Большая часть функций главы государства осуществляется с помощью издания им правовых актов. Конституция России предусматривает две разновидности правовых актов, издаваемых Президентом - указы и распоряжения. Указами оформляются решения Президента России нормативного характера, содержащие общие правила поведения и рассчитанные на постоянное или многократное применение и относящиеся к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государственной власти и управления.

Помимо нормативных указов, Президент имеет право издавать ненормативные (оперативно-распорядительные) указы, которые регулируют вопросы применения норм права, т.е. вопросы назначения конкретных должностных лиц, награждения орденами и медалями и т.п. Иногда Президент России издает нормативные распоряжения.

Можно согласиться с Д.Ю. Скуратовым, утверждающим, «что согласно правилам юридической техники не рекомендуется допускать смешения внутри одного акта предписаний нормативного и ненормативного характера, поскольку это может повлечь затруднения в применении такого акта»[1]. Желательно было бы в форме указа оформлять нормативные предписания, в форме распоряжения - ненормативные.

В зависимости от содержания и порядка принятия можно выделить следующие виды указов Президента России: 1) программно-политические, издаваемые в целях определения основных направлений внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции); 2) детализирующие (конкретизирующие) либо обеспечивающие исполнение закона; 3) восполняющие пробелы в законодательном регулировании; 4) носящие чрезвычайный характер (о введении чрезвычайного или военного положений) [2].

Указы Президента РФ принимаются по общим вопросам регулирования экономики. Так, например, Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»[3] определены действия по совершенствованию структуры производства и экспорта, антимонопольному регулированию и поддержке конкурентной политики; развитию национальной инновационной системы (п. 53 - 65 Стратегии).

Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой»[4] закрепляет повышенную ответственность лиц, входящих в состав органов управления корпораций, акции (доли) которых находятся в федеральной собственности.

Указом Президента РФ от 6 августа 2014 г. № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации»[5] в качестве ответной меры за экономические санкции зарубежных стран в 2014 г. по отношению к России дается указание Правительству РФ выявить перечень зарубежных товаров, страной происхождения которых выступают США, страны Евросоюза, Канада, Австралия и Королевство Норвегии, создать ограничения (запреты) осуществления внешнеэкономических операций по ним и обеспечить рост импортозамещения отечественной сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Подобные протекционные меры поддерживают отечественных производителей, вместе с этим требуют от антимонопольного органа конкурентного регулирования в целях недопущения установления монопольно высоких цен.

Встречаются акты на долгосрочную перспективу. Так, Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»[6] Правительству РФ поручается обеспечить создание к 2020 г. 25 млн высокопроизводительных рабочих мест, увеличение объема инвестиций в страну не менее чем до 25 процентов валового внутреннего продукта к 2015 г. и до 27 процентов - к 2018 г., увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в валовом внутреннем продукте к 2018 г. в 1,3 раза относительно уровня 2011 г. и т.д.

Примером актов, регулирующих отдельные сферы экономической деятельности, выступают Указы Президента РФ от 4 июня 2008 г. № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики», от 5 февраля 1998 г. № 135 «О дополнительных мерах по привлечению инвестиций для развития отечественной автомобильной промышленности» или от 21 июня 1993 г. № 934 «О мерах по стабилизации положения в угольной промышленности». В большинстве случаев данные указы содержат положения косвенного регулирования экономики, включая установление дополнительных льгот, государственных инвестиций, экспортных и импортных квот и иных экономических механизмов стимулирования хозяйствующих субъектов[7].

Нормотворчество Президента России характеризуется охватом всех сфер государственного управления. Указы Президента представляют систему, существующую в значительной мере автономно от иных нормативных правовых актов; они утверждают собственный приоритет в регулировании общественных отношений. Поэтому предстоит решить задачу упорядочения президентского нормотворчества, закрепив в Федеральном законе «Об источниках права Российской Федерации» подзаконный характер нормативных правовых актов Президента. Основанием для издания указа Президента может служить конституционно установленное полномочие по определенно сформулированному вопросу либо такое положение федерального закона, которое может быть развито или конкретизировано в указе Президента России. Институт указов, восполняющих пробелы правового регулирования в сфере, которая подлежит регламентации исключительно федеральными законами, подлежит ликвидации. Президент может вносить в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы соответствующие проекты законов.

В этом Законе также следует закрепить механизм предварительного согласования Президентом России своих действий с Парламентом и Правительством в целях оптимального решения, затрагивающего их компетенцию, определив при этом взаимные обязательства Президента и Парламента России: обязанность главы государства информировать Парламент о подготовке соответствующих законопроектов, которые в порядке законодательной инициативы он собирается внести, а палат Парламента - рассматривать поступившие проекты в установленные сроки[8].

Президент России выполняет особую роль в механизме государственной власти. Президент России является главой государства, гарантом Конституции России, прав и свобод человека и гражданина, определяет основные направления внутренней и внешней политики. Поэтому его правовые акты должны быть эталоном как по содержанию, как и по официально-формальному оформлению. Главное - они не должны противоречить Конституции и законам России. Интегрирующие и координирующие функции Президента России позволяют главе государства действовать с законодательными и исполнительными органами власти и через них, создавая необходимые условия для согласованной работы всех государственных органов. Полагаем, что это направление является перспективным в деятельности Президента России, в рамках которого можно раскрыть огромный политико-правовой потенциал нового качества интегрирующих функций. Оно может быть выражено в издании им качественных, хорошо продуманных и спланированных, определяющих, например, стратегию развития российского законодательства, указов программно-политического характера.

[1] Скуратов Д.Ю. Отдельные проблемы участия Президента РФ в правотворческом процессе / Под ред. С.А. Авакьяна. - М., 2010. - С. 45.

[2] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. - М.: Проспект, 2013. - С. 351.

[3] Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 20. - Ст. 2444.

[4] Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 7. - Ст. 700.

[5] Указ Президента РФ от 6 августа 2014 г. № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 32. - Ст. 4543.

[6] Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 19. - Ст. 2333.

[7] Лаптев В.А. Подзаконные акты федерального уровня в системе норм, регулирующих предпринимательскую деятельность // Юрист. - 2015. - № 23. - С.14.

[8] Ордина О.Н. Понятие и виды указов Президента Российской Федерации как источников административного права // Государственная власть и местное самоуправление. - 2013. - № 7. - С. 26.