Каждая совокупность социальных норм обладает присущими ей способами побуждения субъектов конкретных отношений к их исполнению. В международной нормативной системе эффективному применению международного права способствует определение таких средств надлежащего обеспечения реализации его норм, как международные гарантии, международные конференции, международный контроль, конкретизация, толкование и др.[1] Рекомендательный характер актов ММП не налагает на субъектов международного права строгих обязательств по претворению в свет их положений, вследствие чего требуется проявление политической воли. Выполнение положений ММП обеспечивается убеждением, а не применением принудительных мер, в большей степени свойственных нормам международного права.

В целом на данный момент не сложилось единой стройной системы обеспечения реализации международных неправовых актов, в том числе резолюций Генеральной Ассамблеи ООН. Вместе с тем будет заблуждением считать, что подобные попытки отсутствовали. Соответствующие предложения были представлены Специальному комитету по Уставу ООН и усилению роли Организации на его сессиях в 1976–1980 гг.[2] Реализацию рекомендаций Генеральной Ассамблеи ООН государства связывали в большей степени с признанием за ними юридической силы, чем с созданием специфического механизма их реализации. Однако указанные меры не соответствовали положениям Устава ООН и в случае их поддержки требовали его пересмотра. Об этом свидетельствуют и материалы их обсуждения.

Однако, как точно подметил Лео Гросс, «резолюции или декларации Генеральной Ассамблеи не должны быть юридически обязательными, чтобы быть эффективными. Все что необходимо, прежде всего, это мобилизовать ресурсы Объединенных Наций для того, чтобы сделать их эффективными».[3] Практика свидетельствует о том, что нормы ММП не представляют собой исключительно пожелание на будущее.[4]

Думается, что специфика обеспечения реализации норм ММП состоит в том, что, с одной стороны, ММП формирует свои собственные средства принуждения к выполнению его положений (преобладает политическое давление мирового сообщества, моральная оценка деятельности и др.), а с другой – не исключает возможности применения средств, подобных тем, что являются более распространенными в международном праве (мониторинг соблюдения и др.).

По мнению М. Ю. Велижаниной, отсутствие принуждения в качестве обеспечения ММП компенсируется использованием государствами системы стимулов и механизмов мониторинга за их реализацией.[5] Словом, в документах ММП отслеживается деятельность государств по их реализации, планируется дальнейшая работа.

Ю. Б. Фогельсон, относя к числу форм давления, обеспечивающих исполнение ММП, используемый в Европейском Союзе «открытый метод координации», репутационную ответственность и др., отмечает, что все подобные формы давления являются организованными, институционализированными; указанные формы и осуществляющие их институты не используют легитимного насилия со стороны государства.[6]

Ю. Фриедрич международными способами, направленными на усиление выполнения государствами международных необязательных инструментов, называет представление докладов, мониторинг и контроль, содействие в соблюдении (compliance assistance), конкретизацию и толкование норм.[7]

Можно также сослаться на результаты исследования проектной группы Центра по соблюдению прав человека Юридической школы Бристольского университета (Великобритания), касающиеся роли юридически необязательных документов ММП в развитии международного права прав человека.[8] В «Резюме и рекомендациях от семинара экспертов об определении национальных механизмов для отслеживания и выполнения решений Африканской комиссии по правам человека и народов» 2011 г., подготовленном указанной проектной группой, констатировалось наличие иных факторов, имеющих большее влияние на осуществление последующих мер по выполнению решений Комиссии, чем понимание их статуса государствами в качестве юридически обязательного или юридически необязательного.[9]

Предусматриваются различные способы обеспечения исполнения ММП. Они могут быть закреплены в международных договорах, рекомендациях международных организаций и др.

В документах ММП могут содержаться меры по реализации их положений. К примеру, текст «Всеобщей декларации ЮНЕСКО о культурном разнообразии» 2001 г. состоит из двух приложений: собственно декларации и основных направлений плана действий по ее осуществлению.[10]

Получила распространение практика представления государствами – членами специализированных учреждений ООН докладов, содержащих результаты обсуждения в национальных органах государственной власти государств-членов принимаемых ими конвенций и рекомендаций (п. 3 ст. XI Устава ФАО, ст. 62 Устава (Конституции) ВОЗ, ст. VIII Устава ЮНЕСКО и др.).[11] Стоит согласиться с точкой зрения Э. М. Аметистова, который, рассматривая рекомендации МОТ и ЮНЕСКО, отмечает, что «хотя в конечном счете такое применение целиком зависит от воли государств, положения, обязывающие их совершить ряд действий в отношении рекомендаций, явно предназначены “стимулировать” эту волю».[12] В результате, «несмотря на факультативный характер таких актов, заинтересованные государства нередко воспринимают их нормы в свое национальное законодательство в форме полной или частичной инкорпорации, сообщая им тем самым обязательный характер во внутреннем правопорядке».[13]

Порою государства идут дальше, принимая обязательство не только рассмотреть ММП в уполномоченных органах, но и соблюдать его. На основании Устава Совета Европы, заключения Комитета министров в надлежащих случаях могут быть сделаны в форме рекомендаций правительствам членов, и Комитет министров может запрашивать правительства членов о ходе выполнения таких рекомендаций (ст. 15b).[14]

Следует обратить внимание на допустимость использования самого понятия «международный контроль» по отношению к ММП, под которым понимают «основанную на общепризнанных принципах и нормах современного международного права деятельность субъектов международного права или созданных ими органов, заключающаяся в проверке соблюдения государствами международно-правовых обязательств и в принятии мер по их выполнению».[15] Вероятно, уместнее вести речь не о контроле, а о мониторинге соблюдения актов ММП.[16]

По мнению В. Моравецкого, контрольные функции международных организаций могут быть выражены в политическом и судебном контроле. При политическом контроле поведение государств оценивается с точки зрения его соответствия интересам всех или большинства государств-членов, отождествляемым, как правило, с международной организацией в целом. Он не выходит за рамки процесса консультаций, решения принимаются в форме рекомендаций и предложений. Судебный контроль составляет исключение. В данном случае фактическое положение обычно рассматривается на соответствие правовым нормам, а установление вины и ответственности осуществляется путем вынесения обязательных решений.[17]

По утверждению Р. А. Колодкина, средства обеспечения рекомендательных норм носят как рекомендательный, так и обязательный характер. Осуществление рекомендующих санкций резолюций Генеральной Ассамблеи ООН зависит от воли государств-членов, что тождественно природе рекомендательных норм. В то же время более распространены иные средства их обеспечения (обязанность сообщать о результатах рассмотрения, предложения о создании механизма имплементации таких норм, в том числе на национально-правовом уровне).[18]

Определенный интерес представляет природа санкций, налагаемых на государства в связи с неисполнением норм ММП. «Во многих случаях меры, принимаемые международными организациями для обеспечения выполнения их резолюций-рекомендаций, – отмечает Г. И. Тункин, – очень близки к некоторым юридическим санкциям. Они принимаются международными организациями на основе юридических норм, содержащихся в их уставах, и поэтому содержат некоторый юридический элемент, хотя и не являются юридическими санкциями».[19] Учредительными актами международных организаций предусмотрены различные виды санкций в отношении государств-членов (приостановление прав и привилегий, вытекающих из членства в организации; отказ в членстве; и др.)[20].

Меры, направленные на обеспечение реализации ММП, не должны вести к нарушениям международного права. Поэтому вызывает озабоченность позиция Д. Шелтон, которая отмечает, что посредством разнообразных актов ММП, включая политические, для отражения воли международного сообщества при решении актуальной глобальной проблемы значительно проще оказать политическое давление на государство-нарушитель при отсутствии согласия насчет юридически обязательных норм и существовании общего запрета оказывать политическое давление в международном праве.[21]

Внутригосударственные способы обеспечения реализации ММП с определенной долей условности можно признать аналогичными тем, что предусмотрены в отношении международно-правовых норм. Наличие отсылок к ММП в законодательстве, действие правовых актов, учитывающих его положения, создание специальных комитетов (комиссий, рабочих групп и т. п.), наделенных полномочиями по претворению в жизнь международных правил рекомендательного характера, и т. п. можно рассматривать как имплементацию актов ММП. Вместе с тем государства не всегда принимают подобные нормотворческие и организационные (институционные) меры, поскольку это противоречит самой природе ММП (подробнее об этом см. главы 2 и 3 настоящей работы).

Посредством средств обеспечения действия ММП проявляется специфическая природа его актов, которые государство не обязано соблюдать и, в то же время, не может и игнорировать, поскольку не исключена возможность получения отрицательных санкций, препятствующих проведению политики в определенной области отношений.

[1] Тиунов О. И. Международно-правовые средства реализации международных договоров // Вопросы универсальности и эффективности международного права : межвуз. сб. науч. тр. / отв. ред. Г. В. Игнатенко. Свердловск : Изд-во Урал. ун-та, 1981. С. 27–37; Марочкин С. Ю. Проблема обеспечения реализации норм международного права // Советский ежегодник международного права, 1987. М. : Наука, 1988. С. 64–79.

[2] Подробнее об этом см.: Доклад Специального комитета по Уставу Организации Объединенных Наций и усилению роли Организации: Генеральная Ассамблея, официальные отчеты, тридцать шестая сессия. Дополнение № 33 (а/36/33). С. 24–31.

[3] Gross L. Essays on International Law and Organization. Dordrecht : Springer-Science+Business Media, B. V., 1984. P. 155.

[4] Фогельсон Ю., Чеховская С. «Мягкое право» в системе регуляторных механизмов ВТО // Хозяйство и право. 2012. № 12. С. 7.

[5] Велижанина М. Ю. Указ. соч. С. 69–71.

[6] Фогельсон Ю. Б. Мягкое право в современном правовом дискурсе // Журн. рос. права. 2013. № 9 (201). С. 47–48.

[7] Friedrich J. Op. cit. P. 265–278.

[8] Подробнее о проекте и его результатах см.: Soft Law/RIG Project [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.bristol.ac.uk/law/research/centres-themes/hric/projects/softlawrigproject/

[9] Всего было названо десять таких факторов: 1) политическая воля; 2) наличие активного гражданского общества; 3) существование эффективных национальных инструментов по защите прав человека; 4) уделение внимание случаю на внутригосударственном, региональном и международном уровнях; 5) существование возможностей для использования внутреннего и внешнего политического давления; 6) доступ к информации о статусе контактов на региональном уровне; 7) доступ к ключевым индивидам на государственном и региональном уровнях; 8) судебная власть, которая хорошо информирована в вопросах международного права прав человека; 9) координация и диалог среди соответствующих правительственных министерств; 10) стратегия тяжбы, нацеленная на осуществление с самого начала.

[10] Всеобщая декларация ЮНЕСКО о культурном разнообразии [Электронный ресурс] : декларация Генеральной конференции ЮНЕСКО от 2 нояб. 2001 г. Режим доступа: http://portal.unesco.org/

[11] Устав Продовольственной и сельскохозяйственной организации Организации Объединенных Наций от 16 окт. 1945 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.fao.org/; Устав (Конституция) Всемирной организации здравоохранения от 7 апр. 1948 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.who.int/; Устав Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры от 16 нояб. 1945 г. // Действующее международное право. Документы : в 2 т. Т. 1 / сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. С. 253–262.

[12] Аметистов Э. М. Международное право и труд: факторы имплементации международных норм о труде. М. : Междунар. отношения, 1982. С. 63.

[13] Гавердовский А. С. Указ. соч. С. 242.

[14] Устав Совета Европы от 5 мая 1949 г. // Действующее международное право. Документы : в 2 т. Т. 1 / сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. С. 262–273.

[15] Валеев Р. М. Международный контроль. 2-е изд., перераб. и доп. Казань : Центр информационных технологий, 2003. С. 32; см. также: Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Выполнение международных договоров Российской Федерации : монография / отв. ред. О. И. Тиунов. М. : Норма, 2012. С. 191–203.

[16] Дегтерев Д. А. Мониторинг правоприменения решений международных организаций // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2013. № 9. С. 227–230.

[17] Моравецкий В. Функции международной организации / под ред. Г. И. Морозова. М. : Прогресс, 1976. С. 178. Об осуществлении международной организацией контроля за принимаемыми ее актами см.: Brownlie I. Principles of public international law. Seventh edition. Croydon : Oxford University Press. 2008. P. 694–700.

[18] Колодкин Р. А. Указ. соч. С. 23–24.

[19] Тункин Г. И. Указ. соч. М. : Междунар. отношения, 1983. С. 65.

[20] Василенко В. А. Международно-правовые санкции. Киев : Вища шк., 1982. С. 95–125.

[21] International law / ed. by Malcolm D. Evans. First edition. New York : Oxford University Press, 2003. P. 148.