Нормы ММП учитываются в правотворчестве. Существуют законы и подзаконные акты, которые содержат отсылки к ММП. Однако этому аспекту не уделяется должного внимания, предпочтение, как правило, отдается изучению влияния международного права на нормативные правовые акты государств.[1]

Документы ММП, в зависимости от их содержания, носят различный характер (касаются разработки нормативных актов, учреждения специальных институтов и т. п.). Для настоящего исследования интерес представляют те из них, которые обращены к вопросам внутригосударственного значения, хотя в той или иной степени большинство международных актов имеет преломление через деятельность национальных органов власти, организаций, физических лиц. Соблюдение ММП направлено на приведение законодательства в соответствие с международными стандартами, обоснование целесообразности текущих изменений и др. Несмотря на то что подобные изменения затрагивают главным образом национальное право, данный процесс не проходит бесследно и для международного права: следование ММП способствует гармонизации и унификации правового пространства.[2]

ММП способно оказывать влияние на формирование внутреннего права (которое, впрочем, может и не содержать каких-либо отсылок к нему в дальнейшем), так непосредственно регулировать общественные отношения в случае, если такие отсылки все же закреплены. В первом случае в большей степени проявляется специфика ММП: не будучи юридически обязательным, оно соблюдается по усмотрению. В результате ММП приобретает некое сходство с научными разработками, доктриной, способствующими правотворчеству. Во втором случае обращение к ММП обусловлено уже не столько волей субъекта права, сколько санкционировано нормативными правовыми актами при помощи специальных отсылочных норм. Исходя из этого, предлагается вести речь о доправовом и правовом (нормативно закрепленном) уровнях действия ММП.

ММП и законотворчество. Использование ММП в законодательном процессе осуществляется двумя путями.

Во-первых, следование ММП способствует принятию новых нормативных правовых актов. В отсутствие необходимой правовой базы, но с учетом положений «Конвенции о защите прав человека и человеческого достоинства в связи с применением биологии и медицины» 1996 г. (РФ не подписала), «Всеобщей Декларация ООН о геноме человека и о правах человека» 1997 г. и «Декларации Генеральной Ассамблеи ООН о клонировании человека» 2005 г. федеральным законодателем был введен временный запрет на клонирование человека.[3] В Федеральном законе «О полиции» учтены положения «Декларации о полиции» 1979 г., одобренной ПАСЕ, и рекомендации Европейского Суда по правам человека, касающиеся содержания задержанных и находящихся под стражей лиц в специально отведенных помещениях, под охраной, в условиях, исключающих угрозу их жизни и здоровью. Помимо этого, гл. 5 Закона «Применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия» разработана на основе «Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка» 1979 г.[4] ММП позволило определить процедуру осуществления конкретных мер государственными органами.

Во-вторых, выполнение ММП позволяет устранить недостатки в правовом регулировании, восполнить правовые пробелы. К примеру, реализация Закона РФ «О средствах массовой информации» выявила несоответствие его статей требованиям «Конвенции о правах ребенка» 1989 г., а также «Минимальным стандартным правилам ООН, касающимся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила)» 1985 г., подтверждающим наличие у несовершеннолетнего правонарушителя права на конфиденциальность, чтобы избежать причинение ему вреда из-за ненужной гласности или из-за ущерба репутации. Федеральным законом «О внесении дополнений в статью 41 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» противоречие было устранено.[5]

Необходимость принятия Федерального закона «О внесении изменений в статью 222 Трудового кодекса Российской Федерации», предусматривающего введение дополнительной нормы, предоставляющей возможность заменять работникам с вредными условиями труда, бесплатную (по установленным нормам) выдачу молока или других равноценных пищевых продуктов эквивалентной денежной компенсацией в случае, если такая замена оговорена в коллективном договоре, обосновывалась практикой МОТ, рекомендациями и конвенциями которой не регламентируется обязательность бесплатной выдачи молока или других равноценных пищевых продуктов.[6]

Рассмотрение случаев обращения к ММП в законодательном процессе свидетельствует о том, что отсутствие юридической силы у международного акта может не приниматься во внимание, отходить на второй план, а первостепенное значение приобретает его содержание. В этой связи представляется, что построение законодательства на основе ММП окажет положительное влияние на качество нормативных правовых актов. При этом актуальным остается вопрос не только их разработки, но и последующего применения.

Отсылки к ММП в законодательстве. Отсылочные нормы в законодательстве позволяют отметить следующие виды участия ММП в правовом регулировании внутригосударственных общественных отношений.

В некоторых случаях декларируется, что конкретный национальный правовой акт учитывает ММП. Так, Закон «О трансплантации органов и (или) тканей человека» «определяет условия и порядок трансплантации органов и (или) тканей человека, опираясь на современные достижения науки и медицинской практики, а также учитывая рекомендации Всемирной организации здравоохранения».[7]

Использование ММП может являться усмотрением субъекта внутреннего права. В ч. 31 ст. 6 Федерального закона «Об инвестиционном товариществе» закреплено, что денежная оценка вклада, вносимого управляющим товарищем не в денежной форме, в случае отсутствия нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих порядок такой оценки и (или) утверждающих методику такой оценки, может быть проведена в соответствии с методическими рекомендациями иностранных организаций, международных организаций в сфере оценочной деятельности, аудиторской деятельности, совершения операций с результатами интеллектуальной деятельности или иными нематериальными активами.[8]

Действие актов ММП может зависеть от наличия каких-либо условий. Подобное регулирование предусмотрено в п. 4 ст. 3 «Уголовно-исполнительного кодекса РФ»: «Рекомендации (декларации) международных организаций по вопросам исполнения наказаний и обращения с осужденными реализуются в уголовно-исполнительном законодательстве Российской Федерации при наличии необходимых экономических и социальных возможностей».[9] Иными словами, только наступление необходимых условий дает возможность учесть соответствующие международные рекомендации.

Отдельные нормативные правовые акты обязывают следовать ММП. В Федеральном законе «Об обеспечении единства измерений» установлено, что «в Российской Федерации применяются единицы величин Международной системы единиц, принятые Генеральной конференцией по мерам и весам и рекомендованные к применению Международной организацией законодательной метрологии…» (ч. 1 ст. 6).[10] Норма, отсылающая к ММП, носит императивный характер, ее нарушение влечет юридическую ответственность.

Особняком стоят случаи, когда соблюдение актов ММП не является обязательным или желаемым, но их выполнение предоставляет отдельные преимущества. Согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», операция с денежными средствами или иным имуществом подлежит обязательному контролю, в частности, если «хотя бы одной из сторон является физическое или юридическое лицо…, которое (которая) не выполняет рекомендации Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), либо если указанные операции проводятся с использованием счета в банке, зарегистрированном в указанном государстве (на указанной территории)».[11] Во исполнение указанного закона Правительством РФ издано Постановление «О порядке определения и опубликования перечня государств (территорий), которые не выполняют рекомендации Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ)».[12]

Отсылки к ММП имеют место при определении основных понятий и терминов правового акта. Федеральный закон «Об обращении лекарственных средств» определяет международное непатентованное наименование лекарственного средства как «наименование фармацевтической субстанции, рекомендованное Всемирной организацией здравоохранения» (п. 16 ст. 4).[13] Схожая формулировка закреплена в Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (п. 2 ч. 4 ст. 37).[14]

На необходимость следовать нормам ММП указывается при установлении полномочий органов государственной власти. Например, «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» предусматривают, что «Российская Федерация… реализует положения принятой ООН Декларации прав ребенка, учитывающие специфику ребенка, занимающегося творческой деятельностью…» (абз. 10 ст. 27).[15] Данная норма воспроизведена в ряде законов субъектов РФ.[16] Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» организует и контролирует проведение мероприятий по обеспечению безопасности космической деятельности, планируемой и осуществляемой в соответствии с международными договорами Российской Федерации и универсальным нормативным регулированием, которое разрабатывается под эгидой Организации Объединенных Наций и иных международных форумов, а также реализуемой в рамках международных космических проектов (п. 3 ст. 11 Федерального закона «О Государственной корпорации по космической деятельности ”Роскосмос”»).[17]

В законодательстве регулируется порядок деятельности с учетом ММП. В силу упоминавшейся ранее нормы п. 2 ст. 70 Федерального закона «О связи», порядок расчетов между операторами международной электросвязи устанавливается на основе международных эксплуатационных соглашений и с учетом рекомендаций международных организаций электросвязи, участником которых является Российская Федерация.[18]

Иногда речь идет о реализации не рекомендаций как таковых, а вообще решений международных организаций. На основании Федерального закона «О почтовой связи» в международной деятельности в области почтовой связи федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление деятельностью в области почтовой связи, обеспечивает проведение расчетов в соответствии с актами Всемирного почтового союза (абз. 3 ст. 41).[19] В Федеральном законе «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» прописано, что в число полномочий федеральных органов государственной власти в области внешнеторговой деятельности входит «участие в деятельности международных экономических организаций и реализации решений, принятых этими организациями…» (п. 11 ст. 6).[20] В данном случае не исключено принятие указанными международными организациями актов ММП.

Отдельные законы требуют учитывать общепринятую международную практику, частью которой является ММП и иные международные акты, не имеющие юридическую силу. Так, согласно абз. 7 п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об экспортном контроле» одним из основных принципов формирования государственной политики в области экспортного контроля является гармонизация процедур и правил экспортного контроля с общепризнанными международными нормами и практикой.[21]

В нормативных правовых актах присутствуют также отсылки к международным стандартам, которые, до признания за ними юридической силы государствами, носят рекомендательный характер. В Воздушном кодексе РФ предусматривается, что реализация государственной системы управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов обеспечивается в Российской Федерации в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации (п. 1 ст. 241).[22] Федеральный закон «Об электронной подписи» содержит ст. 7 «Признание электронных подписей, созданных в соответствии с нормами иностранного права и международными стандартами».[23]

Практика закрепления отсылок к ММП в федеральном законодательстве, по сравнению с упоминанием общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ, не получила широкого распространения. Она не охватывает всего спектра актов ММП, используемых в правовой системе, и в этом смысле является исключением. Возможно, это вызвано тем, что в целом рассматриваемые международные акты ассоциируются с международным правом.

Практика субъектов РФ в данной области еще более скудна. Тем не менее, определенные примеры использования ими ММП также можно привести. Так, в Конституциях Республики Адыгея, Республики Бурятия, Уставе Рязанской области содержатся отсылки к положениям «Всеобщей декларации прав человека» 1948 г. в части, предусматривающей правовую основу принятия акта высшей юридической силы на территории указанных субъектов (конституции (устава)).[24] В настоящее время признается, что положения указанной Декларации рассматриваются в качестве международного обычая.

Органы государственной власти субъектов РФ в своих правовых актах основываются (руководствуются, учитывают) на «Всеобщей декларации прав человека» 1948 г., «Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей» 1990 г., рекомендациях МОТ, «Принципах ООН в отношении пожилых людей» 1991 г., стандартах и рекомендациях ИКАО и др. [25]

Отсылки к ММП можно встретить и в правовых актах органов местного самоуправления.[26] Однако подобная практика не свойственна муниципальным образованиям.

Закрепление отсылок к ММП указывает на оформление нормативных оснований действия его актов в правовой системе РФ, т. е. фактически является примером их национально-правовой имплементации. Подобные отсылки могут сказаться на более последовательном распространении ММП, в отличие от отдельных ссылок на него в судебных решениях: в данном случае исполнение положений ММП не ограничено конкретным делом (категорией дел), не зависит от усмотрения судьи; регулированию подвержен более широкий круг общественных отношений, к тому же акт ММП может быть признан юридически обязательным для применения (даже если он не является доказательством существования общепризнанного принципа или нормы международного права и т. п.). С помощью отсылок к ММП правовую основу для внутригосударственного действия и реализации может получить сразу серия его актов (например, рекомендации ЮНЕСКО), а не некоторые из них, что скорее присуще правоприменительным актам, где они принимаются во внимание.

Наличие в текущем российском законодательстве ссылок на ММП создает условия для соблюдения его положений в национальной практике, чем способно повлиять на деятельность должностных лиц государственных органов, граждан, общественных организаций. Однако, хотя подобные отсылки и создают определенную нормативную основу для целенаправленного, упорядоченного использования актов ММП, подобная практика не является обязательной по причине рекомендательного характера ММП, которое может быть успешно учтено на стадии разработки правового акта или в процессе его реализации. Отсутствие отсылок к ММП не должно быть препятствием для обращения к нему. Вместе с тем очевидно, что действия законодательной власти по воплощению норм ММП в области регулирования внутригосударственных отношений будут более успешными при встречных усилиях со стороны органов исполнительной и судебной власти.

[1] Белянская О. В., Пугина О. А. Условия имплементации международно-правовых норм в российское законодательство // Право и политика. 2005. № 8 (68). С. 104–110; Каширкина А. А., Морозов А. Н., Тиунов О. И. Влияние норм международного права на развитие национального законодательства // Журн. рос. права. 2010. № 6 (162). С. 35–44.

[2] Каширкина А. А. Альтернативные способы сближения национальных законодательств // Влияние международного права на национальное законодательство (материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов. Москва. 24–26 мая 2007 г.) / отв. ред. Т. Я. Хабриева и Ю. А. Тихомиров. М. : Юриспруденция, 2007. С. 231–233; Фархутдинов И. З. Международное инвестиционное право: от «мягкого права» к нормам договорным // Международное право и международные организации. 2010. № 1 (1). С. 122–128. О применении международных актов унифицированного характера, не обладающих юридической силой, см.: Зубарева Н. В. Реализация и применение международных частноправовых унифицированных норм рекомендательного характера // Журн. междунар. частного права. 2000. № 4 (40). С. 40–49.

[3] О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О временном запрете на клонирование человека : федер. закон от 29 марта 2010 г. № 30-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 14. Ст. 1550.

[4] О полиции : федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ (с изм. от 14.12.2015) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900; 2015. № 51 (ч. III). Ст. 7242.

[5] О внесении дополнений в статью 41 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации : федер. закон от 5 авг. 2000 г. № 110-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3333.

[6] О внесении изменений в статью 222 Трудового кодекса Российской Федерации : федер. закон от 1 окт. 2007 г. № 224-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4844.

[7] О трансплантации органов и (или) тканей человека : закон РФ от 22 дек. 1992 г. № 4180-1 (с изм. от 29.11.2007) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст. 62; СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6040.

[8] Об инвестиционном товариществе : федер. закон от 28 нояб. 2011 г. № 335-ФЗ (с изм. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7013; 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4221.

[9] Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 8 янв. 1997 г. № 1-ФЗ (с изм. от 28.11.2015) // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198; 2015. № 48 (ч. I). Ст. 6724.

[10] Об обеспечении единства измерений : федер. закон от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ (с изм. от13.07.2015) // СЗ РФ. 2008. № 26. Ст. 3021; 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4359.

[11] О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма : федер. закон от 7 авг. 2001 г. № 115-ФЗ (с изм. от 30.12.2015) // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3418; 2016. № 1 (ч. I). Ст. 44.

[12] О порядке определения и опубликования перечня государств (территорий), которые не выполняют рекомендации Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) : постановление Правительства РФ от 26 марта 2003 г. № 173 (с изм. от 31.12.2010) // СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1243; 2011. № 2. Ст. 375.

[13] Об обращении лекарственных средств : федер. закон от 12 апр. 2010 г. № 61-ФЗ (с изм. от 29.12.2015) // СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1815; 2016. № 1 (ч. I). Ст. 9.

[14] Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации : федер. закон от 21 нояб. 2011 г. № 323-ФЗ (с изм. от 29.12.2015) // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6724; 2016. № 1 (ч. I). Ст. 28.

[15] Основы законодательства Российской Федерации о культуре : утв. Верховным Советом РФ 9 окт. 1992 г. № 3612-1 (с изм. от 28.11.2015) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 46. Ст. 2615; СЗ РФ. 2015. № 48 (ч. I). Ст. 6723.

[16] См., напр.: О культуре : закон Республики Карелия от 30 дек. 2005 г. № 952-ЗРК (с изм. от 06.07.2010) // Собр. законодательства РК. 2005. № 12 (ч. 1); 2010. № 7 (ч. 1). Ст. 774.

[17] О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» : федер. закон от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4341.

[18] Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи».

[19] О почтовой связи : федер. закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ (с изм. от 02.03.2016) // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697; 2016. № 10. Ст. 1316.

[20] Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности : федер. закон от 8 дек. 2003 г. № 164-ФЗ (с изм. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4850; 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4359.

[21] Об экспортном контроле : федер. закон от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ (с изм. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3774; 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4342.

[22] Воздушный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ (с изм. от 30.12.2015) // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383; 2016. № 1 (ч. I). Ст. 82.

[23] Об электронной подписи : федер. закон от 6 апр. 2011 г. № 63-ФЗ (с изм. от 30.12.2015) // СЗ РФ. 2011. № 15. Ст. 2036; 2016. № 1 (ч. I). Ст. 65.

[24] Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. (с изм. от 01.04.2016) // Ведомости ЗС (Хасэ) Парламента РА. 1995. № 16; Официальный Интернет-сайт Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея http://www.gshra.ru, 2016. 1 апр.; Конституция Республики Бурятия от 22 февр. 1994 г. (с изм. от 27.11.2015) // Бурятия. 1994. № 43. 9 марта; 2015. № 134. 1 дек.; Устав (Основной Закон) Рязанской области от 18 нояб. 2005 г. № 115-ОЗ (с изм. от 28.12.2012) // Рязанские ведомости. 2005. № 251–252; 2012. № 249–250.

[25] См. соответственно: Об Уполномоченном по правам ребенка в Тамбовской области : закон Тамбовской области от 31 дек. 2009 г. № 609-З (с изм. от 02.12.2014) // Тамбовская жизнь. 2010. № 2(25424). 13 янв.; 2014. № 91(1538). 5 дек.; О правах ребенка : закон Республики Саха (Якутия) от 1 июля 1994 г. З № 23-I (с изм. от 14.10.2015) // Якутские ведомости. 1994. № 27. 4 авг.; 2015. № 39. 27 окт.; О социальном партнерстве в Краснодарском крае : закон Краснодарского края от 7 авг. 2000 г. № 310-КЗ (с изм. от 19.07.2011) // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2001. № 19; 2011. № 45; О положении граждан старшего поколения в Ханты-Мансийском автономном округе Югре : распоряжение Правительства ХМАО –Югры от 12 дек. 2007 г. № 565-рп // Собр. законодательства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры. 2007. № 12 (ч. 1). Ст. 1946; О создании аэропортовой комиссии по авиационной безопасности ОАО «Международный аэропорт «Нижний Новгород» : распоряжение Губернатора Нижегородской области от 13 февр. 2009 г. № 185-р (с изм. от 14.10.2015) // КонсультантПлюс. Документ опубликован не был.

[26] Устав городского округа Химки Московской области (новая редакция) от 26 авг. 2015 г. № 06/2 // Химкинские новости. 2015. № 75. 7 окт.; О социальной защите инвалидов на территории Долгоруковского района Липецкой области : распоряжение главы Долгоруковского района Липецкой области от 30 марта 2007 г. № 121-р // КонсультантПлюс. Документ опубликован не был.