Обращение в настоящее время к особенностям реализации ММП в правовой системе РФ обусловлено тем, что до начала 90-х гг. ХХ столетия на протяжении длительного периода времени в конституционном законодательстве не были закреплены нормативные основания для применения положений международного права, не говоря уже о международных актах, не обладающих юридической силой. Подобная ситуация была вызвана различными факторами, препятствовавшими активной имплементации международных норм.

До XX в. отсутствие исследований о соблюдении международных неправовых актов прежде всего можно объяснить недостаточной развитостью международного права, формированием его организационных основ, к которым можно отнести, в частности институт международных организаций, что требовало научного объяснения присущих данной системе особенностей, обоснования ее юридической природы. По этой причине несмотря на то, что уже тогда подчеркивалась связь международного и национального права, его обязательность для государства и поданных, важность их согласованного действия,[1] говорить о выполнении международных рекомендательных актов было преждевременно.

На это обстоятельство обращается внимание в юридической литературе. Как известно, возникновению таких форм международного сотрудничества, как международные организации, предшествовали международные административные союзы,[2] а высшими формами международного общения признавались конгрессы и конференции, деятельность которых не была постоянной. Природа принимаемых данными конгрессами и конференциями решений сходна с международными неправовыми актами. По словам известного русского правоведа М. Н. Капустина, «в большей части случаев решения конгрессов имеют характер мотивированных мнений: за большинством голосов не признается обязательной силы»,[3] вследствие чего «исполнение их решений вполне зависит от самих государств... Вопрос о средствах обеспечения исполнения решений конгрессов и конференций до настоящего времени остается открытым».[4]

Позднее, в период существования Советского Союза (СССР), отечественные специалисты касались вопроса о внутригосударственном использовании рекомендаций международных организаций довольно редко, обычно при изучении деятельности СЭВ. Однако порядок функционирования данной межправительственной организации не позволял судить о реализации ее неправовых актов в национальной правотворческой и правоприменительной практике. Согласно процедуре СЭВ применению подлежали рекомендации, одобренные государствами-членами, т. е. такие, за которыми была признана юридическая сила.[5] Поэтому вести речь о соблюдении ММП в данном случае можно с большой долей условности. Исследования, посвященные обращению субъектов внутреннего права к рекомендациям универсальных международных организаций, практически отсутствовали.[6]

При характеристике причин рассмотрения действия и реализации международных неправовых актов внутри государств нельзя сбрасывать со счетов также тот факт, что отношение к национальной имплементации международных норм, как правило, подвержено общественно-политической ситуации и «корректируется» ей.

С течением времени в ряде зарубежных стран, помимо международного права, начинает проявляться интерес к учету иных международных актов.[7] Схожий процесс наблюдается в Российской Федерации, где постепенно изменяется представление о международном праве как регуляторе внутригосударственных отношений.[8] Это находит выражение в содержании Конституции РФ 1993 г., что обусловливает необходимость теоретического обоснования конституционных начал действия общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ.[9] Возникшую после принятия Конституции потребность в изучении выполнения ММП можно объяснить следующими причинами.

Во-первых, опыт имплементации международного права. Включение в Конституцию положения о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15), стало этапным моментом национально-правовой имплементации международного права. Подобный шаг позволил четче отразить место международного права в отечественной правовой системе и создать правовую основу для широкого применения международных норм.

Во-вторых, переход от рассмотрения теоретических аспектов (понятие, признаки ММП) к прикладным; намечается смещение акцента с вопросов о его роли в области международных отношений (влияние на источники международного права и т. п.), на ту, что относится к предмету внутригосударственной юрисдикции.[10] Предпринимаются попытки анализа федерального законодательства и судебной практики на предмет их соответствия актам ММП. В целом ММП оценивается как весьма прогрессивное явление для национального правопорядка, правилам которого надлежит следовать субъектам внутреннего права.

Отчасти это подтверждается и зарубежными специалистами. По словам Т. Гузмана и Т. Мейера, поскольку разногласия о дефиниции ММП, являются скорее семантическими, чем сущностными, исследователи постепенно вышли на изучение функций и форм ММП. Дискуссии о нем ими разделены на три группы: 1) функционалистские объяснения использования ММП, 2) обсуждение соотношения между внутригосударственными правовыми структурами и ММП, и 3) изучение роли ММП в международной системе[11].

В-третьих, расширяется практика реализации ММП. По всей видимости, в отношении ММП складывается диаметрально противоположная ситуация по сравнению с той, что имела место после принятия Конституции применительно к международному праву: не наука задает дальнейший «вектор» правоприменению, а практика, прежде всего судебная, намечает для себя возможные способы работы с ними. Реализация актов ММП актуализирует вопросы об их месте в правовой системе РФ.

Таким образом, обращение в отечественной правовой системе к международным неправовым актам во многом обусловлено как развитием самого международного права, так и формированием представлений о роли его норм в регулировании внутригосударственных отношений. Подобный вывод подтверждает возрастание количества случаев использования ММП уже после принятия Конституции. Очевидно, что создание нормативных и организационных предпосылок применения международного права не следует рассматривать в качестве основания учета ММП. Вместе с тем можно высказать предположение, что при их наличии постановка вопроса о соблюдении норм ММП будет вполне логичной, поскольку международные неправовые акты находятся в определенной связи с системой международного права.

Следовательно, по мере совершенствования механизма международного правового регулирования иные международные регуляторы (рекомендации, договоренности и др.) не утрачивают своего значения, а напротив, крепнут и получают параллельное существование с международным правом. Как отмечает Ш. Розен, «в большинстве случаев необязательные части документа численно явно превосходят формальные обязательные договоры или обязательства, хотя на практике международный договор, вероятно, является самым важным типом документов, с которыми будет сталкиваться юрист-международник. Однако в глазах дипломата и политика необязательный документ, например заявление о политике, может выглядеть весьма серьезно».[12] Встречаются и более высокие оценки. Так, утверждается, что возросшая возможность подготовки актов ММП на международных форумах означает, что оно будет оставаться главным (central) для роли международного права в международных отношениях.[13]

Учитывая сказанное, заметим, однако, что не всеми специалистами расширение сферы использования ММП воспринимается положительно. Порою оно оценивается как проявление кризиса международной правовой и внутригосударственной систем, который выражается в утрате правом таких свойств, как гарантированность юридических норм, безусловное обеспечение действия.[14] Думается, что оснований для подобных пессимистических оценок нет. Необходимо вести речь о связи международного права и ММП, а не противопоставлять данные явления, которые проникают и в национальные правовые системы. В конечном счете, ММП способствует совершенствованию правового регулирования.

Обращается внимание на различные способы влияния ММП на общественные отношения, регламентируемые национальным правом. К. А. Бризкун считает, что использование рекомендательных актов международных организаций может носить как прямой, так и косвенный характер. Прямое использование рекомендательных актов имеет место при реализации государством положения рекомендательного акта без принятия на себя аналогичного международно-правового обязательства, а косвенное – предполагает реализацию положения рекомендации через принятие на себя корреспондирующего рекомендательному акту международного правового обязательства. Иными словами, выполняя свое международно-правовое обязательство путем принятия новых правовых актов и внесения изменений во внутригосударственное законодательство, государство одновременно использует и положения соответствующего рекомендательного акта. В качестве примера приводится «Международный пакт о гражданских и политических правах» и «Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах» (оба 1966 г.), в основу которых положена «Всеобщая декларация прав человека» 1948 г. Подчеркивается, что на практике провести грань между указанными видами применения рекомендательных актов международных организаций не всегда представляется возможным.[15]

Поддерживая в целом данную точку зрения, думаем, что она в части характеристики косвенного способа действия рекомендательных актов международных организаций является дискуссионной. Очевидно, что рекомендательные положения, содержащиеся в декларации, и рекомендательные положения, в дальнейшем закрепленные в договорном тексте, не одно и то же. Во-первых, различны источники указанных положений (решение международной организации и международный договор), во-вторых, сама норма для государств имеет совершенно различное значение (является пожеланием или юридически обязывает). Поэтому в данном случае затруднительно вести речь о действии рекомендательного акта международной организации, пусть и косвенном.

Ю. Фриедрич указывает на законодательную имплементацию международных необязательных инструментов и имплементацию в отсутствие специфического имплементирующего законодательства. Законодательная имплементация – это ключевой метод реализации большинства международных необязательных инструментов, которые, несмотря на отсутствие соответствующих гарантий, могут и часто приводят к их использованию. Для того чтобы обязывать исполнительную власть и суды, необязательные инструменты должны быть имплементированы во внутреннее право. При этом, в отличие от международных договоров, необязательные инструменты непосредственно прав и обязательств не создают, так же как не содержат, обязательств включить их в состав внутреннего права. В немецком правопорядке необязательные нормы не рассматриваются в качестве исходящих от международной организации с надгосударственными полномочиями, не считаются общепризнанными нормами международного права, инкорпорированными основным законом в национальное право (хотя могут быть исключения, в случае отражения ими таких общих норм), не вводятся подобно договорам законодательным актом парламента.

В то же время даже при отсутствии специфического законодательства возможны непрямые формы имплементации международных необязательных инструментов исполнительной ветвью власти. Действуя в рамках, определенных законом, исполнительная власть уполномочена применять и имплементировать международные инструменты без привлечения законодательного органа. Свобода указанных действий исполнительной власти зависит от правовой системы отдельного государства. Без специального законодательного акта они будут зависеть от намерений правительственных чиновников и широты их дискреционных полномочий.

Инкорпорация необязательных норм в национальное право достигается различными способами: путем предоставления законодателю свободы в определении процедуры их реализации и, значительно реже, посредством требования конкретного поведения. Необязательная природа международных инструментов не препятствует разработке соответствующего законодательства и учреждению специальных институтов, уполномоченных на их имплементацию.

В этой связи Ю. Фриедрич различает два вида законодательной техники имплементации международных необязательных инструментов, которые именует «запрограммированным законодательством» и «динамическими отсылками» (programmed legislation, dynamic references). Запрограммированное законодательство означает, что международные необязательные инструменты предопределяют результат законодательных процессов с точки зрения формулировки или/и их существа. В отличие от него, динамические отсылки предполагают инкорпорацию необязательных инструментов во внутреннее право посредством специальных отсылочных норм. Запрограммированное законодательство менее гибко и подвержено изменениям, происходящим на международном уровне. Напротив, достоинством динамических отсылок признается возможность учета таких изменений. Однако и они не лишены недостатков: возникает вопрос о законности национальной имплементации созданных на межгосударственном уровне норм.[16]

На наш взгляд, существуют два способа влияния ММП на внутригосударственные общественные отношения: прямое (непосредственное) и косвенное (опосредованное). В зависимости от этого различается роль ММП: либо оно является самостоятельным регулятором, либо выступает как средство регулирования, которое предшествует реализации международного и внутреннего права.

Прямое влияние имеет место, когда ММП не рассматривается в качестве вспомогательного средства для применения внутреннего права, общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ (например, учитывается при обосновании позиции, констатации соответствия законодательства международным тенденциям). Косвенное влияние предполагает его действие через нормы внутреннего или международного права (посредством конкретизации и толкования конвенционных норм, влияния на разработку проектов правовых актов и т.п.).

Само по себе ММП может быть непосредственно не направлено на выполнение международного права. Тем не менее обращение к нему иногда обусловлено стремлением реализовать отдельные нормы международного права с учетом ММП. В результате достигается «двойной эффект»: соблюдение ММП и применение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ. Подобная привязка способствует росту практики использования ММП. При этом нельзя исключать случаи, когда его реализация в национальной правовой системе достигается не за счет международного права, а совместно с национальными правовыми актами (например, норме федерального законодательства придается смысл, заложенный в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН или рекомендации ЮНЕСКО и т. п.).

Данный вывод подтверждается российскими и зарубежными специалистами. По мнению Н. Е. Тюриной, рекомендательные акты ММП выступают инструментарием, способствующим уяснению целей и содержания правовых норм.[17] Л. А. Лазутин замечая, что резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, относящиеся к ММП, не являются источниками международного права, обращает внимание на то, что «государства воплощают эти стандарты в своих договорах и практике, а также во внутреннем законодательстве. Эти документы с полным основанием можно рассматривать как вспомогательные предписания, дополняющие основные источники, регламентирующие правовую помощь по уголовным делам».[18] Видится верным утверждение, что «суды ссылаются на декларации и комментарии не только как на независимую и отдельно стоящую основу решений, но и дополнение к конструкции формального права. Когда стороны пытаются использовать неформальные инструменты в качестве автономной правовой основы для судебных решений (а именно тех, которыми противоправность актов или правомерность закона, окончательно решена), внутренние суды, не удивительно, отклоняют такие попытки».[19] Следствием этого является возрастание роли судов в механизме национального и международного правового регулирования.

Исследование различных вопросов реализации ММП в национальной правовой системе следует начать с определения конституционных и иных правовых основ подобной практики.

Конституционные основы действия ММП. Несмотря на то что в Конституции РФ отсутствует прямое упоминание о ММП, толкование ее отдельных статей все же позволяет выявить косвенные (подразумеваемые) конституционные основания (предпосылки) его действия и реализации правовой системе:

1) ч. 4 ст. 15, содержащая конституционный принцип об общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах РФ как составной части ее правовой системы. Подобное основание является наиболее распространенным. Его можно применять в различных случаях.

Во-первых, международный договор РФ может отсылать к ММП. Например, в «Соглашении между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии» 1993 г. закреплено обязательство сторон следовать рекомендациям МАГАТЭ по обеспечению ядерной, радиационной безопасности объектов атомного научно-промышленного комплекса (ст. 7).[20]

Во-вторых, международный договор РФ может быть учредительным актом международной организации, международного судебного учреждения. В данном случае нормативным основанием использования актов ММП служит то, что они принимаются на основе и в соответствии с уставом международной организации (учреждения) или приводятся в решениях, которые имеют юридическую силу. Например, Совет Безопасности ООН в резолюции от 29 июля 2005 г. № 1617 настоятельно призвал государства соблюдать рекомендации, принятые Целевой группой по финансовым мероприятиям (ЦГФМ) в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма (п. 7). Поскольку решения Совета Безопасности ООН в силу Устава ООН являются юридически обязательными для выполнения государствами – членами ООН, то благодаря этому решению считается, что 49 рекомендаций Группы приобрели правовой характер.[21] Постановления Европейского Суда по правам человека содержат специальный раздел, именуемый «Применимые международные доклады (отчеты) и документы» или «Применимые международные и сравнительные материалы» и т. п., в котором упоминаются акты ММП, используемые в работе данного суда при отправлении правосудия.

В-третьих, обращение к ММП может быть аргументировано тем, что оно воспроизводит нормы международного обычного права, общепризнанные принципы и нормы международного права.

В то же время не всегда приведенная конституционная норма понимается буквально. Следует поддержать точку зрения, согласно которой ч. 4 ст. 15 Конституции не полностью отражает тот перечень международных актов, которые являются обязательными для России или используются ее внутригосударственными органами. Так, С. Ю. Марочкин полагает, что в настоящее время указанный конституционный принцип воспринимается органами государственной власти не только формально-юридически. Суды развили его буквальное содержание и опираются практически на все элементы международно-правовой системы – резолюции и рекомендации международных организаций, решения международных органов, модельные акты, правовые позиции и решения международных судебных учреждений.[22] Г. Г. Шинкарецкая отмечает, что: «в ст. 15 Конституции указаны не все части международного права, которые могут содержать международные обязательства Российской Федерации и которые обязательны к исполнению в национальной правовой системе».[23] Среди них также можно выделить и решения международных организаций. Таким образом, названная статья Конституции РФ может служить основанием использования ММП. Зачастую правомерность обращения к нему ограничивается ссылками на данную конституционную формулировку;

2) ч. 3 ст. 46, в которой гарантируется право каждого в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Указанные международные органы действуют на основе международных договоров, их деятельность направлена на привлечение внимания мирового сообщества к существующим внутригосударственным проблемам в сфере соблюдения и защиты прав и свобод человека. В качестве примера назовем конвенционные органы по правам человека, созданные при ООН (Комитет по правам человека, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, Комитет против пыток и др.).

По словам А. Х. Абашидзе, для договорных органов по правам человека характерно осуществление четырех основных направлений деятельности: анализ выполнения государством его обязательств по международному договору; рассмотрение индивидуальных жалоб; подготовка замечаний общего порядка; проведение расследований. При этом одни механизмы работают по всем четырем направлениям, тогда как другие – по одному или нескольким.[24] Хотя указанные органы принимают решения, не налагающие строгих мер по их исполнению, усилия государств могут быть направлены на соблюдение таких актов.[25]

По поводу решений договорных органов по правам человека Конституционный Суд РФ указал, что, несмотря на то, что ни Международный пакт о гражданских и политических правах, ни Факультативный протокол к нему не содержат положений, непосредственно определяющих значение для государств-участников соображений Комитета по правам человека, принятых по индивидуальным сообщениям, это не освобождает Российскую Федерацию от добросовестного и ответственного выполнения соображений Комитета в рамках добровольно принятых на себя международно-правовых обязательств.[26] По всей видимости, приведенную позицию Суда можно распространить и на решения иных договорных органов по правам человека ООН, членом которых является РФ (таких большинство).

В Постановлении от 12 марта 2015 г. № 4-П Конституционный Суд РФ обратил внимание, что сформулированный по делу подход согласуется с требованиями Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, обязывающими государства гарантировать, что права, признаваемые в нем, осуществляются без какой-либо дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения или иных обстоятельств, к числу которых Комитет по экономическим, социальным и культурным правам – орган ООН, осуществляющий надзор за соблюдением указанного Международного пакта, относит состояние здоровья, в частности ВИЧ-статус (Замечание общего порядка № 20 (2009)).[27]

При этом в федеральном законодательстве предусмотрена возможность обращения судов в Конституционный Суд в связи с принятием межгосударственным органом по защите прав и свобод человека решения, в котором констатируется нарушение в Российской Федерации прав и свобод человека при применении закона либо отдельных его положений (ч. 2 ст. 101 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).[28]

Президиумом Верховного Суда РФ для эффективной защиты прав и свобод человека возлагается обязанность на суды учитывать правовые позиции, сформулированные межгосударственными договорными органами ООН. С этой целью подлежат опубликованию правовые позиции Комитета ООН по правам человека, Комитета ООН против пыток, Комитета ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин и др.[29] В итоге процесс правоприменения получает развитие за счет не только общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ, практики Европейского Суда по правам человека, но и заключений международных внесудебных органов по защите прав человека.

Изложению правовых позиций договорных органов по правам человека предшествуют ссылки Верховного Суда РФ на положение «Венской конвенции о праве международных договоров» 1969 г. о том, что «наряду с контекстом международного договора при его толковании учитывается последующая практика применения договора, устанавливающая соглашение участников относительно его толкования» (п. 3 «b» ст. 31).[30] Указывается, что практика международных (межгосударственных) органов, контролирующих исполнение государствами международно-правовых обязательств в сфере защиты прав и свобод человека, которые предусматриваются в международном договоре, устанавливает соглашение участников такого договора в отношении его применения. В связи с этим Б. Л. Зимненко рассматривает обращение правоприменительных органов к Рекомендации Комитета министров Совета Европы «О независимости, эффективности и ответственности судей» 2010 г. как одну из форм практики применения «Конвенции о защите прав человека и основных свобод» 1950 г.[31];

3) ч. 1 ст. 55, декларирующая, что перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Раскрывая содержание понятия «общепризнанные права и свободы человека и гражданина», авторы существующих комментариев к Конституции РФ отмечают, что перечень основных прав и свобод человека и гражданина, закрепленный в ее тексте, не является исчерпывающим. Международные гуманитарные стандарты, включая акты ММП, могут содержать универсальные, всеобщие права и свободы человека и гражданина, которые не закреплены в Конституции РФ, однако по ее смыслу составляют правовой статус человека и гражданина в РФ;[32]

4) ст. 79, на основании которой Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ.[33]

Межгосударственные объединения, являясь разновидностью международных организаций, могут принимать решения, имеющие рекомендательный характер.

В завершение можно обратить внимание на преамбулу Конституции, в которой говорится, что многонациональный народ Российской Федерации принимает Конституцию, в частности, «осознавая себя частью мирового сообщества». Указанная формулировка подчеркивает открытость России, ее желание следовать и воспринимать универсальные идеи и ценности, свойственные всем государствам, в том числе воплощенные в актах ММП.

Конституционные основы (предпосылки) действия и реализации ММП выделены путем толкования отдельных статей Конституции РФ, которые не исключают функционирование рассматриваемой категории международных неправовых актов в отечественной правовой системе. С учетом этого законодательство и практика формируют подходы, недвусмысленно развивающие конституционные положения, влияющие на распространение ММП.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ. Деятельность Конституционного Суда подтверждает тот факт, что ссылки на ММП способствуют правовому регулированию. Более того, высказано мнение о том, что международные рекомендации, являясь составной частью решения Суда, имеют обязательную силу для всех органов и должностных лиц. Судья Конституционного Суда РФ в отставке О. И. Тиунов считает, что в результате рекомендации становятся фактором, который оказывает влияние на окончательное решение, но не непосредственно, а через обязательность правовых позиций.[34]Данная точка зрения находит подтверждение в конституционном судопроизводстве. При этом если ранее можно было вести речь лишь о подразумеваемом признании обязательности следования актам ММП, в последнее время имеет место прямое выражение точки зрения высшего органа конституционного контроля на природу ММП. Конституционный Суд постепенно переходит к объяснению, мотивированию учета международных рекомендательных документов.

Первоначально об этом косвенно свидетельствовало изменение формулировок актов ММП, вследствие чего пожелание, рекомендация мирового сообщества превращалось в правило, обязательное для применения. Подобная практика используется Судом, как правило, при воспроизведении подп. «в» п. 6 «Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью», принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г. Суд ссылается на то, существует «обязанность государств – членов ООН»; «государства – члены ООН должны содействовать», «государства – члены ООН обязаны содействовать» созданию судебных и административных процедур, учитывающих интересы жертв преступлений, опуская при этом оригинальное правило («следует содействовать»).[35]

В качестве примера решения, в котором высказывается мнение разработать нормативный правовой акт, руководствуясь, среди прочего, рекомендацией международной организации, следует привести Постановление Конституционного Суда от 5 февраля 2007 г. № 2-П. В нем говорится, что «федеральному законодателю надлежит, принимая во внимание правовые позиции Европейского Суда по правам человека и резолюцию Комитета министров Совета Европы от 8 февраля 2006 г. ResDH (2006)1 …привести правовое регулирование надзорного производства – на основе Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления – в соответствие с признаваемыми Российской Федерацией международно-правовыми стандартами».[36] Иначе говоря, за резолюцией Комитета министров Совета Европы была признана юридическая сила. Заметим, что возможность вынесения решения на основе норм международного права получила определенную поддержку.[37] В то же время распространение подобного подхода на акты ММП требует дополнительных пояснений.

Обязательность использования ММП выводится Конституционным Судом из возможности закрепления в форме его актов общих принципов права. В Постановлении от 27 июня 2012 г. № 15-П после отсылок к документам, принятым международными органами и организациями, Суд подчеркнул, что «указанные международные акты носят рекомендательный характер, однако в их основу положены общепризнанные в современных демократических государствах принципы верховенства права, гуманизма, справедливости и юридического равенства, на необходимость соблюдения которых… указывали в своих решениях Европейский Суд по правам человека… и Конституционный Суд Российской Федерации…».[38]

Конституционный Суд не ограничивается тем, что рассматривает документы ММП юридически обязательными только в том случае, если они приведены им в решении по делу. Подтверждением тому служит упомянутая ранее правовая позиция Суда из Определения от 28 июня 2012 г. № 1248-О, в котором обязательность решений Совета по правам человека ООН была мотивирована соблюдением одного из основных принципов международного права – принципа pacta sunt servanda.

Следованием данному основному принципу международного права аргументирован подход Конституционного Суда и в судебном разбирательстве по делу гражданина Д. В. Матвеева, в котором Суд не исключил возможность ввиду новых обстоятельств производства по уголовному делу в отношении лица, ссылающегося на мнение Рабочей группы по произвольным задержаниям Совета ООН по правам человека (вспомогательного органа Совета по правам человека ООН), принятое по результатам изучения индивидуального сообщения.[39] Как было отмечено Конституционным Судом РФ, мнение Рабочей группы по произвольным задержаниям, принятое по итогам международно-правовой процедуры с участием (с правом участия) заинтересованного государства, имея рекомендательное значение, содержит оценку юридически значимых обстоятельств, истолкование применяемого права и выводы. В случае если Российская Федерация установит, что такие обстоятельства достоверны, она имеет основания принять в связи с этим законные меры в рамках своих суверенных прав и во исполнение своих международно-правовых обязательств.

Действие и реализация ММП в правовой системе страны обеспечиваются правовыми позициями и решениями Верховного Суда РФ, постановлениями Пленума Верховного Суда РФ (подробнее об этом см. § 3 главы 3 настоящей работы).

Законодательство. Из возможности, необходимости и целесообразности реализации ММП исходит федеральное законодательство, предусматривая отсылки не только к общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, но и некоторым актам ММП. Государственными органами принимаются меры по имплементации их положений. С этой целью не исключено возложение дополнительных полномочий на органы государственной власти или создание новых структур, специально уполномоченных на исполнение ММП (подробнее об этом см. главу 3 настоящей работы).

В определенном смысле можно вести речь о совпадении отдельных форм исполнения ММП и международного права, которыми являются: определение порядка применения международных договоров; издание законов или иных нормативных актов в целях выполнения международных договоров; использование в законодательстве отсылок к международным договорам; включение в законодательство норм о приоритете применения норм международных договоров.[40]

В отечественной международно-правовой литературе было выявлено несколько вариантов реализации международного права в российской правовой системе: самостоятельное, приоритетное, совместное с нормами внутреннего права.[41] Предлагается применить приведенные варианты действия и реализации к ММП, но рассматривать их более широко: непосредственное, приоритетное и совместное действие ММП с внутренним правом и общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ. Обратимся к конкретным примерам:

1) непосредственное применение ММП. Так, в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии» предусмотрено, что «федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии должны учитывать рекомендации международных организаций в области использования атомной энергии, в работе которых принимает участие Российская Федерация» (абз. 4 ст. 6)[42]. В Федеральном законе «О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определено, что на территории международного медицинского кластера могут применяться санитарно-эпидемиологические правила и гигиенические нормативы либо требования санитарно-эпидемиологических регламентов или документов иностранных государств-членов ОЭСР, применяемые в этих иностранных государствах и заявленные к применению участником проекта (ч. 1 ст. 16). При этом применение на территории международного медицинского кластера санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов либо указанных требований должно обеспечивать отсутствие вредного воздействия на человека факторов среды обитания. Критерии безопасности, установленные указанными правилами и нормативами либо требованиями, должны соответствовать стандартам, рекомендациям, руководствам и другим документам международных организаций (ч. 2 ст. 16);[43]

2) приоритетное применение ММП. Согласно ч. 8 ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании» «международные стандарты должны использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов… Национальные стандарты могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов».[44] В названном Законе также говорится о том, что при оценке степени риска могут приниматься во внимание положения международных стандартов, рекомендации международных организаций, участником которых является РФ (абз. 4 ч. 9 ст. 7);

3) совместное применение ММП и международного, внутреннего права. В п. 2 ст. 70 Федерального закона «О связи» устанавливается, что «порядок расчетов между операторами международной электросвязи устанавливается на основе международных эксплуатационных соглашений и с учетом рекомендаций международных организаций электросвязи, участником которых является Российская Федерация»[45]. Федеральный закон «О карантине растений» гласит: «В области карантина растений применяются международные договоры Российской Федерации, международные стандарты по фитосанитарным мерам, региональные стандарты, руководства и (или) рекомендации в области карантина растений» (п. 2 ст. 3).[46] В соответствии с Федеральным законом «О деятельности кредитных рейтинговых агентств в Российской Федерации, о внесении изменения в статью 761 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» нормативным актом Банка России могут быть установлены особенности использования кредитных рейтингов, присвоенных кредитными рейтинговыми агентствами, зарегистрированными за пределами территории Российской Федерации, для российских объектов рейтинга с учетом положений документов, принятых международными организациями и международными объединениями (ч. 5 ст. 3).[47]

ММП и система источников российского права. Изучение конституционных и иных правовых основ действия и реализации ММП в сфере внутригосударственной юрисдикции предполагает определение места его актов в системе источников внутреннего права. Поскольку подобная постановка вопроса является новой, устоявшиеся подходы здесь отсутствуют.

В правовой системе РФ функционируют две разновидности актов ММП: 1) традиционные, обладающие рекомендательным характером, и 2) применяемые в соответствии с требованиями нормативных правовых актов. Если первые используются по усмотрению, то обращение ко вторым осуществляется согласно правовым предписаниям: отсылочные нормы санкционируют действие актов ММП. Вместе с тем отсылки не позволяют четко определить место таких актов в нормативном компоненте правовой системы, в том числе рассмотреть их совместно с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, которые занимают в ней особое место.

Во-первых, отсылочные нормы не могут изменить природу тех международных норм, к которым делается отсылка. Они лишь допускают возможность обращения к ним, но не превращают (не преобразуют) их в правовые нормы. Во-вторых, в случае нормативных отсылок к актам ММП, последние нельзя объединить с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, так как иерархию можно выстроить только между теми международными нормами, которые имеют общие признаки, а нормы ММП и международного права – различные категории международных норм. В результате отсылочные положения национального законодательства включают акты ММП в нормативную компоненту правовой системы РФ, при этом их нельзя отнести к международному или внутреннему праву. ММП обособлено от них.

Завершая исследование нормативных оснований внутригосударственного действия ММП отметим, перечень актов ММП не следует ограничивать теми из них, на которые даны отсылки в законах, в решениях Конституционного Суда, в международных договорах и др., что можно объяснить рекомендательным характером ММП. В большинстве случаев ММП не становится частью нормативного компонента правовой системы, выведено за его пределы, однако влияет на внутригосударственные отношения будучи элементом таких компонентов правовой системы, как «практика» и «правосознание». Это не означает, что ММП вообще не оказывает какого-либо воздействия на российское право: оно носит не прямой, а косвенный характер и проявляется через представления о целесообразности обращения в том или ином случае к рассматриваемым международным актам, а также правоприменение, учитывающее их положения.

В ходе национально-правовой имплементации международного права в правовой системе РФ получили развитие существующие, а также были сформированы новые нормативные предпосылки для действия и реализации отдельных элементов международной нормативной системы, не обладающих юридической силой (ММП). Конституционные положения, законодательство, правовые позиции и решения высших судебных инстанций определяют их значимость в регулировании внутригосударственных отношений, в том числе наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ. Это проявляется в росте практики использования ММП, в наработке различных подходов к работе с его актами. Указанная взаимосвязь международных норм различного характера продвигает процесс национально-правовой имплементации международного права на новый уровень, в ходе которого происходит взаимодействие международной нормативной, включая систему международного права, и национальной правовой систем.

[1] Даневский В. П. Пособие к изучению истории и системы международного права. Выпуск I-й. Харьков : Типография А.Н. Гусева, бывш. В.С. Бирюкова, 1892. С. 15; Казанский П. Е. Введение в курс международного права. Одесса : «Экономическая» типография и литография, 1901. С. 176, 264.

[2] Подробнее об их специфике см.: Казанский П. Е. Всеобщие административные союзы государств. Т. 1–3. Одесса : Тип. Штаба окр., 1897.

[3] Капустин М. Международное право // Золотой фонд российской науки международного права. Т. 1. М. : Междунар. отношения, 2010. С. 188–189. Подробнее о решениях конгрессов и конференций для государств см.: Голубев Н. Н. Международные конгрессы и конференции: Очерки истории и практики. Ярославль : Тип. Губ. правл., 1905. С. 206–223.

[4] Мартенс Ф. Ф. Современное международное право цивилизованных народов : учеб. пособие. В 2 т. Т. 1 / под ред. А.В. Томсинова. М. : Зерцало, 2014. С. 197.

[5] Усенко Е. Т. О юридической природе рекомендаций Совета Экономической Взаимопомощи // Сов. государство и право. 1963. № 12. С. 86–94; Правовые вопросы деятельности СЭВ / под ред. Е. Т. Усенко. М. : Междунар. отношения, 1977. С. 82–94.

[6] Богуславский М. М. Международная охрана культурных ценностей. М. : Междунар. отношения, 1979. С. 24–25; Колодкин Р. А. Международные рекомендательные нормы (на примере резолюций-рекомендаций Генеральной Ассамблеи ООН) : дис. … канд. юрид. наук. Москва, 1986. С. 164–167; Lukashuk I. I. UN General Assembly Resolutions and Municipal Law // International Law and Municipal Law: Proceedings of the German-Soviet Colloquy on Internat. Law at the Inst. für Internat. Recht an d. Univ. Kiel, 4 to 8 May 1987 / ed. by Grigory I. Tunkin, Rüdiger Wolfrum. Berlin : Duncker u. Humblot, 1988. P. 79–88.

[7] Schreuer Ch. International Law in Municipal Law: Law and Decisions of International Organizations and Courts // Encyclopedia of Public International Law, Instalment 10 / ed. by R. Bernhardt. North-Holland, Amsterdam : Elsevier Science Publishers B. V., 1987. P. 262–268; International Law and Domestic Legal Systems: Incorporation, Transformation, and Persuasion / ed. by Dinah Shelton. New York : Oxford University Press, 2011. Об использовании ММП в Европейском Союзе см.: Senden L. Soft Law in European Community Law. Oxford and Portland Oregon : Hart Publishing, 2004. P. 321–449.

[8] Фельдман Д. И., Курдюков Г. И., Лихачев В. Н. Современная Конституция и международное право : учеб. пособие. Казань : Изд-во Казан. ун-та, 1981; Игнатенко Г. В. Взаимодействие внутригосударственного и международного права : учеб. пособие. Свердловск : Изд-во УрГУ, 1981; Верещетин В. С., Даниленко Г. М., Мюллерсон Р. А. Конституционная реформа в СССР и международное право // Сов. государство и право. 1990. № 5. С. 13–22.

[9] Конюхова И. А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия. М. : Формула права, 2006; Пряхина Т. М. Конституционная доктрина Российской Федерации: науч. издание. М. : ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2006. С. 207–238; Хижняк В. С. Взаимодействие национального права России и международного права: конституционные основы / под ред. В. Т. Кабышева. Изд. 2-е, испр. и доп. Саратов : Науч. книга, 2007.

[10] Малиновский О. Н. Нормы международного права о правах человека как источник российского уголовно-процессуального права : дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2003. С. 169–179; Комендантов С. В. О роли актов органов международных организаций в правовой системе Российской Федерации // Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития. В 5 ч. Ч. 1: Конституционное и международное право, теория государства и права : материалы Всерос. науч.-практ. конф. Воронеж, 14–15 нояб. 2003 г. / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. С. 207–213; Мяснянкин В. Н. Проблемы прямого применения международного права в Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 71–75; Талимончик В. П. Резолюции международных организаций в правовой системе России // Изв. вузов. Правоведение. 2008. № 5 (280). С. 134–141; Юрова Н. М. Международное гражданское процессуальное право: теоретические основы имплементации норм в правовой системе Российской Федерации. М. : ВолтерсКлувер, 2008. С. 210–220; Жеребцов А. Н. Проблемы реализации норм международного «мягкого права» в административном механизме регулирования миграции населения // Административное и муниципальное право. 2009. № 7 (19). С. 13–16; Кравчук Н. В. Обеспечение права ребенка на жизнь и воспитание в семье в свете рекомендаций Комитета ООН по правам ребенка // Гражданин и право. 2009. № 10. С. 16–24; Чуфаров В. Ю. Нетипичные нормативные предписания в трудовом праве : дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010. С. 192–205; Фогельсон Ю., Румянцев С. Защита интересов потребителей на финансовых рынках средствами «мягкого права» // Хозяйство и право. 2011. № 1. С. 42–53; Бирюков П. Н. К вопросу о реализации в Российской Федерации актов органов международных организаций // Соотношение норм международного права и норм национального законодательства: актуальные проблемы международного права : межвуз. сб. науч. тр. Т. 4 (8) / отв. ред. Л. А. Лазутин. Екатеринбург, 2012. С. 21–27; Клеандров М. И. Интересные структуры и институты судейского сообщества в международном и зарубежном измерениях // Рос. судья. 2013. № 7. С. 37–40.

[11] Guzman A. T., Meyer T. L. Soft Law // University of Georgia School of Law Legal Studies Research Paper No. 2014-17; UC Berkeley Public Law and Legal Theory Research Paper No. 2437956; The Research Handbook on the Economics of Public International Law / ed. E. Kontorovich. Elgar Publishing, 2014. P. 6.

[12] Rosenne Sh. The Perplexities of Modern International Law. Leiden : Martinus Nijhoff Publishers, 2004. P. 337.

[13] Clapham A. Brierly's Law of Nations: An Introduction to the Role of International Law in International Relations. Seventh edition. New York : Oxford University Press, 2012. P. 77.

[14] Власенко Н. А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журн. рос. права. 2013. № 8 (200). С. 47.

[15] Бризкун К. А. Влияние рекомендательных актов международных организаций на развитие международно-правовых и внутригосударственных норм Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 88–89.

[16] Подробнее см.: Friedrich J. International Environmental "soft law": The Functions and Limits of Nonbinding Instruments in International Environmental Governance and Law. Max-Planck-Institut für Ausländisches Öffentliches Recht und Völkerrecht, band 247. Heidelberg : Springer Science & Business Media, 2013. P. 289–325.

[17] Международное право. Особенная часть : учебник / отв. ред. Р. М. Валеев и Г. И. Курдюков. М. : Статут, 2010. С. 224–225.

[18] Лазутин Л. А. Правовая помощь по уголовным делам как комплексное формирование в международном уголовном и уголовно-процессуальном праве : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Казань, 2008. С. 13–14.

[19] Kanetake M., Nollkaemper A. The Application of Informal International Instruments Before Domestic Courts // George Washington International Law Review. 2014. Vol. 46. No. 4. P. 774.

[20] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии от 23 сент. 1993 г. // Бюл. международных договоров. 2008. № 1. С. 37–41.

[21] S/RES/1617 (2005). См. также: Шашкова А. В. Россия и Рекомендации ФАТФ // Моск. журн. междунар. права. 2010. № 2 (78). С. 70–80.

[22] Марочкин С. Ю. Указ. соч. С. 280–281.

[23] Шинкарецкая Г. Г. Роль международного права в отборе норм для применения в России // Государство и право. 2014. № 1. С. 97–98.

[24] Абашидзе А. Х. Договорные органы по правам человека : учеб. пособие. М. : РУДН, 2012. С. 195.

[25] Солнцев А. М., Конева А. Е. Юридический статус актов договорных органов по правам человека в национальных правовых системах // Международное правосудие. 2013. № 4 (8). С. 82–93.

[26] Определение Конституционного Суда РФ от 28 июня 2012 г. № 1248-О // ВКС РФ. 2013. № 1. В этой связи примечательно мнение судьи Конституционного Суда РФ Н. С. Бондаря, приложенное к данному Определению, согласно которому принимаемые Комитетом по правам человека акты, имея важное морально-политическое значение, не могут приравниваться к судебным актам или отождествляться с ними. Вынесенное решение может привести к тому, что на практике оно послужит основанием для придания соображениям Комитета по правам человека значения юридического факта, влекущего за собой наступление вполне определенных уголовно-процессуальных последствий.

[27] Постановление Конституционного Суда РФ от 12 марта 2015 г. № 4-П // ВКС РФ. 2015. № 3.

[28] О Конституционном Суде Российской Федерации : федер. конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (с изм. от 14.12.2015) // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; 2015. № 51 (ч. I). Ст. 7229.

[29] См., напр.: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2013 г. : постановление Президиума Верховного Суда РФ от 20 нояб. 2013 г. // БВС РФ. 2014. № 1; Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2014) : постановление Президиума Верховного Суда РФ от 24 дек. 2014 г. // БВС РФ. 2015. № 4; Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2015) : постановление Президиума Верховного Суда РФ от 4 марта 2015 г. // БВС РФ. 2015. № 5.

[30] Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. // Действующее международное право. Документы : в 2 т. Т. 1 / сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М. : Междунар. отношения ; Юрайт, 2007. С. 190–216.

[31] Зимненко Б. Л. Новая Рекомендация Комитета Министров Совета Европы «О независимости, эффективности и ответственности судей» // Рос. правосудие. 2011. № 4 (60). С. 21.

[32] Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд., пересм. М. : Норма, Инфра-М, 2011. С. 340, 707.

[33] О межгосударственных объединениях см.: Право и межгосударственные объединения : монография / под общ. ред. В. Г. Вишнякова. СПб. : Юрид. центр Пресс, 2003; Galiakberov A., Abdullin A. Theory and practice of regional integration based on the EurAsEC model (Russian point of view) // Journal of Eurasian Studies. 2014. Vol. 5. Issue 2. P. 116–121.

[34] Тиунов О. И. Общепризнанные принципы и нормы международного права: понятие и их роль в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия : материалы Всерос. совещания (Москва, 24 дек. 2002 г.) / под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой и А.В. Сычевой. М. : Междунар. отношения, 2004. С. 208–209; Он же. Конституция Российской Федерации и международное право // Журн. зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2008. Вып. 4 (15). С. 20.

[35] Впервые на подобную практику указал Б. Р. Тузмухамедов. См.: Тузмухамедов Б. Р. Международное право в конституционной юрисдикции. Хрестоматия. М. : Юристъ, 2006. С. 355–356; Из примеров судебной практики см., в частности, Постановление Конституционного Суда РФ от 19 июля 2011 г. № 18-П (ВКС РФ. 2011. № 5).

[36] Постановление Конституционного Суда РФ от 5 февр. 2007 г. № 2-П // ВКС РФ. 2007. № 1 и 3.

[37] Игнатенко Г. В. Международное право в конституционном правосудии: дискуссионные вопросы // Вестн. Уставного Суда Свердловской области. 2003. № 1.

[38] Постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2012 г. № 15-П // ВКС РФ. 2012. № 5.

[39] Определение Конституционного Суда РФ от 9 июня 2015 г. № 1276-О // КонсультантПлюс. Документ опубликован не был.

[40] Игнатенко Г. В. Взаимодействие внутригосударственного и международного права : учеб. пособие. Свердловск : Изд-во УрГУ, 1981. С. 7.

[41] Марочкин С. Ю. Указ. соч. С. 163–166.

[42] Об б использовании атомной энергии : федер. закон от 21 нояб. 1995 г. № 170-ФЗ (с изм. от 30.03.2016) // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552; 2016. № 14. Ст. 1904.

[43] О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 29 июня 2015 г. № 160-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 27. Ст. 3951.

[44] О техническом регулировании : федер. закон от 27 дек. 2002 г. № 184-ФЗ (с изм. от 28.11.2015) // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140; 2015. № 48 (ч. I). Ст. 6724.

[45] О связи : федер. закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ (с изм. от 02.03.2016) // СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895; 2016. № 10. Ст. 1316.

[46] О карантине растений : федер. закон от 21 июля 2014 г. № 206-ФЗ (с изм. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4207; 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4359.

[47] О деятельности кредитных рейтинговых агентств в Российской Федерации, о внесении изменения в статью 761 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации : федер. закон от 13 июля 2015 г. № 222-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4348.