Участвуя в регулировании широкого круга отношений, субъекты международного права свободны в выборе формы закрепления достигнутых ими обязательств, которые, на их взгляд, наиболее полно соответствуют особенностям сферы сотрудничества, степени ее развития и т. п. Использование ММП предполагает рассмотрение не только присущих его нормам признаков, но и иных, более частных вопросов, отражающих соотношение ММП и международного права:

1) каким образом установить наличие юридически обязательных положений в акте ММП? Государства придают большое значение внешнему оформлению международных обязательств, так как оно влечет различные последствия (регистрацию, ратификацию, опубликование и т. п. процедуры). Применение подобного «формального» подхода при характеристике акта ММП не всегда точно отражает природу составляющих его международных норм. Среди них существуют такие, которые могут повлечь для государства юридические последствия. Считаем, что для разрешения данного вопроса следует учитывать то, как международный неправовой акт воспринимается конкретным государством, для чего потребуется обратиться к обстоятельствам его принятия, заявлениям представителей государств, участвовавших в его разработке и подписании, практике использования акта и т. п.

Названные меры используются не только для разграничения международно-правовых актов и актов ММП, но также при сравнении международных юридических и политических обязательств. Как и в случае с ММП большое значение здесь имеет намерение сторон, которым, в частности, руководствовалась Комиссия международного права ООН в докладе «Руководящие принципы, применимые к односторонним заявлениям государств, способных привести к возникновению юридических обязательств» 2006 г.[1] В преамбуле указанного доклада говорится, что Руководящие принципы касаются лишь односторонних актов, принимающих форму официальных заявлений и сформулированных государством с намерением породить обязательства по международному праву.

Удачным примером в этом отношении является Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., который, давая толкование действующих к тому времени основных принципов международного права и дополняя их перечень новыми, содержит большое количество политических обязательств. В свое время его природа подлежала активному обсуждению.[2]

как было отмечено ранее, является обращение и непосредственно к структуре международного акта: наименованию, способу изложения нормативных положений и используемым для этого формулировкам и терминам. Так, международные документы, налагающие юридические обязательства, обычно не принято именовать «договоренностями», «меморандумами», «коммюнике» и т. п. Им, как правило, свойственна: усложненная структура, когда текст разбивается на отдельные главы, статьи и другие внутренние элементы, которые могут быть поименованы; формально-определенные предписания, а не приводимые в качестве констатации общие пожелания сторон и размытые по своему характеру обязательства, представляющие совместный интерес; отсутствие отдельных слов и выражений, присущих скорее неправовым актам (commitments, participants, should, decide, carry out, benefits, come into effect и др.), вместо их эквивалентов (obligations, parties, shall, agree, undertake, rights, enter into force и др.). Нередко в самом документе указывается, что он является политическим актом.

При рассмотрении соотношения международных правовых и неправовых актов уместно привести не получивший распространения взгляд на ММП как разновидность дипломатической техники (Я. Броунли).[3] Утверждение интересно тем, что международные неправовые акты, обозначаемые общей категорией ММП, оцениваются с точки зрения их важности в дипломатической практике (при подготовке и принятии внешнеполитических решений, осуществлении юридических обязательств и т. п.). В принципе приведенная точка зрения затрагивает и специфику составления таких документов, технику изложения содержащихся в них положений, что выделяет политические договоренности, решения межправительственных конференций, рекомендации международных органов и т. п. акты от международных договоров. При этом очевидно, что упрощенный порядок разработки отдельных международных документов может сказаться на их качестве, в связи с чем указывается на вероятность проявления недостаточного внимания к составлению международных договоренностей.[4] В результате принижается значение международных политических актов, подвергается сомнению возможность эффективного сочетания правовых и политических средств регулирования.

Подобное негативное влияние на международные неправовые акты могут оказывать ситуации, при которых достижение соответствующих договоренностей является способом завуалировать существующие между сторонами противоречия, создать видимость решения проблем. На наш взгляд, данному влиянию подвержены все без исключения международные акты, включая правовые. Это объясняется тем, что все они являются политическими по природе, вне зависимости от того, обладают ли юридической силой или закрепляют морально-политические обязательства. В то же время вероятность того, что тот или иной международный акт будет служить прикрытием расхождений сторон, различна. По-видимому, в большей степени такие нарушения свойственны международным политическим договоренностям, что обусловлено отсутствием четкого механизма обеспечения их положений, подобных тем, что используются в отношении международных правовых норм. По этой причине оформление обязательств в договорной форме, как показывает практика, происходит сложнее и иногда занимает длительный период. Однако сказанное не является основанием для игнорирования международных политических обязательств (политическое регулирование может предшествовать правовому, так переговорный процесс может создавать необходимые условия для заключения международных соглашений и т. п.).

В проводимом исследовании под ММП понимаются международные рекомендательные акты, которые не налагают политических обязательств;

2) какова природа акта ММП, положения которого рассматриваются как правовые нормы? Можно выделить различные пути преобразования норм ММП в правовые: в силу международного обычая, путем закрепления в международном договоре или имплементации во внутреннем законодательстве, посредством заявлений представителей государств и др. В результате возникает вопрос о дальнейшей судьбе акта ММП. Полагаем, следует поддержать мнение, что «после принятия резолюции нормы, содержащиеся в ней, могут стать обычно-правовыми или договорными нормами. Но источником таких норм будет уже не резолюция, а договор или обычай, и это ни в коей мере не повлияет на юридическую природу самой резолюции»;[5]

3) правила ММП, признанные государствами юридически обязательными, не соответствуют действующим международным правовым обязательствам. Поскольку в данном случае речь идет о коллизиях между нормами международного права, предлагается руководствоваться общеправовыми принципами: lex superior derogat interior (акт большей юридической силы имеет приоритет перед актом меньшей юридической силы), lex posterior derogat priori (позднейшим законом отменяется более ранний), lex specialis derogat generali (специальный закон отменяет общий закон);

4) возможно ли предусмотреть условия функционирования ММП в международной нормативной системе, определяющие пределы их действия? По мнению Р. А. Колодкина материальными и процессуальными условиями действительности международных рекомендательных норм резолюций-рекомендаций Генеральной Ассамблеи ООН являются: непротиворечие принципам Устава ООН и принятие в соответствии с установленными правилами Организации. При этом критерий правомерности резолюции с точки зрения содержания нельзя применять для определения ее процессуальной действительности в силу презумпции правомерности резолюций.[6]

Как представляется, реально выделить две группы подобных условий: абсолютные и относительные. Несоответствие актов ММП абсолютным условиям является причиной признания их недействительности с момента принятия. Во-первых, действие ММП ограничено основными принципами международного права, поскольку они выступают ядром и системообразующим фактором всей международной нормативной системы.[7] Во-вторых, акты ММП как разновидности решений международных органов и организаций, не должны противоречить компетенции таких органов и организаций, определяемой в их учредительных актах (уставах).

Относительные условия означают функционирование актов ММП, если они предоставляют меньший объем прав, гарантий и т. п. по сравнению с международными соглашениями, внутренним правом, другими документами ММП. В данном случае они не подлежат отмене, а имеет место приоритет применения иных актов.[8] В источниках ММП закреплены положения о необходимости при их реализации соблюдения международных юридических обязательств, национального законодательства.[9]

Приведенные условия действия ММП в международной нормативной системе применимы только в его взаимосвязи с международным правом. Желательно, чтобы акты ММП не противоречили ему. В то же время, если обнаруживаются противоречия между самими нормами ММП, возможное решение названной проблемы видится в предварительном проведении государствами, реализующими ММП, их сравнительного мониторинга, в изучении подходов, которые они закрепляют, и уже на этой основе формирование собственного отношения к ним. Разумеется, предлагаемые меры будут эффективными, когда государства заинтересованы в исполнении соответствующих норм ММП, в том, чтобы последние отражали текущую практику, согласовывались с их прежними международными обязательствами, служили доказательством существования международного обычая, способствовали имплементации договорных норм, были формально-определенными и т. п.

Использование международных неправовых актов (прежде всего, политических) в нарушение норм международного права присуще сфере международных отношений. Обращение к ММП в правовых системах государств обычно происходит под влиянием национально-правовой имплементации международного права, что исключает возможность существенных противоречий между ними.

[1] Руководящие принципы, применимые к односторонним заявлениям государств, способных привести к возникновению юридических обязательств : доклад Комиссии международного права о работе ее 58-й сессии, 2006 г. // Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, 61-я сессия. Дополнение № 10 (А/61/10).

[2] В отечественной доктрине международного права Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе рассматривался в качестве уникального документа комплексного характера со сложной внутренней структурой, обладающий юридической силой. Распространенная среди зарубежных специалистов точка зрения о нем как о международном политическом акте не получила широкой поддержки (И. И. Лукашук, Р. А. Мюллерсон, Г. И. Тункин, В. Н. Федоров). Как правило, он признавался особой разновидностью международного договора (Б. М. Ашавский, А. В. Гидирим, Я. А. Григелёнис, В. А. Мазов, А. Н. Талалаев), который именовали по-разному: «международное соглашение упрощенного вида» (sui generis), «неформальное международное соглашение» и др. При этом уточнялось, что неформальный характер подобных соглашений затрагивает только порядок заключения, а не форму. Однако их признаки не были устоявшимися. Несмотря на констатацию сходства с международными договорами, порою указывалось на отсутствие согласия государств относительно юридической обязательности неформальных соглашений, неоднозначную юридическую природу (Н. А. Ушаков). Некоторые специалисты (Г. В. Игнатенко, С. А. Малинин) характеризовали Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству как своеобразный источник международного права, акцентируя на нормативной основе решений международных конференций. Вместе с тем обычно не ставилась под сомнение юридическая природа изложенных в Заключительном акте основных принципов международного права. На наш взгляд, в данном случае речь идет о международной договоренности, содержащей некоторые правовые нормы, развивающие основные принципы международного права. В то же время их наличие не изменяет общего политического характера документа.

[3] Change and Stability in International Law-Making / ed. by Antonio Cassese and Joseph H. H. Weiler : Berlin, New York : Walter de Gruyter, 1988. P. 66–72.

[4] Aust A. Modern Treaty Law and Practice. Third edition. New York : Cambridge University Press, 2013. P. 45–46.

[5] Кузнецова А. В. Нормотворческая деятельность Генеральной Ассамблеи ООН // Право и политика. 2007. № 6 (90). С. 56.

[6] Колодкин Р. А. Указ. соч. С. 9, 18.

[7] Курс международного права. В 7 т. Т. 2. Основные принципы международного права / отв. ред. И. И. Лукашук. М. : Наука, 1989. С. 9 (автор соотв. главы – И. И. Лукашук).

[8] См. ст. 6 Декларации об искоренении насилия в отношении женщин 1993 г. (A/RES/48/104).

[9] Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы : резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 9 дек. 1998 г. // A/RES/53/144.