В России система территориального планирования начала бурно развиваться в связи с проведением земельной реформы и восстановлением права частной собственности на землю. В результате проводимой политики система последовательно разрабатываемых сверху донизу градостроительных документов заменяется градостроительными регламентами. Таким образом, на смену инвариантному «целевому использованию» земельного участка приходит установленный перечень разрешенного использования для всех участков, расположенных на территории «правовой зоны».

Переход к зональному правовому регулированию застройки в России является большим шагом вперед в определении и соблюдении интересов городского сообщества и в снижении неопределенности и рисков застройщиков[1]. Опыт зарубежных стран активно использовался при создании системы территориального зонирования.

Следует отметить, в России все земли подразделяются на категории, которые определяют основное назначение земель. Земельные участки не являются однородными в составе одной категории земель и могут использоваться для различных видов деятельности, однако все они объединяются одним общим назначением. С введением в действие нового Градостроительного кодекса РФ сфера

применения градостроительного зонирования была расширена. Градостроительное зонирование стало распространяться на все земельные участки, а не только на земли поселений (одну из категорий земли). Однако, градостроительному зонированию не подлежат земельные участки, находящиеся в составе земель лесного фонда, земель водного фонда, покрытых поверхностными водами, земли запаса, земли особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельные участки, расположенные в границах особых экономических зон. В США зонирование применяется для регулирования использования земель в городах и других населенных пунктах (урбанистическое), сельскохозяйственных земель (сельскохозяйственное) и земель, охрана которых необходима в природоохранительных целях (экологическое). Таким образом, зона распространения правил зонирования различна в России и США.

С принятием Градостроительного кодекса РФ и формированием

территориального зонирования произошли существенные изменения в определении назначения и использования земельного участка. Градостроительным кодексом РФ предусмотрены основные документы, их содержание и основные направления в развитии градостроительной деятельности.

Ранее законодательство предусматривало принятие единого документа, который должен был содержать план развития всей территории Российской Федерации (Закон РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации»[2], Градостроительный кодекс РФ 1998 г.[3]). Однако, документ территориального планирования всей территории России с учетом экологических последствий реализации планируемых мероприятий в их совокупности так и не был принят.

Принятие Федерального закона РФ от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве»[4] обусловило разделение документации о планировании земель на землеустроительную и градостроительную. На основании градостроительной документации осуществлялось территориальное планирование земель населенных пунктов, планирование всех остальных земель осуществлялось в землеустроительной документации. В качестве основного документа градостроительной документации территориального планирования на федеральном уровне должна была быть принята Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации, в качестве основного документа землеустроительной документации - Генеральная схема землеустройства.

Принятие нового Градостроительного кодекса РФ 2004 г. существенно

изменило систему территориального планирования. Во-первых, территориальное планирование стало отраслевым. Во-вторых, с 1 января 2007 г. была отменена экологическая экспертиза документов планирования использования земель (Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»[5]). В-третьих, отменена норма о принятии единого документа территориального планирования использования всей территории России. В-четвертых, отменено разделение документации на землеустроительную и градостроительную. В связи с изменениями, внесенными в Федеральный закон «О землеустройстве» не требуется

получения землеустроительной документации на земельные участки, а нормы Градостроительного кодекса РФ распространяются на все категории земельных участков.

Таким образом, в системе территориального планирования произошли следующие изменения:

- отсутствует единая политика, касающаяся планирования развития градостроительной деятельности;

- введен отраслевой принцип;

- отсутствует оценка влияния на окружающую среду по отношению ко всей территории страны.

Данные изменения нельзя назвать положительными, так как законодатель сделал шаг назад в правовом регулировании охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Таким образом, в отношении документов территориального планирования и градостроительного зонирования, в которых фиксируются, планируются и определяются основное целевое назначение земель, в том числе их застройка, должна в целях обеспечения экологической безопасности проводиться экологическая экспертиза. Однако, действующим законодательством она предусмотрена не для всех документов территориального планирования.

На основании вышеизложенного можно подвести итог, что с институтом градостроительного зонирования непосредственно связан ряд новых важных правовых категорий, закрепленных в российском законодательстве:

- «правила землепользования и застройки»;

- «градостроительный регламент»;

- «разрешенное использование земельных участков».

В результате введения в законодательство данных понятий существенно меняются принципы и порядок использования земель, установления их правового режима.

Можно сделать вывод, что система территориального планирования направлена на регулирование характера использования недвижимости в соответствии с теми перспективами развития территории, которые намечены государственными и местными органами управления.

По результатам анализа проектов изменений действующего законодательства выявлено, что законодатель признал земельно-правовую сущность процесса территориального планирования и градостроительного зонирования, правовое регулирование которого осуществляется нормами Градостроительного кодекса РФ, и предпринял меры для устранения коллизий норм земельного и градостроительного законодательств, что отражено в проекте Федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты».

[1] См.: Лимонов Л.Э. Крупный город, регулирование территориального развития и инвестиционной стратегии. Издательство.: «11аука», 2004.- 27 с.

[2] Российская газета, № 189. 25.08.1992;

[3] СЗ РФ, № 19, 1 1.05.1998, ст. 2069;

[4] СЗ РФ, 25.06.2001, № 26. Ст. 2582;

[5] СЗ РФ, №48, 27.11.1995, ст. 4556.