Согласно ст.3 ФЗ "Об основах" государственная служба определялась как "профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов". Сущностная характеристика государственной службы России частично раскрывалась в указанном законе в нормативно закрепленных принципах, во многом отражающих ее публично-правовые начала. Но, с другой стороны, распространение п.3 ст.4 ФЗ "Об основах" действия законодательства о труде на государственных служащих позволяет утверждать, что государственная служба, по прежнему рассматривалась как разновидность трудовой деятельности. [1]

Структурная составляющая модели государственной службы, предложенной ФЗ "Об основах", определялась разграничением государственных должностей на категории, формальном закреплении перечней государственных должностей государственной службы, которые могли учреждаться только в государственных органах.

В теории права вопрос о сущности и признаках юридической ответственности уже на протяжении многих десятилетий является предметом оживленной научной дискуссии. Общетеоретические вопросы юридической ответственности, а также смежные с ними вопросы сущности и признаков правонарушения, исследовали такие авторы, как О.Э. Лейст, С.Н. Братусь, Н.С. Малеин, И.С. Самощенко, М. X. Фарукшин, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский, Д.М. Чечот, С.С. Алексеев, Л.А. Сыроватская и другие. Традиционно проблемы юридической ответственности рассматриваются также и с методологических позиций конкретных отраслей права, регулирующих отдельные виды юридической ответственности. В первую очередь это касается уголовного, гражданского, административного и трудового права. [2]

Следует отметить, что в ходе научной дискуссии не было выработано единого, общепризнанного понятия юридической ответственности. Не были сформулированы и единые исчерпывающие признаки этого правового явления, которые являлись бы бесспорными. Подобное разнообразие различных точек зрения, высказанных в теоретической и отраслевой юридической литературе, подтверждает вывод о сложности и многоаспектное™ юридической ответственности как правового явления.

Поскольку тема настоящего исследования напрямую связана с общетеоретическими вопросами юридической ответственности, представляется целесообразным определить те базовые позиции, на методологической основе которых будут рассмотрены частные вопросы юридической ответственности гражданских государственных служащих по административному праву. При определении этих исходных позиций автор попытался в максимальной степени обобщить имеющийся теоретический и нормативный материал.

Несмотря на многообразие точек зрения, большинство исследователей напрямую связывают юридическую ответственность с такими понятиями как правонарушение, меры государственного принуждения и публичное осуждение правонарушителя. При этом правонарушение выступает как основание юридической ответственности, а меры государственного принуждения и осуждение как следствие его совершения.

Под правонарушением понимается общественно опасное, противоправное, виновное деяние физического или юридического лица, за которое правовыми нормами предусмотрено применение определенных мер государственного принуждения. Приведенная выше дефиниция не является общепризнанной и бесспорной.

Некоторые исследователи отрицают универсальный характер признака общественной опасности правонарушения. Говорится о том, что этот признак свойственен только уголовным преступлениям, а иные правонарушения, либо вообще им не обладают, либо обладают признаком общественной вредности. Следует отметить, что нормотворческая практика пошла именно по этому пути. Об общественной опасности преступления напрямую говорится в ч.1 ст.14 Уголовного Кодекса РФ (далее УК РФ). Кодекс об административных правонарушениях РФ (далее КоАП РФ) при определении понятия административного правонарушения (ст.2.1) вообще не упоминает о материальном признаке данного вида правонарушений, т.е. их общественной опасности или вредности. При этом упоминание "вредных последствий" административного правонарушения в статьях 2.2 и ч.1. ст.4.2 КоАП следует рассматривать как указание на элемент объективной стороны состава административного правонарушения, а не как характеристику административного правонарушения в целом. [3]

Трудовое и административное законодательство, регулирующее вопросы дисциплинарной ответственности, нигде не упоминает общественную опасность (или хотя бы вредность) в качестве одного из признаков дисциплинарного проступка. В гражданском законодательстве также отсутствует указание на общественную опасность гражданско-правовых деликтов, как, впрочем, отсутствует и само понятие гражданско-правового правонарушения.

Любое правонарушение обладает признаком общественной опасности, более того, это его основополагающий признак. Правонарушение в первую очередь общественно опасно и именно поэтому противоправно. Общественная опасность заключается в объективном причинении любым правонарушением определенного вреда социально значимым и ценным общественным отношениям, охраняемым в связи с этим правовыми нормами. Если некое деяние не наносит вреда никаким ценным общественным отношениям, то оно, как минимум, общественно нейтрально (а, может быть, даже и общественно полезно). Поэтому непонятно, на каком основании и зачем государство применяет к лицу, совершившему это деяние, меры государственного принуждения?

Как совершенно справедливо отмечает Н.С. Малеин: "Безвредных или безразличных для государства, общества, граждан правонарушений не существует, а, следовательно, не может быть иных (общественно "полезных", "безопасных") правонарушений, кроме общественно опасных. Правонарушения различны по степени вредности и потому различны по степени общественной опасности". [4]

Также не оправдана дифференциация материального признака правонарушений различных видов на общественную опасность и общественную вредность. В этом случае разделение материального признака происходит по чисто формальному критерию - отнесению законодателем того или иного конкретного правонарушения к уголовному преступлению, административному правонарушению, дисциплинарному проступку и т.д. Например, если нарушение правил дорожного движения, повлекшее по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека, в соответствии с ч.1 ст.264 УК РФ является преступлением, то оно обладает признаком общественной опасности. Если то же деяние повлекло причинение легкого вреда здоровью потерпевшего, то оно уже является административным правонарушением (ст.12.24 КоАП) и, следовательно, обладает признаком общественной вредности.

Законодательство предусматривает, когда это необходимо, юридическую ответственность, а именно, дисциплинарную, административную, материальную (для лиц, на которых не распространяется действие норм трудового права, она регулируется в особом порядке) и уголовную. Ответственность выражается в применении к государственным служащим тех или иных мер наказания, взысканий, предусмотренных законодательством, за виновное совершение ими правонарушения, то есть за такие поступки и действия, которые юридически признаны как запрещенные и вредные. Как известно, правонарушения делятся на преступления и проступки (деликты).

Дисциплинарная ответственность - это применение мер дисциплинарного воздействия к государственным служащим в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном порядке. Она установлена на общих основаниях с другими гражданами (равенство всех перед законом, единая процессуальная форма рассмотрения дел о правонарушениях и т.п.). Однако характер профессиональной деятельности государственных служащих предопределяет и некоторые особенности регулирования их ответственности.[5]

Например, в ряде случаев для них установлена повышенная ответственность, соразмерность ответственности замещаемой должности, санкции, применяемые только в отношении служащего (предупреждение о неполном служебном соответствии, снижение в воинском или специальном звании и др.).

Нормативными актами, которые регулирует этот вид юридической ответственности, являются: Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", Дисциплинарный устав Вооруженных Сил, Положение о прохождении службы в органах внутренних дел, Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции и некоторые другие. Они устанавливают основания ответственности, виды дисциплинарных взысканий, права органов исполнительной власти и руководителей по наложению этих взысканий, а также порядок их применения и обжалования с учетом конкретных условий государственной службы. [6]

Статьей 14 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" установлено, что дисциплинарные взыскания могут налагаться на государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение им возложенных на него обязанностей (должностной проступок). [7]

Наиболее серьезными должностными проступками являются те из них, которые приводят к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов Президента и решений судов. Чаще всего они выражаются в том, что должностными лицами и работниками федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации нарушаются порядок реализации норм и сроки исполнения поручений, установлении не предусмотренных федеральными законами и указами Президента процедур реализации прав граждан, выполнении норм и поручений не в полном объеме либо искажении их содержания.

Указом установлено, что руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Федерации несут персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в руководимых ими органах. Они не позднее трех дней обязаны рассматривать сообщения, опубликованные в средствах массовой информации, в том числе в теле радиопередачах, о нарушениях, неисполнении или ненадлежащем исполнении подчиненными им государственным служащими федеральных законов, указов Президента и вступивших в законную силу решений суда.

Указом предусмотрено, что должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, на которых наложено дисциплинарное взыскание за нарушение федеральных законов и указов Президента, неисполнение иди ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента и вступивших в законную силу решений судов, не подлежат в течение года премированию, представлению к награждению государственными наградами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия, повышению в должности или представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания). Эти лица могут быть также направлены на внеочередную аттестацию, понижены в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишены квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания). [8]

Указом также предусмотрено, что материалы о правонарушениях подлежат направлению в органы прокуратуры, могут служить основанием для привлечения виновных к административной или уголовной ответственности. В целях обеспечения исполнительской дисциплины в системе государственной службы Указом предусмотрены и другие меры (контрольно-надзорные, по совершенствованию административного и административно-процессуального законодательства). Генеральная прокуратура, Главное контрольное управление Президента должны вносить ему представления о наказании, вплоть до освобождения от занимаемой должности, руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав исполнительной власти субъектов Федерации (независимо от порядка замещения должности), нарушающих федеральные законы и указы Президента, не исполняющих или ненадлежащее исполняющих федеральные законы, указы Президента и вступившие в законную силу решения судов. И это делается.

[1] Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 31.

[2] Осейчук В.И. Государственная служба. Тюмень, 2003. С. 94.

[3] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. М., 2002.

[4] Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. М., 2004.С. 153.

[5] Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. М., 2004. С. 157.

[6] Шамхалов Ф. Теория государственного управления. М., 2006. С. 345.

[7] Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 31.

[8] Ноздрачев А.Ф. Об основах государственной службы. // Дело и право - 2006. - № 5. - С. 36.