Одним из видов использования земельного участка является его предоставление.

Термин «предоставление земельных участков» впервые появился в советском земельном законодательстве с принятием Закона СССР от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик»[1]. Ранее в законодательстве, регулирующем отношения по перераспределению земель, употреблялись термины «отвод» или «изъятие» земель для государственных или общественных надобностей[2].

В советский период в науке земельного права предоставление земельных участков рассматривали с разных позиций[3].

Одним из основных видов использования земли как пространственного базиса является строительство и последующая эксплуатация строений, сооружений. Земля как природный ресурс ограничена, что вызывает необходимость в рациональном управлении земельными ресурсами.

Понятие «управление» имеет несколько значений. В обобщенном виде под ним понимается любое целенаправленное организующее воздействие на какие-либо процессы для приведения их в соответствие с определенными закономерностями[4].

Управленческие отношения представляют собой разновидность общественных отношений, складывающихся между объектом и субъектом управления и выражающихся через практическое осуществление последним определенных функций управления.

До проведения земельно-аграрной реформы 1990-х годов в земельно-правовой литературе для обозначения деятельности государства по организации использования и охраны земли как важнейшего природного объекта, являющегося объектом государственной собственности и права землепользования, употребляется термин «государственное управление земельным фондом»[5].

Отмечалось, что юридической основой государственного управления землями является единство в одном субъекте в лице государства:

а) территориального верховенства как элемента государственного суверенитета;

б) права государственной собственности на землю.

Соответственно, акты государственного управления землями являлись актами по организации земельных отношений, основанными на территориальном верховенстве и праве государственной собственности на землю[6] .

На сегодняшний день земельное законодательство не содержит определения «государственного управления землями». Тем не менее управленческая деятельность государства в обеспечении рационального использования и охраны земли как основы жизни и деятельности общества не потеряла своего значения. Напротив, действующий ЗК РФ вводит понятие «управление» в качестве правомочия публичного собственника (п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 10, п. 2 ст. 11).

Государственному управлению землями присущи следующие черты:

во-первых, это детальность государственных органов исполнительной власти;

во-вторых, она направлена на создание условий рационального использования и охраны земель;

в-третьих, это деятельность, обеспечивающая рациональное использование и охрану земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки[7].

Рассматривать деятельность государства по организации рационального использования и охране земель как государственное регулирование всех земельных отношений представляется не совсем верным. Государственное регулирование земельных отношений – это не только правоприменительный, но и правотворческий процесс, предполагающий установление в правовых нормах правил определенного поведения субъектов земельных отношений, необходимых для рационального использования земли.

Содержание управления землями раскрывается в ряде функций, выполняемых соответствующими компетентными органами. Функции управления – «обособленные виды деятельности органов управления, составляющие единый механизм по регулированию использования и охраны земель»[8] .

Виды и содержание самих функций вытекают из земельного законодательства и иных нормативных актах. Они определяются социальными, экономическими и научно-техническими требованиями, предъявляемыми к организации использования и охраны земель. К числу функций управления земельным фондам относится, например, предоставление земельных участков заинтересованным в этом гражданам и юридическим лицам для выполнения определённых хозяйственных задач и удовлетворения личных потребностей[9] .

На основании вышеизложенного, можно сделать вывод, что предоставление земельных участков для целей строительства можно рассматривать в двух аспектах:

Так, например, на основании ЗК РФ предоставление земельных участков осуществляется на основании решения органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, обладающих правом предоставления земельных участков. Тем самым, закон определяет юридический факт, как решение соответствующего компетентного органа управления о предоставлении земельных участков конкретным субъектам на конкретном праве.

Предоставление земельных участков, как и их изъятие, осуществляется на основании решений (постановлений) исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления в пределах их компетенции (ст. 29 ЗК РФ). Общие рамки компетенции указанных органов определены ст. ст. 8 - 11 ЗК РФ.

Установлено, что управление и распоряжение земельными участками, включая изъятие и предоставление их для государственных и муниципальных нужд, осуществляются их собственниками, т.е. Российской Федерацией в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, субъектами РФ в отношении земель, находящихся в их собственности, и органами местного самоуправления в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности. Из этого общего правила следует одно исключение для субъектов РФ: они вправе, помимо земель, принадлежащих им на праве собственности, осуществлять отнесение к целевым категориям и перевод из одной категории в другую земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и частной собственности. Соответственно, этих полномочий органы местного самоуправления, а также граждане и юридические лица лишены. Очевидно, что Российская Федерация и ее субъекты могут при необходимости делегировать свои полномочия по распоряжению землей нижестоящим по подчиненности органам. Распоряжение землями, относящимися к неразграниченной государственной собственности, осуществляется крупными муниципальными образованиями - районами и округами, за исключением административных центров и столиц субъектов Федерации, порядок предоставления земельных участков в которых осуществляется по правилам, определяемым органами государственной власти субъектов Федерации. С точки зрения особенностей процессуального механизма предоставление земельных участков законодательством разграничивается на:

- предоставление земель для строительства;

- предоставление земель для целей, не связанных со строительством.

Уполномоченные на выполнение соответствующих функций органы власти, принимая решения о предоставлении конкретных земельных участков физическим и юридическим лицам, а также заключая сделки на основании этих решений, распоряжаются землей от имени собственника. Однако выбор земельных участков для предоставления, и определение условий, на которых они предоставляются, является функцией управления, осуществляемой государством и органами местного самоуправления в рамках земельной политики государства как суверена.

Процедуру предоставления земельных участков для строительства можно условно разделить на две основные стадии:

I стадия - принятие решения компетентными органами;

II стадия - оформление прав.

На первой стадии приоритет должен быть отдан земельно-правовым нормам и императивному методу, так как на данном этапе принятие административного акта осуществляется исходя из властных полномочий государства как суверена согласно перспективам дальнейшего развития конкретного района и иных функций управления. На второй стадии при заключении сделок с земельными участками на основании принятых административных актов должны применяться нормы гражданского права с учетом особенностей объекта – земельного участка, и диспозитивный метод регулирования, то есть происходит реализация полномочий государства как собственника.

Таким образом, предоставление земельных участков для строительства рассматривается преимущественно как распорядительная деятельность при помощи гражданско-правовых средств, где правомочия государства как собственника являются функцией государственного управления землями, которая должна осуществляться в рамках государственной и муниципальной земельной политики.

В связи с этим, права на земельные участки могут возникнуть и по основаниям, предусмотренным для возникновения гражданских правоотношений, содержащихся в гражданском законодательстве.

Можно выделить следующие основания возникновения прав на земельные участки в соответствии со ст. 8 Гражданского кодекса РФ[10]:

сделки, предусмотренные законом;

акты государственных органов или органов местного самоуправления, наделенные полномочиями предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

судебные решения.

Применительно к сфере земельных отношений можно говорить только о таких гражданско-правовых основаниях, как договоры и сделки, прямо предусмотренные законом. Это вытекает из положений п. 3 ст. 129 ГК РФ, которое допускает совершение сделок с землей и природными ресурсами только в той мере, в которой оборот этих объектов допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Акты государственных органов и органов местного самоуправления, в отличие от действий граждан и юридических лиц, являются властными актами6 порождающими правовые отношения. Данные акты представляют собой форму осуществления этими органами функций по распоряжению землей. Посредством этих актов происходит распределение и перераспределение земельных участков.

Гражданский кодекс закрепил сложившуюся практику, согласно которой судебное решение может не только изменять или прекращать уже возникшие гражданские права и обязанности, но и служить основанием их возникновения. Земельный кодекс закрепляет возможность обжалования в суд решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, в том числе решений о предоставлении земельных участков. Согласно ст. 59 ЗК РФ судебное решение, вынесенное в пользу гражданина или юридического лица, является основанием возникновения у них соответствующих прав на земельный участок. При наличии такого судебного решения уполномоченные органы обязаны соответственно заключить сделку и/или осуществить государственную регистрацию права на землю.

Предоставление земельного участка для строительства во многих случаях требует наличие нескольких документов: соответствующий акт уполномоченного органа власти и заключение на основании этого акта гражданско-правового договора (аренды, купли-продажи, безвозмездного срочного пользования).

Завершающим этапом оформления права на земельный участок является государственная регистрация прав, за исключением случаев аренды, если договор заключен на срок менее года.

В законодательстве отсутствует определение термина «предоставление». Так, по мнению В.В. Шарапова, земельный участок считается предоставленным «с момента вступления в силу соответствующего решения государственных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления[11]. В результате комплексного анализа земельно-правовых норм, считаю, что «процесс предоставления земельного участка считается завершенным на этапе принятия решения уполномоченным органом власти или местного самоуправления».

[1] Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51. С. 485;

[2] Грицкова Ю.В. Правовое регулирование предоставления и изъятия земельных участков в целях развития застроенных территорий: Дисс. … канд. юрид. наук. М.2009.С.66

[3] Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки. М. 1962. С. 49-50; Кабанов В.А. Государственное управление землями сельскохозяйственного назначения. М. 1958. С. 37; Право землепользования в СССР и его виды. М. 1967. С. 5; Краснов Н.И. Государственное управление земельным фондом. М. 1969. С. 178-179; Ерофеев Б.В. Земельное право России. Часть 1. М. 1994 С. 190-193

[4] Прохорова Н.А. Понятие «управление» в земельном праве» // Государство и право. 2003.№ 6.С.90-95;

[5] Общая теория советского права. М.1983.С.210.

[6] Краснов Н.П. Правовой режим земель специального назначения. М.1961.С.71;

[7] Бобылев А.И., Попов В.В., Лукьянов О.В. Правовое регулирование земель железнодорожного транспорта: теория и практика. М.2003.С.119

[8] Бобылев А.И. Земельное право: теория, законодательство, практика. Оренбург, 1995.С.51;

[9] Боголюбов С.А. Земельное право. Учебник. М.: Проспект, 2009.С.164

[10] Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ);

[11] Шарапов В.В. О запрете распоряжения федеральной землей // Право и экономика.№ 6.2008.СПС Консультант Плюс;