Изучение текущей практики реализации ММП свидетельствует о существенной разнице в частоте обращений к его актам. В основном оно используется федеральными органами государства.

Реализация ММП получает распространение в деятельности главы государства, федеральных органов исполнительной власти. Так, первые указы Президента Российской Федерации, посвященные вопросам информационной политики, указывают на необходимость руководствоваться документами ПАСЕ, приводить в соответствие с ними государственные стандарты.[1] В Указе Президента РФ «О дополнительных гарантиях обеспечения охраны прав, свобод и законных интересов лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» закреплена следующая формулировка: «В целях создания дополнительных гарантий обеспечения охраны прав, свобод и законных интересов лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, учитывая рекомендации Парламентской ассамблеи Совета Европы и впредь до принятия соответствующего федерального закона, постановляю…».[2]

Об актах ММП (наряду с международными договоренностями) упоминается во многих документах, носящих программный характер (стратегиях, доктринах, концепциях), представляющих собой официальную точку зрения на цели, задачи и основные направления государственной политики в определенной области регулирования.[3] В «Концепции государственной политики РФ в сфере содействия международному развитию» 2014 г. говорится, что указанная политика осуществляется с учетом основных документов ООН, в том числе положений Устава ООН, Декларации тысячелетия ООН, Монтеррейского консенсуса Международной конференции по финансированию развития, Плана выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию («Йоханнесбургский план выполнения решений»), Итогового документа Всемирного саммита 2005 г., Итогового документа Конференции ООН по устойчивому развитию «Будущее, которого мы хотим», а также с учетом положений Парижской Декларации по повышению эффективности внешней помощи, Аккрской программы действий, Пусанского плана партнерства в целях эффективного сотрудничества в области развития, Стратегии экономического развития СНГ на период до 2020 г. и Санкт-Петербургской стратегии развития 2013 г. (п. 2).

Значительную роль в соблюдении ММП играет Правительство РФ. Например, в соответствии с «Руководством по безопасности для защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства» ИКАО была разработана Федеральная система обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства.[4]

Правительство РФ признает за документами ММП юридическую обязательность, оформляет членство в международных организациях (органах), принимающих исключительно рекомендательные, консультативные акты, что свидетельствует о важности последних: в противном случае игнорирование подобных решений противоречило бы самим целям вступления.[5] В частности, РФ осуществляет сотрудничество с Венецианской комиссией (Европейской комиссией за демократию через право), деятельность которой по унификацию конституционного законодательства рассматривается отдельными специалистами в качестве одного из основных направлений развития процесса взаимодействия национального и международного права.[6]

Поскольку глава государства, а также система исполнительных органов государственной власти наиболее тесно соприкасаются с политической сферой жизни общества, то закономерно, что в принимаемых ими решениях большое значение имеют не столько рекомендательные нормы ММП, сколько международные договоренности, т. е. акты, закрепляющие международные политические нормы. Так, Правительство РФ систематически разрабатывает правовые акты, которые направлены на выполнение международных обязательств, принятых в рамках ОБСЕ и других международных организаций.[7]

Иные федеральные органы исполнительной власти также участвуют в процессе реализации международных юридически необязательных норм. На должностных лиц государственных органов возлагается обязанность учитывать (принимать во внимание) указанные нормы или приводить национальное законодательство в соответствие с ними. Встречаются национальные правовые акты, которые требуют, чтобы государственные органы руководствовались (основывались) на положениях ММП, международных договоренностей. Отмеченные способы соблюдения международных документов не тождественны между собой: они различаются по характеру и кругу действий, необходимых для их осуществления. Вероятно, это можно объяснить особенностями (спецификой) общественных отношений в конкретной сфере (как правило, обязывающие формулировки содержатся в нормативных актах, регулирующих вопросы специального характера). Приведем примеры.

В целях выполнения решений, принятых на 31-й сессии Организации по рыболовству в северо-западной части Атлантического океана, на ряд органов была возложена обязанность, «с учетом положений Резолюции 61/105 Генеральной Ассамблеи ООН, касающихся защиты уязвимых морских экосистем (УМЭ), а также Международных рекомендаций по ведению глубоководного промысла в открытой части Мирового океана, принятых ФАО в 2008 году, активизировать работу по сбору и анализу научных данных».[8]

В составе Министерства здравоохранения и социального развития РФ была образована Рабочая группа по проведению экспертизы правовых актов, устанавливающих санитарно-эпидемиологические требования, на предмет их соответствия международным стандартам, рекомендациям и другим документам международных организаций.[9] В Положении о расследовании аварий или инцидентов на море говорится о том, что оно соответствует не только федеральным актам и международным договорам РФ, но также учитывает резолюции Ассамблеи ИМО, Комитета по безопасности на море ИМО (п. 1).[10]

В «Основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» в перечне мер дипломатического характера закреплено, что необходимо «добиваться реализации рекомендаций Верховного комиссара СБСЕ по делам национальных меньшинств и выводов миссий СБСЕ по установлению фактов» (п. 7).[11] Положение об экспертах Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия по охране объектов культурного наследия гласит: «Эксперт по охране объектов культурного наследия обязан: а) руководствоваться в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, нормативными правовыми актами Российской Федерации, приказами Росохранкультуры, а также следовать касающимся вопросов сохранения культурного наследия рекомендациям международных организаций и конвенциям, к которым присоединилась Российская Федерация…» (п. 9).[12]

Очевидно, что с помощью подобных формулировок за ММП признается юридически обязывающая сила. В п. 12 Инструкции о порядке разработки проектов международных актов (договоров) для Федеральной таможенной службы говорится: «При ссылке на договоры, не вступившие в силу для сторон, а также на документы, не признаваемые ими в качестве обязательных, не следует употреблять выражения «руководствуясь …», «основываясь на …» и т. п. В таких случаях рекомендуется использовать выражения «принимая во внимание положения …», «учитывая …» и т. п.».[13]

Поскольку акты ММП могут носить общий характер, быть адресованы государству в целом, для их реализации в структуре федеральных органов исполнительной власти формируются специальные органы ведомственного и межведомственного характера. Случаи создания подобных структур являются примером инкорпорации международных неправовых актов в национальную правовую систему.

К примеру, в 1994 г. на основании специального соглашения между Правительством РФ и Правительством Эстонской Республики учреждена Межправительственная комиссия по рыболовству.[14] Ее деятельность направлена на разработку совместных рекомендаций, соблюдение которых подлежит рассмотрению на периодически созываемых сессиях (ст. 3 Соглашения). Для выполнения решений данной Комиссии уполномоченный федеральный орган государственной власти принимает меры организационного и нормотворческого характера.[15] Федеральная аэронавигационная служба осуществляет разработку отраслевых нормативных актов, определяющих порядок использования системы ГЛОНАСС, функциональных дополнений и аппаратуры спутниковой навигации с учетом рекомендаций ИКАО.[16]

Указывая на такую характеристику международных необязательных инструментов, как имплементация без особых законодательных актов и, при этом, без парламентского одобрения, Ю. Фриедрич отмечает, что тенденция применять необязательные инструменты на международном уровне влечет за собой возможность переноса полномочия по принятию решений к исполнительной власти не только на международном, но и национальном уровне, что приводит к потенциальным проблемам легитимности необязательных инструментов и их имплементации.[17]

Приведем случаи закрепления отсылок к ММП в правовых актах федеральных государственных органов. В частности, в Приказе Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» предписывается организовать эффективный надзор за исполнением законодательства о профилактике преступлений несовершеннолетних на основе «Руководящих принципов ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних» 1990 г.; во всех действиях, связанных с привлечением несовершеннолетних к ответственности, обеспечить их конфиденциальность и соответствие «Минимальным стандартным правилам ООН, касающимся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних» 1985 г. (п. 12.1.).[18]

Отсылки к ММП присутствуют и в ежегодных докладах Уполномоченного по правам человека в РФ.[19] Так, в докладе за 2013 г. Уполномоченный пришел к выводу о неоправданности установления в федеральном законодательстве бессрочных ограничений на реализацию пассивного избирательного права гражданами, осужденными за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений. В данном случае в качестве одного из доводов Уполномоченного выступили положения «Руководящих принципов относительно выборов», принятые Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) в 2002 г. Приведенные оспариваемые законоположения были внесены Уполномоченным по правам человека в Конституционный Суд РФ, который признал их не соответствующими Конституции.

В рекомендации Центральной избирательной комиссии РФ по обеспечению прав избирателей РФ, являющихся инвалидами, подтверждается право каждого гражданина участвовать в управлении делами государства через свободно избранных им тайным голосованием представителей, а также лично участвовать в тайном голосовании на выборах, основанном на всеобщем и равном праве и гарантированном, в частности, «Рекомендацией для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами» 2004 г. (п. 1.5.).[20]

Ссылки на международные неправовые акты можно встретить в различных официальных внутригосударственных документах, которые имеют информационный, разъяснительный характер (письма и т. п.).[21]

Органы государственной власти субъектов РФ. На территории субъектов РФ восприятие ММП ограничено.[22] Оно используется при утверждении региональных программ, в докладах о состоянии прав человека и др.

Принимаются специальные меры, направленные на претворение положений ММП. Так, в Томской области создан Координационный совет по обеспечению социальных прав и интересов детей Томской области, координирующий деятельность органов исполнительной власти области с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований по проведению мероприятий, связанных с выполнением, в частности, «Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей».[23]

Обращение к ММП органов местного самоуправления наименее распространено.[24] Упоминание о нем происходит при регулировании проведения конкурсов, праздничных мероприятий, в случае принятия доктрин, концепций и др.

Реализация ММП органами власти отражает общую поступательную практику использования в российской правовой системе, наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, международных норм, не являющихся юридически обязательными.

[1] О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию : указ Президента РФ от 20 марта 1993 г. № 377 (с изм. от 23.02.1996) // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 13. Ст. 1101; СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 877.

[2] О дополнительных гарантиях обеспечения охраны прав, свобод и законных интересов лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений : указ Президента РФ от 12 июля 2005 г. № 796 (с изм. от 31.10.2009) // СЗ РФ. 2005. № 29. Ст. 3037; 2009. № 45. Ст. 5318.

[3] Об основных направлениях государственной семейной политики : указ Президента РФ от 14 мая 1996 г. № 712 (с изм. от 05.10.2002) // СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2460; 2002. № 40. 3905; Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации : утв. Президентом РФ 7 февр. 2008 г. № Пр-212 // Рос. газ. 2008. № 34. 16 февр.; Об утверждении Концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию : указ Президента РФ от 20 апр. 2014 г. № 259 // СЗ РФ. 2014. № 17. Ст. 2036.

[4] О Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства : постановление Правительства РФ от 30 июля 1994 г. № 897 (с изм. от 14.12.2006) // СЗ РФ. 1994. № 15. Ст. 1795.

[5] О принятии Российской Федерацией Руководящих принципов обращения с плутонием : постановление Правительства РФ от 24 янв. 1998 г. № 82 (с изм. от 22.04.2009) // СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 631; 2009. № 18 (2 ч.). Ст. 2244; О присоединении Российской Федерации к Хартии океанов : постановление Правительства РФ от 4 янв. 1999 г. № 13 // СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 307; О присоединении Российской Федерации к Группе по сотрудничеству в борьбе со злоупотреблением наркотиками и их незаконным оборотом («Группа Помпиду») : постановление Правительства РФ от 8 мая 1999 г. № 506 // СЗ РФ. 1999. № 20. Ст. 2438; О присоединении Российской Федерации к Частичному соглашению 1990 г., учреждающему Европейскую комиссию за демократию через право : постановление Правительства РФ от 27 окт. 2001 г. № 748 // СЗ РФ. 2001. № 45. Ст. 4274.

[6] Пряхина Т. М. Конституционная доктрина Российской Федерации : науч. изд. М. : ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2006. С. 235–237.

[7] О реализации документа Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе «Венский документ 2011 г. о мерах укрепления доверия и безопасности» : постановление Правительства РФ от 4 июня 2012 г. № 545 // СЗ РФ. 2012. № 24. Ст. 3182; Об усилении контроля за экспортом отдельных видов ядерных установок, оборудования и технологий : постановление Правительства РФ от 4 дек. 2009 г. № 992 (с изм. от 27.12.2011) // СЗ РФ. 2009. № 50. Ст. 6100; 2012. № 2. Ст. 282.

[8] О мерах по выполнению решений 31-й сессии Организации по рыболовству в северо-западной части Атлантического океана (НАФО) : приказ Росрыболовства от 7 дек. 2009 г. № 1116 // КонсультантПлюс. Документ опубликован не был.

[9] О рабочей группе Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по проведению экспертизы правовых актов, устанавливающих санитарно-эпидемиологические требования, на предмет их соответствия международным стандартам, рекомендациям и другим документам международных организаций : приказ Минздравсоцразвития РФ от 29 апр. 2011 г. № 378 // КонсультантПлюс. Документ опубликован не был.

[10] Об утверждении Положения о расследовании аварий или инцидентов на море : приказ Минтранса России от 8 окт. 2013 г. № 308 // Бюл. нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2014. № 14. 7 апр.

[11] О мерах по поддержке соотечественников за рубежом : постановление Правительства РФ от 31 авг. 1994 г. № 1064 (с изм. от 24.02.1999) // СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2383.

[12] Об организации деятельности в сфере охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) : приказ Росохранкультуры от 2 дек. 2005 г. № 251 // КонсультантПлюс. Документ опубликован не был.

[13] Об утверждении Регламента международной правовой работы Федеральной таможенной службы : приказ ФТС РФ от 21 июня 2011 г. № 1310 // Таможенные ведомости. 2011. № 9.

[14] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области сохранения и использования рыбных запасов в Чудском, Теплом и Псковском озерах от 4 мая 1994 г. // Сборник международных соглашений Российской Федерации по вопросам рыболовства и рыбохозяйственных исследований. М., 1995. С. 315–318.

[15] О мерах по выполнению решений тридцать шестой сессии Российско-Эстонской Межправительственной комиссии по рыболовству в рамках Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области сохранения и использования рыбных запасов в Чудском, Теплом и Псковском озерах от 4 мая 1994 г. : приказ Федер. агентства по рыболовству от 17 июля 2013 г. № 539 // КонсультантПлюс. Документ опубликован не был.

[16] Об утверждении Положения о полномочиях федеральных органов исполнительной власти по поддержанию, развитию и использованию глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС в интересах обеспечения обороны и безопасности государства, социально-экономического развития Российской Федерации и расширения международного сотрудничества, а также в научных целях : постановление Правительства РФ от 30 апр. 2008 г. № 323 (с изм. от 29.12.2014) // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2058; 2014. № 2. Ст. 503.

[17] Friedrich J. International Environmental "soft law": The Functions and Limits of Nonbinding Instruments in International Environmental Governance and Law. Max-Planck-Institut für Ausländisches Öffentliches Recht und Völkerrecht, band 247. Heidelberg : Springer Science & Business Media, 2013. P. 325.

[18] Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи : приказ Генпрокуратуры РФ от 26 нояб. 2007 г. № 188 // Законность. 2008. № 2.

[19] Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 год от 21 февр. 2014 г. // Рос. газ. 2014. № 80. 9 апр.

[20] О Рекомендациях по обеспечению прав избирателей Российской Федерации, являющихся инвалидами, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и выборов Президента Российской Федерации : постановление Центризбиркома РФ от 29 июня 2011 г. № 18/194-6 // Вестн. Центризбиркома РФ. 2011. № 10.

[21] Письмо Минюста РФ от 29 янв. 2004 г. № 07/982-ЮД // Бюл. Министерства юстиции РФ. 2004. № 3; Об отчете ФАТФ по типологиям отмывания преступных доходов и финансирования терроризма за 2003–2004 гг. : письмо Банка России от 17 авг. 2004 г. № 100-Т // Вестн. Банка России. 2004. № 51; О документах Вольфсбергской группы : письмо Банка России от 1 авг. 2006 г. № 105-Т // Вестн. Банка России. 2006. № 43.

[22] О Докладе Уполномоченного по правам человека в Калининградской области «О соблюдении прав и свобод человека и гражданина в Калининградской области за 2013 год» : постановление Калининградской областной Думы от 29 мая 2014 г. № 141 // КонсультантПлюс; Об утверждении государственной программы Тюменской области «Сохранение и использование объектов культурного наследия» до 2020 года : постановление Правительства Тюменской области от 22 дек. 2014 г. № 680-п (с изм. от 30.12.2015) : Официальный портал органов государственной власти Тюменской области http://www.admtyumen.ru. 2014. 26 дек.; 2015. 31 дек.; Об утверждении Положения о порядке организации приема и рассмотрения обращений граждан на судебном участке мирового судьи Пермского края : приказ Агентства по делам юстиции и мировых судей Пермского края от 25 июня 2015 г. № СЭД-37-01-07-93 // Бюл. законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2015. № 26. 6 июля.

[23] О создании Координационного совета по обеспечению социальных прав и интересов детей Томской области (с изм. от 06.08.2015) : распоряжение Губернатора Томской области от 11 февр. 2013 г. № 38-р // КонсультантПлюс. Документ опубликован не был.

[24] Об утверждении Положения о территориальной психолого-медико-педагогической комиссии : постановление администрации муниципального образования город Донской Тульской области от 23 марта 2010 г. № 245 (с изм. от 29.04.2010) // Муниципальные вести. 2010. № 22. 6 мая.; Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав : постановление администрации г. Красноярска от 24 марта 2014 г. № 151 (с изм. от 05.10.2015) // Городские новости. 2014. № 48. 2 апр.; 2015. № 155. 14 окт.; О реализации концепции семейной политики и социального сиротства на период до 2025 года в Шелеховском районе : постановление администрации Шелеховского муниципального района Иркутской области от 19 нояб. 2015 г. № 794-ПА // Шелеховский вестник. 2015. № 45. 20 нояб.