исключением лесного фонда, участков недр и особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также имущественных комплексов открытых акционерных обществ, федеральных государственных предприятий, включенных в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Президентом Российской Федерации); контролирует осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации, переданных им в соответствии с законодательством Российской Федерации. Преобразовано Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации в Министерство спорта Российской Федерации, передав его функции по выработке и реализации государственной молодежной политики, а также по созданию условий для обеспечения здорового образа жизни, нравственного и патриотического воспитания молодежи, реализации ее профессиональных возможностей Министерству образования и науки Российской Федерации, а функции по координации деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации - Министерству культуры Российской Федерации. В целях совершенствования государственного управления и контроля в сфере государственного оборонного заказа вооружения, военной, специальной техники и материальных средств в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 08.09.2014 N 613[6] и Указом Президента РФ от 05.04.2016 N 156[7] было установлено, что руководство деятельностью Федеральной службы по финансовому мониторингу осуществляет Президент Российской Федерации, а руководство деятельностью Федеральной службы государственной статистики, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет Правительство Российской Федерации.

Федеральные министерства разрабатывают политику в определенной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы, бюджет), разрабатывают и принимают

нормативные правовые акты, а также осуществляют международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения). Они не должны обладать контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений,

квотирование и т.п.) в отношении граждан и организаций, а также выполнять функции оказания государственных услуг и управления имуществом (управление подведомственными организациями, представление интересов государства в акционерных обществах с участием государства и др.). Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса исполнения политики.

Федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные или правоохранительные функции и не должны обладать полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом. Их предназначение — реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством Российской Федерации, пресечение нарушения законодательства, обеспечение безопасности в определенной сфере общественных отношений.

Федеральные агентства специализированы на выполнении функций управления государственным имуществом, реализации государственных программ и оказании государственных услуг. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов.

Такая функциональная специализация исключает конфликт интересов между функциями выработки политики, исполнением политики и контролем за исполнением политики.

При данной модели организации исполнительной власти количество министерств значительно сокращается, федеральные службы укрупняются (увязываются с объектом и предметом контроля), количество агентств, напротив, возрастает.

Управляемость функционально специализированной системы исполнительной власти достигается, с одной стороны, четким

разграничением компетенции органов исполнительной власти, относительной их автономностью, с другой — соподчинением между органами исполнительной власти. Федеральные службы, за исключением подведомственных Президенту Российской Федерации, и федеральные агентства по ряду вопросов подчинены федеральным министерствам24.

Изменения системы и структуры исполнительных органов власти сконцентрированы в основном на распределении полномочий по горизонтали между новыми типами органов. Большинство федеральных агентств и служб были переданы в ведение соответствующих министерств без четкого определения отношений между ними, что привело к распространению неформальных административных взаимодействий — устных распоряжений, личных договоренностей. Соответственно, и в настоящее время после утверждения новой структуры ведомств на федеральном уровне исполнительной власти России продолжаются процессы формирования

~25

характера и содержания административных межведомственных отношений .

Обеспечение информационной открытости власти.

Обеспечение информационной открытости власти — самостоятельная задача в рамках административной реформы. Ее решение не только позволит добиться своевременного информирования граждан и организаций о деятельности государственных органов, но и обеспечит постоянный контроль за деятельностью власти. Для этого было принято немало нормативных правовых актов, основу которых составили федеральные законы "Об

24

Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства - М: Норма,Инфра- М, 2012 - 560 с.

2 5

Юсупов В.А. Роль административного права в проведении государственных реформ в современной России // Вестник Евразийской академии административных наук. - 2015. - № 1 (30). - С. 9-15.

обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"[8] и Постановление Правительства РФ от 10.07.2013 № 583,[9] [10] [11] созданы открытые и доступные информационные ресурсы государственных органов исполнительной власти и обеспечен их постоянный мониторинг на предмет полноты и искренности.

Реформа государственной службы

Реформа государственной службы в Российской Федерации началась в 2003 г., раньше других реформ в сфере государственного управления.2829 Реформирование государственной службы, наряду с проводимыми в стране административной, судебно-правовой, правоохранительной, военной,

образовательной реформами, рассматривается как приоритетное направление в области современного государственного строительства.

С начала нынешнего столетия в России началась масштабная работа по реформированию сложившегося с середины 1990-х гг. института государственной службы.

Реформирование государственной службы Российской Федерации осуществляется для повышения эффективности государственного управления, формирования и развития системы государственной службы, ее отдельных видов, качественной подготовки и рационального использования кадрового состава государственных органов Российской Федерации.

Государственная служба Российской Федерации — важнейший инструмент проводимых в обществе и государстве преобразований, связанных с развитием экономики, социальной сферы, укреплением исполнительной вертикали, национальной безопасности, формированием институтов гражданского общества и правовой культуры российских граждан.

Следует отметить, что Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной

Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. № 436-рп[12], было впервые констатировано отсутствие в Российской Федерации целостной и комплексной системы правового обеспечения государственной службы на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, что обусловлено следующими основными обстоятельствами: 1) действующее законодательство Российской Федерации о государственной службе

внутренне противоречиво, поскольку правовые основы видов федеральной государственной службы урегулированы различными законодательными актами Российской Федерации, которые не соответствуют друг другу; 2) в субъектах Российской Федерации по вопросам государственной службы приняты различные законодательные акты, которые в ряде случаев противоречат законодательству Российской Федерации; 3) в целом,

законодательство Российской Федерации о государственной службе

характеризуется неполным законодательным регулированием го суд ар ств енно- служе бных отношений.

Такие весьма критические выводы, имеющие, тем не менее, объективный характер, потребовали принятия мер комплексного характера по изменению сложившейся ситуации, что нашло весьма оперативное выражение в законодательстве Российской Федерации.

Для решения задачи реформирования государственной службы Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336[13] была утверждена федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003— 2005 годы)", целью которой является повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы. Безусловно, для достижения данной цели необходимо прежде всего решить задачу оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы. В этой связи названным Указом Президента Российской Федерации установлено, что одним из главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации является создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации, которая в полной мере обеспечивала бы выполнение возложенных на государственную службу задач и функций в соответствии с Конституцией и общепризнанными принципами, и нормами международного права.

Федеральной программой констатирована необходимость разработки и принятия ряда приоритетных федеральных законов и иных нормативных правовых актов (о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о муниципальной службе и др.)[14]. Как

предполагается, эти законодательные и нормативные правовые акты в комплексном действии должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и

муниципальных служащих, открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки,

стимулирования, материально-технического обеспечения государственной службы, управлению государственной службой.

Служебные контракты, установленные в рамках реформы

государственной службы, например, требуют четких показателей результативности работы государственных служащих. Эти показатели в свою очередь могут быть получены лишь с учетом целей, задач, индикаторов деятельности государственного органа в целом, его подразделений. Если таких индикаторов нет, то индивидуальные показатели результативности будут субъективны, их не удастся сбалансировать ни с фондом оплаты труда, ни с показателями деятельности смежных подразделений, органа в целом.

современном этапе формирования системы управления государственной службой Российской Федерации необходимо предложить и реализовать оптимальную модель управления. Должны быть

сформулированы альтернативные модели, показаны их преимущества и недостатки, возможности реализации в российских условиях. Из альтернативных моделей следует выбрать оптимальную.

Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261[15] утверждена федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009— 2013 годы)", целью реализации которой является создание целостной системы государственной

службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой; формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность

государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики. Распоряжением Правительства РФ от 29.06.2012 N 1109-р[16] утвержден состав Правительственной комиссии по проведению административной реформы. В соответствии с указом Президента основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации являются:

формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;

внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы;

повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Серьезным препятствием к внедрению новых механизмов государственной службы стали ограничения, связанные с неразвитостью других элементов результативного государственного управления:

бюджетного планирования, технологий эффективного исполнения функций, порядком планирования и оценки деятельности органов исполнительной власти и их подразделений.

Административные регламенты и стандарты.

В качестве инструментов повышения результативности государственного управления предполагается использовать административные регламенты и стандарты. Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг содержат подробные описания последовательности действий и сроки их осуществления, необходимые для достижения установленных результатов. Административные регламенты утверждаются органами исполнительной власти наряду с должностными регламентами.

С административными регламентами неразрывно связаны стандарты государственных функций и услуг, которые задают конечные качественные и количественные характеристики административно-управленческих

процессов, устанавливают требования к уровню доступности и качества взаимодействия исполнительных органов государственной власти, их структурных подразделений и должностных лиц с гражданами и организациями. В настоящее время отсутствие стандартов не позволяет конкретизировать обязательства органов власти перед обществом, внедрить объективные процедуры контроля и опенки их деятельности.

Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к качеству оказания услуг органом власти или уполномоченной организацией, с одной стороны, определенный, исходя из потребностей и пожеланий клиентов, с другой — учитывающий технологические, материально-технические, финансовые и иные ресурсные ограничения государственного органа. Г осударственная услуга — нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций государственными органами власти, осуществляемый во взаимодействии физического или юридического лица (пользователя, клиента) с органом исполнительной власти или государственным служащим. В соответствии с текстом федерального закона "Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций"[17] под термином "государственные (муниципальные) услуги" понимаются услуги, которые предоставляются физическим лицам и организациям по их запросу федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации или местными администрациями в рамках их компетенции.

Наряду со стандартами услуг предполагается внедрять стандарты обслуживания органов государственной власти, которые содержат требования к общей процедуре взаимодействия государственной власти с гражданами и организациями, инвариантные к конкретным типам услуг. Стандарт обслуживания включает такие требования, как: своевременность и полнота ответа на звонки, письма; периодичность обновления сайтов; формы ответов на письменные запросы, жалобы; порядок предоставления информации гражданам (режим платности, формы и сроки предоставления); перечень контактных лиц, с которыми можно связаться по поводу ненадлежащей работы.

Основная цель стандартизации состоит в минимизации издержек взаимодействия между гражданами (юридическими лицами) и органами власти в процессе оказания государственных услуг. Стандартизации подлежит взаимодействие, а не содержательное наполнение услуги (размер пособия, качество питьевой воды, количество учебных часов по определенной дисциплине). Внедрение стандартов и регламентов позволит ориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей.

В настоящее время приоритеты в предоставлении государственных и муниципальных услуг связаны:

с развитием многофункциональных центров (МФЦ) предоставления государственных и муниципальных услуг как учреждений, уполномоченных на организацию взаимодействия с заявителем услуг по принципу "одного окна";

предоставлением государственных (муниципальных) услуг, исполнением государственных (муниципальных) функций в электронном виде с использованием информационно-коммуникационных технологий, включая осуществление в рамках такого предоставления (исполнения) электронною взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями.

Бюджетная реформа

из основных задач административной реформы является внедрение принципов управления по результатам. Ключевой аспект здесь — реформа бюджетного процесса. Минэкономразвития России совместно с Минфином России разработало концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг., которая была одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249[18]. Концепция предполагала несколько важных направлений

реформирования бюджетного процесса:

переход на среднесрочную перспективу бюджетного планирования — с годового плана на трехлетний план;

переход от сметного финансирования к программно-целевым методам финансирования;

расширение полномочий субъекта бюджетного планирования и руководителя государственного органа, которые должны иметь больше свободы в распределении бюджетных средств, но при этом их ответственность за использование бюджетных средств повысится;

усиление контроля за достижением конечных результатов государственными органами, т.е. предполагается финансирование на основе оценки достижения этих результатов.

По сути, осуществляется переход от контроля затрат к контролю по результатам.

Таким образом, можно выделить три глобальные стадии данной работы: 1) формулирование стратегических целей;

конкретизация и декомпозиция этих целей и постановка задач;

определение показателей достижения этих целей.

Все перечисленные выше направления реформирования можно отнести к первому этапу административной реформы. Второй этап административной реформы связывают с подготовкой, принятием и реализацией Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006— 2010 годах.

конце 2005 г. было констатировано, что реализация первого этапа административной реформы позволила создать необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления. Проведен анализ функций федеральных органов исполнительной власти и даны предложения по устранению избыточных и дублирующих функций. Сформирована новая структура федеральных органов исполнительной власти, подготовлены доклады о результатах и основных направлениях их деятельности. Началась реформа государственных унитарных предприятий и государственных учреждений. Разрабатываются проекты типовых административных

регламентов, ведутся пилотные проекты по созданию реестров и стандартов государственных услуг. Подготовлены нормативные акты, направленные на обеспечение доступа к информации государственных органов и органов местного самоуправления, реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд.

По ряду приоритетных направлений административной реформы целевые значения пока не достигнуты. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти дня их работы в новых условиях. В частности, не в полной мере реализованы механизмы осуществления контроля и надзора, противодействия коррупции, взаимодействия между государством и структурами гражданского общества, досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов.

По результатам ежегодной оценки реализации программных мероприятий административной реформы принимается решение об определении и поощрении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, достигших наибольших успехов.

Новые механизмы функционирования и взаимодействий не могут быть созданы самими органами исполнительной власти в рамках сложившихся моделей деятельности. Для их создания требуется комплексный проектный подход, реализуемый в рамках федеральной целевой программы.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год основным препятствием на пути экономических реформ названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Приоритетными задачами развития государственного управления на 2003 год назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов. Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824[19] были определены приоритетные направления административной реформы:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности

территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р[20] (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 № 219) была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. Этим же распоряжением органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано подготовить собственные программы и планы мероприятий по проведению административной реформы.

Необходимость реализации комплексной программы обусловлена следующими фактами.

Результаты российских исследований состояния системы государственного управления свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Данные опросов, проведенных фондом "Общественное мнение" в 2004 г. в семи субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71% опрошенных). Более 76% опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате.

В названной Концепции определяются цели и задачи реформы, выраженные, в частности, в необходимости внедрения стандартов государственных услуг, повышения прозрачности деятельности органов исполнительной власти.

В 2006 г. был введен механизм досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, разработка типовых программ административной реформы для федеральных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств) и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В 2007 г. в рамках административной реформы осуществлялись внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов, реализация программ проведения административной реформы в субъектах Российской Федерации.

В 2008 г. внедрены основные стандарты государственных услуг и административные регламенты. Кроме того, в 2008 г. планировалось завершение ликвидации избыточных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти. В Концепции приводятся показатели достижения целей административной реформы, к которым, в частности, отнесены: оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг, уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственною управления.

В 2009—2010 гг. в рамках административной реформы осуществлялась работа по следующим направлениям: создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов Российской Федерации; переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра.

Целями административных реформ в Российской Федерации с 2006 года являлись: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей были решены следующие задачи:

внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

разработка и внедрение стандартов государственных услуг,

предоставляемых органами исполнительной власти, а также

административных регламентов в органах исполнительной власти;

реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (государственная автоматизированная система (ГАС) "Управление");

создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;

организация предоставления государственных услуг в электронной форме;

оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

По настоящее время административные реформы не прекращают свою реализацию, так указом Президента Российской Федерации №373 от 21.07.2015 года «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования» была упразднена Федеральная служба по тарифам, ее полномочия были переданы Федеральной антимонопольной службе.[21] По законопроекту 2013 года главы государства 08.03.2015 года принят Федеральный закон №21-ФЗ «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации»[22], документ подробно прописывает порядок рассмотрения споров простого человека с чиновником, и в большинстве своем уравнивает их права.

[1] Асадов А.М., Мочалов А.Н. К вопросу об административной реформе и разработке концепции ее развития // Право и практика. - 2013. - № 1. - С. 101-107.

[2] Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 12.05.2016) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - №11, ст. 945.

[3] Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 (ред. от 05.04.2016) "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012. - № 22, ст. 2754.

[4]

Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 04.08.2014. - № 31. - Ст. 4398.

[5] Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (в ред. от 14.12.2015) "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - №51, ст. 5712.

[6] Указ Президента РФ от 08.09.2014 N 613 "О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере государственного оборонного заказа вооружения, военной, специальной техники и материальных средств" // Собрание законодательства Российской Федерации. -2014. - №37, ст. 4935.

[7] Указ Президента РФ от 05.04.2016 N 156 "О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции" // Собрание законодательства Российской Федерации. -2016. № 15, ст. 2071.

[8] Федеральный закон от 09.02.2009 N° 8-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // Собрание законодательства Российской Федерации - 2009. - № 7, ст. 776.

[9] Постановление Правительства РФ от 10.07.2013 № 583 "Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в форме открытых данных" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. - № 30 (часть II), ст. 4107.

[10] Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // Российская газета. - 2003. - № 148 (3262).

[11] Постановление Правительства Российской Федерации № 451 от 31 июля 2003 г. «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003.- № 31, ст. 3150.

[12]

Распоряжение Президента РФ от 15.08.2001 N° 436-рп (утратил силу) «О создании Комиссии по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации и межведомственной рабочей группы по подготовке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 34, ст. 3502.

[13] Указ Президента РФ от 19.11.2002 N 1336 (ред. от 15.11.2004, с изм. от 12.12.2005) "О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 47, ст. 4664.

[14] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «Об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» //Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005.- № 46, ст. 4720.

[15] Указ Президента РФ от 10.03.2009 N 261 (ред. от 10.08.2012) "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 11, ст. 1277.

[16] Распоряжение Правительства РФ от 29.06.2012 N 1109-р «Об утверждении состава Правительственной комиссии по проведению административной реформы» (ред. от 20.01.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012. - N 28, ст. 3918.

[17] Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 15.02.2016) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2010. - № 31, ст. 4179.

[18] Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 (утратил силу) "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (вместе с "Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах", "Планом мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах") // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 22, ст. 2180

[19]

Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // Российская газета. - 2003. - № 148 (3262).

[20] Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 46, ст. 4720.

[21] http://kremlin.ru/acts/bank/39963

[22] http://rg.ru/2015/03/! 1/sudopr-dok.html