На протяжении нескольких десятилетий с момента начавшейся демократизации общественной жизни нашей страны, с принятием 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР именно на Генерального прокурора СССР возлагался надзор за точным исполнением законов всеми государственными органами и учреждениями, должностными лицами, а также гражданами. Его Приказом от 4 августа 1955 г. № 76 прокуроры, санкционирующие аресты, обязаны были лично знакомиться с материалами расследования, глубоко изучать собранные доказательства виновности, при этом в необходимых случаях производить личный допрос подследственных, в отношении которых испрашивалась санкция на арест.

В то время законодательство СССР рассматривало прокурорский надзор как высший и всеобъемлющий, а мнение прокурора в уголовном процессе имело доминирующий характер.

Концепция судебной реформы в Российской Федерации, принятая в 1991 г., предложила перераспределение в пользу судебного контроля некоторых надзорных полномочий прокурора в досудебном производстве и создала тем самым основы для судебного контроля над уголовно-процессуальной деятельностью.

С принятием в 2001 г. УПК РФ полномочия прокурора начинают меняться.

Для применения меры пресечения в виде заключения под стражу и продления сроков содержания под стражей теперь требуется решение суда. Согласно ст. 22 Основного Закона Российской Федерации «арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов». Данное правило является важнейшей гарантией охраны конституционных прав и свобод человека и гражданина. Федеральным законом от 18.12.2001 № 177-ФЗ «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», вступившим в законную силу 01.07.2002, законодатель, наделяя следователя правом принимать участие в судебном заседании при рассмотрении вопроса о мере пресечения, главную роль и ответственность за принятое решение возложил на прокурора, поскольку указанные ходатайства возбуждались только с его согласия.

Масштабное реформирование органов прокуратуры с целью выделения следствия в отдельную самостоятельную структуру началось в конце 2006 г.

Вопросы о разделении следствия и прокуратуры возникали давно.

Так, «еще в 1970-е годы министр внутренних дел Н.А. Щелоков поставил вопрос об изъятии всего следствия из органов прокуратуры. Генеральный прокурор СССР Р.А. Руденко, отстаивая процессуальную независимость прокуроров и следователей, в буквальном смысле «бился» за следствие, противился попыткам вмешательства в деятельность органов прокуратуры.

За создание самостоятельного Следственного комитета ратовал в 1991 г. последний Генеральный прокурор СССР Н.С. Трубин, соответствующий проект закона был внесен на рассмотрение в Верховный Совет Российской Федерации в 1993 г. Однако в те годы идея о создании единого следственного органа воплощения не получила»[1].

05.06.2007 приняты Федеральные законы № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и № 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации».

В соответствии с ними Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации с 07.09.2007 начал функционировать самостоятельно. Федеральным законом от 28.12.2010 № 403-ФЗ указанное ведомство отделилось от прокуратуры.

Именно в этот период происходит окончательное изменение и, с нашей точки зрения, ослабление надзорных функций прокурора, несмотря на то что сущность его деятельности остается прежней – осуществление уголовного преследования от имени государства.

Как справедливо отмечает заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор В.П. Рябцев, принятие указанных законов привело к «разрушительным последствиям для прокурорской системы. Этот закон ослабил не только прокурорский надзор за следствием, лишил прокурора полномочий по возбуждению уголовных дел и ведению расследования, но и ослабил функцию прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов»[2].

Теперь согласие на возбуждение соответствующего ходатайства следователя возлагается на руководителя следственного органа, наделенного законом давать следователю указания о направлении расследования. Участие прокурора в суде необязательно, поскольку неявка без уважительных причин сторон, своевременно извещенных о времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения ходатайства.

Таким образом, функции прокурора при принятии решения о мере пресечения фактически сведены на «нет».

Между тем, в соответствии с ранее действовавшим Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 06.09.2007 № 136 на прокуроров возлагалось обеспечение обязательного участия в судебном заседании при рассмотрении ходатайств следователя об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, продлении срока содержания под стражей.

И только 02.12.2008 Федеральный закон № 87-ФЗ (более года спустя), закрепляя обязательное участие прокурора при рассмотрении в суде постановлений следователя, на законодательном уровне обеспечил выполнение прокурором функций надзора за обоснованностью возбуждения следователем соответствующего ходатайства по мере пресечения.

Принимая участие в судебных стадиях уголовного судопроизводства со стороны обвинения, прокуроры строго соблюдают положения ныне действующего Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 02.06.2011 № 162 и указания Генерального прокурора Российской Федерации от 09.11.2011 № 392/49[3].

Согласно новым изменениям в уголовно-процессуальный закон руководитель следственного органа и следователь вправе принимать участие в судебном заседании со стороны обвинения при рассмотрении вопроса об избрании меры пресечения либо продлении срока содержания под стражей.

Судебная практика в настоящее время складывается таким образом, что участие представителей следственных органов становится обязательным.

Так, п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.10.2010 на суд возлагается обязанность при разрешении ходатайств о продлении срока содержания обвиняемых под стражей выяснять обоснованность утверждений органов предварительного расследования о невозможности своевременного окончания расследования по объективным причинам.

Пунктом 13 указанного Постановления Пленума в случае задержания в порядке ст. 91 – 92 УПК РФ лица, объявленного в розыск, на суд возлагается обязанность обеспечить участие в судебном заседании представителя следственного органа[4].

При таких обстоятельствах «отсутствие представителя следственного органа может стать причиной отмены принятых судебных решений»[5].

Вместе с тем правами участников судебного процесса названные должностные лица законодателем не наделены: они не вправе заявлять отводы, ходатайства, обжаловать состоявшиеся судебные решения, приносить возражения.

Из этого следует, что решающее слово как участника уголовного судопроизводства со стороны обвинения по-прежнему остается за прокурором.

Однако для следственных органов мнение прокурора о законности ходатайств, направленных в суд в порядке ст. 108, 109 УПК РФ, не является определяющим. В случаях признания им постановления незаконным нередко в судебном заседании стороной обвинения – прокурором и следователем – высказываются две противоположные позиции.

Заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, профессор А.Г. Халиулин считает подобную ситуацию недопустимой, поскольку суд, удовлетворяя ходатайства следователей вопреки позиции прокурора, «превращается в арбитра в споре двух участников судопроизводства со стороны обвинения, хотя в соответствии с принципом состязательности сторон он должен разрешать спор между сторонами. Тем самым суд сам становится органом уголовного преследования»[6].

Полагаем, что именно этот критерий не учтен профессором кафедры уголовного права и уголовного процесса Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Н.Н. Ковтуном, подвергшим критике статью А.Г. Халиулина о необходимости наделения прокурора дополнительными полномочиями[7].

При этом, как показывает практика, спор в судебном процессе между участниками со стороны обвинения в последнее время возникает нередко и, к сожалению, ведет к негативным последствиям.

Так, в производстве Следственного департамента МВД России находилось уголовное дело, возбужденное по ч. 4 ст. 159, ч. 3 ст. 174.1 УК РФ.

По подозрению в совершении указанных преступлений 27.10.2010 задержана П., в отношении которой постановлением Тверского районного суда г. Москвы избрана мера пресечения в виде заключения под стражу. В дальнейшем срок содержания под стражей неоднократно продлевался.

В ходе судебных заседаний прокурором ходатайства следователя не поддерживались, поскольку обвиняемая, как следовало из материалов дела, ранее избранной меры пресечения в виде подписки о невыезде и надлежащем поведении не нарушала, систематически являлась по вызовам следователя и участвовала в следственных действиях. Кроме того, прокурором обращалось внимание, что предмет расследования сводился к спору хозяйствующих субъектов о выполнении либо невыполнении субподрядчиком строительных работ, их стоимости, наличии оснований для взаиморасчетов между сторонами сделки оспариваемым имуществом.

Спустя год данное уголовное дело и уголовное преследование было прекращено в связи с отсутствием в действиях П. состава преступления.

По уголовному делу, возбужденному 15.02.2011 в отношении Н., М. и др. по ч. 4 ст. 159 УК РФ, мера пресечения в виде заключения под стражу обвиняемым изменена на подписку о невыезде и надлежащем поведении спустя 4 месяца в связи с переквалификацией их действий по ч. 2 ст. 171 УК РФ.

Как и в предыдущем случае, прокурор возражал против удовлетворения ходатайства следователя.

Обвиняемый Е. был освобожден из-под стражи администрацией СИЗО-2 ФСИН России в связи с отсутствием решения о продлении предельного срока содержания под стражей. И снова за 3 месяца до этого прокурор отказался в судебном заседании поддержать соответствующее ходатайство следователя.

А по уголовному делу в отношении Д., К. и др., расследуемому Главным следственным управлением Следственного комитета РФ, прокурором дважды не поддерживались ходатайства о продлении сроков содержания под стражей в связи с волокитой и нарушением норм ст. 6.1 УПК РФ о разумном сроке уголовного судопроизводства.

Анализируя подобные ситуации, профессор А.Г. Халиулин предлагает предоставить прокурору, участвующему в судебном заседании, право отзывать ходатайство следователя с рассмотрения суда. В случае неподдержания прокурором постановления об избрании меры пресечения или о продлении срока содержания обвиняемого под стражей суду следует прекращать производство поданному ходатайству («по аналогии с отказом прокурора от обвинения»)[8].

Мнение о возвращении прокурору дополнительных полномочий, которыми он обладал до принятия ФЗ от 05.06.2007, высказал А.П. Кругликов, профессор кафедры уголовного процесса и криминалистики Волгоградского государственного университета. Обосновывая свою позицию, он акцентировал внимание на том, что ч. 1 ст. 21 УПК РФ предписано осуществление преследования от имени государства по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения в первую очередь за прокурором, а затем – следователем и дознавателем. При этом «если исходить из буквы и духа закона», то, по мнению автора, именно на прокурора в первую очередь возлагается обязанность осуществления уголовного преследования[9].

По утверждению профессора кафедры уголовного процесса Нижегородской академии МВД РФ, доктора юридических наук А.С. Александрова, «публичные органы уголовного преследования, относящиеся к стороне обвинения, выступают как «процессуальные средства», с помощью которых прокурор осуществляет функцию обвинения. Органов уголовного преследования может быть много. Обвинительная власть должна быть одна, и распоряжаться ею должен прокурор».

Адвокат МКА «Адвокатское партнерство», первый вице-президент Гильдии российских адвокатов Ю.А. Костанов, рассуждая о последствиях реализации предложения председателя Следственного комитета Российской Федерации А.И. Бастрыкина, высказанного в январе 2012 г. на расширенном заседании коллегии СК России, об исключении следователя из стороны обвинения и наделении его полномочиями самостоятельной стороны, считает, что подобная ситуация приведет к «снижению объективности судебного разбирательства»[10].

Несмотря на многочисленные споры между сторонниками «за» и «против» о целесообразности дискуссии об «утраченных» полномочиях прокурора, полагаем, что в настоящее время назрела необходимость внесения изменений в уголовно-процессуальное законодательство по вопросам избрания и продления меры пресечения.

Так, постановления следователя о возбуждении ходатайства перед судом об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу и продлении срока содержания под стражей обязательно должны согласовываться с прокурором в том порядке, который предусматривался Федеральным законом от 18.12.2001 № 177-ФЗ.

В противном случае принцип состязательности сторон в том понятии, которое в это вкладывал законодатель, теряет свой смысл.

[1] Звягинцев А.Г. Законоблюстители. Краткое изложение истории прокуратуры в лицах, событиях и документах. М.: ОЛМА Медиа Групп, 2012. 418 с., ил.

[2] Рябцев В.П. Правовой статус прокуратуры: тенденции и противоречия развития // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2009. № 3(11).

[3] Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: Приказ Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 № 162 // СПС «КонсультантПлюс»; Об усилении прокурорского надзора за исполнением требования уголовно-процессуального законодательства о задержании, заключении под стражу и продлении срока содержания под стражей: Приказ Генерального прокурора РФ от 09.11.2011 № 392/49 // СПС «КонсультантПлюс».

[4] О практике применения судами мер пресечения в виде заключения под стражу, залога и домашнего ареста: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.10.2009 № 22 // СПС «КонсультантПлюс».

[5] Абрамочкин В.В. Заключение под стражу подозреваемых, находящихся в розыске, в случае их обнаружения // Уголовный процесс. 2011. № 5.

[6] Халиулин А.Г. Правовое регулирование досудебного производства по уголовным делам нуждается в исправлении системных ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. № 11; СПС «КонсультантПлюс».

[7] Ковтун Н.Н. К дискуссии об «утраченных» полномочиях прокурора. Есть ли предмет для дискуссий? // Российская юстиция. 2010. № 5.

[8] Халиулин А.Г. Указ. раб.

[9] Кругликов А.П. Проблемы уголовно-процессуальных отношений прокурора со следователем и руководителем следственного органа // Российская юстиция. 2011. № 10; СПС «КонсультантПлюс».

[10] Костанов Ю.А. Необходимость возвращения прокурорского надзора за следствием // Уголовный процесс. 2012. № 5.