В международном праве для описания осуществления его норм используется несколько понятий, в которые может вкладываться различный смысл («реализация», «применение», «имплементация»).[1] Среди них наиболее общим является имплементация. Как отмечает А. С. Гавердовский, сущность механизма имплементации норм международного права состоит в осуществлении правотворческой (в сфере правоприменения), организационной и оперативно-исполнительной, а также контрольной деятельности.[2] Имплементация осуществляется на международном и национальном уровне. Полагаем, что указанный подход можно использовать и при характеристике ММП, но, разумеется, с учетом специфики его актов.

Процесс реализации актов ММП обладает как рядом особых, присущих только ему признаков, так и наделен общими, с имплементацией международного права, чертами. Свидетельство тому – утверждения отдельных специалистов о трудности проведения на практике различий между осуществлением обязательств, вытекающих из международного права, и ММП.[3] Иными словами, связь международных правовых и международных неправовых регуляторов становится еще более ощутимой не только на уровне общих признаков их норм, но и при изучении практики их использования.

К. А. Бризкун под механизмом использования положений рекомендательных актов международных организаций понимает систему мер, принимаемых государствами и международными организациями в целях оценки целесообразности использования тех или иных положений, а также реализации соответствующих положений.[4]

Как известно, юридический механизм имплементации международного права предполагает наличие специальных оснований для действия международного права и обращения к его нормам. Закрепление подобных нормативных оснований может иметь место и применительно к ММП. Например, в «Руководящихся принципах, касающихся правосудия в вопросах, связанных с участием детей-жертв и свидетелей преступлений» 2005 г. сказано, что они должны осуществляться в соответствии с надлежащим национальным законодательством и судебными процедурами, а также с учетом правовых, социальных, экономических, культурных и географических условий. Государствам следует постоянно прилагать усилия по преодолению практических трудностей в применении указанных Руководящих принципов (п. 2) [здесь и далее курсив мой. – Р. Х.].[5] Комитет министров Совета Европы рекомендует государствам-членам иметь нормативную, институционную и судебную основу для защиты индивидов, которые в силу их служебных отношений сообщают или раскрывают информацию о наличии угроз или вреда общественным интересам. С этой целью Комитетом сформулирована серия руководящих принципов, которые могут потребоваться правовым системам государств-членов при пересмотре национальных законов, внесении законопроекта и постановления или принятии поправок.[6]

Используя гибкие договорные формулировки, позволяющие свободно определять объем взятых на себя обязательств, государства обязуются соблюдать ММП. В «Конвенции о международной гражданской авиации» 1944 г. закреплено, что каждое договаривающееся государство обязуется постольку, поскольку сочтет это возможным, осуществление мер, которые могут быть установлены или рекомендованы Международной организацией гражданской авиации.[7]

Отсылки к ММП содержат правовые акты, включая те, что принимаются в национальном законодательстве (подробнее об этом см. § 1 главы 2, § 1 и 2 главы 3 настоящей работы). В то же время установление нормативных оснований действия ММП не гарантирует, однако, его надлежащее использование, а требует определения специальных субъектов, уполномоченных на соблюдение положений его актов.

В отличие от нормативных оснований обращения к ММП, существование его организационно-исполнительных основ вызывает сомнения.[8] Однако подобное утверждение является категоричным, не в полной мере учитывающим межгосударственную практику. Полагаем, что для организационного обеспечения реализации ММП в целом не свойственно (однако и не исключено) учреждение на международном или внутригосударственном уровне специальных органов для реализации положений ММП или органов, на которые возлагались бы меры по контролю над данным процессом.

Получила распространение практика создания на основе международных договоров специальных органов, созыва периодических конференций, с целью осуществления контроля за ходом их выполнения. К примеру, государства-участники в силу принятых ими обязательств по «Международному пакту о гражданских и политических правах» 1966 г. придерживаются решений Комитета по правам человека ООН.

Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 21 декабря 1982 г. «Немедленное осуществление Найробийской программы действий по освоению и использованию новых и возобновляемых источников энергии» предусмотрено учреждение межправительственного комитета по освоению и использованию новых и возобновляемых источников энергии, который будет содействовать Генеральной Ассамблее ООН, в частности, в выполнении следующих функций: формулировать и рекомендовать практические планы и программы для осуществления данной программы действий в соответствии с ее первоочередными задачами; постоянно оценивать и модифицировать, по мере необходимости, первоочередные задачи программы (разд. II п. 5b и 5c).[9]

С намерением институционализировать Конференцию генеральных прокуроров стран Европы решением Комитета министров Совета Европы от 13 июля 2005 г. был создан Консультативный совет европейских прокуроров. Названная Конференция была запущена для обеспечения исполнения Рекомендации Rec(2000)19 государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия[10]. Заключения Консультативного совета европейских прокуроров учитывает в своей работе Конституционный Суд РФ.[11]

Представляется, что к особенностям использования ММП следует отнести: 1) способность самостоятельно упорядочивать общественные отношения, а также выступать сопутствующим, по отношению к правовым нормам, регулятором; 2) большую зависимость исполнения или учета его положений от усмотрения государств; 3) закрепление нормативных оснований использования в различных по своей природе международных актах, в том числе в правовых актах; 4) обеспечение исполнения за счет тех же институтов, что задействованы в процессе имплементации международного права (государства, международные организации, специальные комитеты и т. п.).

[1] Подробнее об этом см.: Капустин А. Я. Некоторые теоретические проблемы имплементации международного права в российском законодательстве // Актуальные проблемы правовой реформы в России : материалы межвуз. науч.-практ. конф., г. Калининград, 23 апр. 2005 г. Калининград : Изд-во РГУ им. И. Канта, 2005. С. 40–52; Марочкин С. Ю. Проблема эффективности норм международного права. Иркутск : Изд-во Иркут. ун-та, 1988; Международное право : учебник / отв. ред. Г. В. Игнатенко и О. И. Тиунов. Изд. 1–6. М. : Норма : ИНФРА-М, 1998–2013; Мингазов Л. Х. Эффективность норм международного права: Теоретические проблемы : дис. ... д-ра юрид. наук. Казань, 2000. С. 247–278; Суворова В. Я. Реализация норм международного права : текст лекции // Екатеринбург : Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1992.

[2] Гавердовский А. С. Указ. соч. С. 101.

[3] Даниленко Г. М., Чарни Дж. И. Создание международного права и согласие государств // Вне конфронтации. Международное право в период после холодной войны : сб. статей / отв. ред. Л. Дэмрош и Г. Даниленко. М. : Спарк, 1996. С. 69–71; Shelton D. Normative Hierarchy in International Law // American Journal of International Law. 2006. Vol. 100. No 2. P. 319–320.

[4] По его мнению, данному механизму присущи: 1) более широкая сфера действия по сравнению с нормами международного права; 2) зависимость от вида рекомендательного акта (рекомендации, в отличие от модельных актов, могут иметь несколько вариантов реализации; 3) большая зависимость от внутреннего взаимодействия между членами организации, которая приняла рекомендательный акт, от мониторинга и отчетов членов организации; 4) возможность присоединения к международному договору со схожим с рекомендацией содержанием; 5) возможность косвенного использования рекомендательных актов; 6) зависимость от деятельности государственных органов и распределения их компетенции при использовании рекомендательных актов. В целом с предложенной характеристикой механизма реализации ММП можно согласиться. См.: Бризкун К. А. Указ. соч. С. 124–126.

[5] Руководящие принципы, касающиеся правосудия в вопросах, связанных с участием детей-жертв и свидетелей преступлений : резолюция ЭКОСОС ООН от 22 июля 2005 г. // E/RES/2005/20.

[6] Recommendation of the Committee of Ministers to member States on the protection of whistleblowers // CM/Rec(2014)7E/30 April 2014.

[7] Конвенция о международной гражданской авиации от 7 декабря 1944 г. // Действующее международное право. Документы : в 2 т. Т. 2 / сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М. : Юрайт, Междунар. отношения, 2007. С. 410–424.

[8] Морозов А. Н. Влияние на национальное законодательство рекомендательных (модельных) актов // Международное право и национальное законодательство / Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М. : Эксмо, 2009. С. 285.

[9] Немедленное осуществление Найробийской программы действий по освоению и использованию новых и возобновляемых источников энергии : резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 21 дек. 1982 г. // A/RES/37/250.

[10] About the CCPE... [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccpe/presentation/ccpe_en.asp

[11] Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февр. 2015 г. № 2-П // ВКС РФ. 2015. № 2.