Одним из основополагающих правовых принципов, без реализации которого существование правового государства невозможно, является принцип законности. С одной стороны он предполагает точное и неукоснительное исполнение гражданами, их организациями и объединениями действующих в государстве правовых норм. С другой - гарантирует полную легитимность действий государственных органов и должностных лиц всех уровней.

Второй аспект принципа законности имеет особо важное и принципиальное значение для формирования и развития правового государства. Правонарушения, совершаемые государством в лице его органов и служащих, подрывают уровень доверия граждан к государственным структурам и государству в целом, способствуют развитию правового нигилизма и пренебрежительного отношения к праву, создают барьер непонимания и недоверия между государственным аппаратом и обществом.

Вместо признания соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, что в соответствии со ст.2 Конституции РФ закреплено в качестве прямой обязанности государства, оно само покушается на эти права и свободы, которые определяют смысл, содержание, и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст.18 Конституции). В таких случаях властные полномочия, предоставленные государственным органам и должностным лицам только для реализаций функций правового государства, используются в совершенно противоположных целях. [1]

Применение мер юридической ответственности с одной стороны служит целям общей и частной превенции, а с другой, позволяет компенсировать тот ущерб, который был нанесен в результате противоправных действий государства и его служащих (штрафная и правовосстановительная функции юридической ответственности).

Для современной России, в условиях движения к правовому государству, рациональная реализация конституционно закрепленного принципа ответственности государства, его органов и служащих за совершенные правонарушения (ст.52, 53 Конституции РФ), представляется одной из важнейших и приоритетных задач.

[2]Как показывает исторический опыт, на протяжении столетий в нашем государстве формировался высокий уровень взаимного недоверия между государством и основной массой населения. Граждане не доверяли и не доверяют государству, которое не выполняет перед ними своих обязанностей, а временами просто цинично обманывает их, а государство не доверяет гражданам, которые самыми различными способами стремятся избавиться от своих обязанностей перед государством и с опасливой настороженностью встречают любую инициативу или реформу, исходящую "сверху". В подобных условиях, не то что построение правового государства, но и любое значимое экономическое и социально-политическое развитие страны просто невозможны.

Изменить сложившуюся ситуацию можно только путем повышения эффективности работы государственного аппарата, его действительной переориентации с лоббирования узкокорпоративных интересов на служение обществу, внедрением действенных механизмов контроля со стороны гражданского общества за деятельностью чиновников. Именно с такими задачами связана проводимая в настоящее время реформа государственной службы. Решение поставленных задач возможно лишь при условии успешной реализации принципа законности в государственном управлении и логически связанного с ним принципа ответственности государства и государственных служащих за совершаемые ими деяния.

Административное право регламентирует дисциплинарную и административную ответственность гражданских государственных служащих. Как отмечается в литературе: "вероятность применения к государственному служащему мер дисциплинарной ответственности заметно выше, чем, скажем, мер административной и, тем более, уголовной ответственности. Абсолютное большинство государственных служащих старается не совершать серьезных правонарушений, имеющих признаки преступлений, допуская при этом в силу различных причин и стечения обстоятельств деяния, которые могут быть квалифицированы как должностные проступки".

Между тем современное нормативное регулирование дисциплинарной ответственности гражданских служащих во многом несовершенно и противоречиво. Одной из основных задач реформирования системы государственной службы было провозглашено определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов. В то же время действующим законодательством не определены объем и характер регламентирования в должностных регламентах мер дисциплинарной ответственности гражданских служащих, а принимаемые типовые должностные регламенты не имеют общего системного подхода к регламентации ответственности гражданских служащих. [3]

Административная ответственность гражданских государственных служащих, как специальных субъектов административных правонарушений, также практически не исследовалась. Лишь отдельные аспекты этого правового института традиционно затрагиваются в рамках рассмотрения общих проблем административной ответственности должностных лиц. Между тем анализ действующего законодательства об административных правонарушениях позволяет сделать вывод о фактическом отсутствии самостоятельного, структурированного института ответственности гражданских служащих в законодательстве об административных правонарушениях.

Регулирование административной ответственности гражданских служащих носит фрагментарный и бессистемный характер.

Весьма актуальными как в теоретическом, так и практическом плане представляются проблемы разграничения дисциплинарной и административной ответственности гражданских служащих. Действующее законодательство допускает возможность применения к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания и административного наказания за фактически одно деяние. Представляется, что подобное положение вещей противоречит общему принципу справедливости юридической ответственности и невозможности удвоения наказания за одно правонарушение.

Под ответственностью государственного гражданского служащего по административному праву понимается применение к нему дисциплинарных взысканий или административных наказаний, на основании установленного в соответствии с процессуальными нормами факта совершения им дисциплинарного или административного правонарушения, состоящих в неисполнении или ненадлежащем исполнении гражданским служащим служебных обязанностей. [4]

Единственным основанием дисциплинарной ответственности гражданских служащих является дисциплинарный проступок. Критически оценивается точка зрения о возможности наступления дисциплинарной ответственности за правонарушения иных видов (административные правонарушения, уголовные преступления). Действующее законодательство предусматривает возможность привлечения гражданских служащих к дисциплинарной ответственности за поступки, порочащие его честь и достоинство. Представляется, что такие поступки нельзя рассматривать в качестве самостоятельного основания дисциплинарной ответственности, т.к. они охватываются понятием дисциплинарного проступка.

Объективную сторону дисциплинарных правонарушений гражданских служащих образуют деяния, связанные с неисполнением (ненадлежащим исполнением) возложенных на них должностных обязанностей. Такие должностные обязанности закреплены в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, подзаконных нормативных правовых актах, а также служебном распорядке государственного органа, должностном регламенте и служебном контракте. Основополагающее значение при установлении должностных обязанностей гражданских служащих имеют ФЗ "О государственной гражданской службе" от 27.07.04 №79-ФЗ и должностной регламент. [5]

Применение к гражданским служащим дисциплинарных взысканий, в соответствии с Законом №79-ФЗ, является правом, а не обязанностью представителя нанимателя. Это положение представляется спорным, поскольку не учитывает публично-правовой природы дисциплинарных правонарушений и дисциплинарных взысканий, налагаемых на гражданских служащих. Привлечение к дисциплинарной ответственности служащих, виновных в совершении ряда дисциплинарных проступков, связанных с виновным нарушением прав и свобод граждан и организаций, Конституции, федерального законодательства, необходимо закрепить в качестве прямой обязанности субъектов дисциплинарной власти.

Действующая система дисциплинарных взысканий, применяемых к гражданским служащим, в основном связана с моральным воздействием на правонарушителя и может быть охарактеризована как недостаточно разнообразная и малоэффективная. Поэтому вполне обоснованной представляется постановка вопроса о расширении перечня дисциплинарных взысканий, включения в него санкций, имеющих материальную направленность или затрудняющих карьерный рост служащего, а также о дифференциации дисциплинарных взысканий на основные и дополнительные. В целом такое расширение позволит повысить эффективность применения мер дисциплинарной ответственности, а также будет способствовать индивидуализации применяемых дисциплинарных взысканий.

Гражданские государственные служащие (как и государственные служащие в целом) в качестве самостоятельных специальных субъектов должностных административных правонарушений КоАП РФ не выделяются. Только часть гражданских служащих подпадает под общее понятие должностного лица, содержащееся в примечании к ст.2.4 КоАП РФ. Соответственно, только эта часть гражданских служащих может быть отнесена к числу специальных субъектов должностных административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ. [6]

Нормами административного права устанавливается дисциплинарная и административная ответственность гражданских служащих. Четкого разграничения этих двух самостоятельных видов юридической ответственности действующее законодательство не содержит. Во многом это обусловлено неудачной, чрезвычайно широкой формулировкой дисциплинарного проступка, содержащейся в ст.57 Закона №79-ФЗ, т.к. в соответствии с этой дефиницией, любое должностное административное правонарушение гражданского служащего, закрепленное в законодательстве об административных правонарушениях, также является и дисциплинарным проступком.

Поскольку законодательного ограничения на одновременное применение мер административной и дисциплинарной ответственности нет, то гражданский служащий, совершивший должностное административное правонарушение, также может быть привлечен и к дисциплинарной ответственности, но уже за совершение дисциплинарного проступка. По мнению автора, такое положение вещей недопустимо, т.к. в подобных ситуациях нарушается общий принцип юридической ответственности, в соответствии с которым применение двух наказаний за одно и то же правонарушение невозможно. В связи с этим предлагается внести необходимую корректировку в названную статью закона. [7]

Делается вывод о фактическом отсутствии в действующем законодательстве об административных правонарушениях полноценного института административной ответственности гражданских государственных служащих за совершение должностных административных правонарушений. Формулируется предложение о совершенствовании соотношения дисциплинарной и административной ответственности за правонарушения, связанные с неисполнением (ненадлежащим исполнением) гражданскими служащими служебных обязанностей.

[1]Конституция Российской Федерации. Екатеринбург: Уральское юридическое издательство, 2005.

[2] Мельников В.П. Исторический опыт государственной службы России и проблемы его адаптации в современных условиях. М., 2003. С. 56.

[3] Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура. // Государство и право - 2006. - № 5. - С. 18.

[4] Пикулькин А.В. Система государственного управления. М., 2007. С. 205.

[5] Пикулькин А.В. Система государственного управления. М., 2007. С. 208.

[6] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. М., 2002.

[7] Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003. С. 142.