Изучение отечественной практики использования международных неправовых документов показывает, что реализация ММП зависит не только от волеизъявления субъектов внутреннего права, но также от наличия иных обстоятельств.

Во-первых, влияние актов ММП на общественные отношения, в том числе, в пределах внутригосударственной юрисдикции, обнаруживает не только их самостоятельность или взаимосвязь с международным правом, но и противоречивость положений ММП, их возможное несоответствие международным договорам РФ, что может стать причиной определенных трудностей для правоприменителей. «Многие стандарты, рекомендации, кодексы поведения и конвенции, – пишут И. В. Левакин и В. Л. Толстых, – содержат отличающиеся определения коррупции и используют различные терминологические и систематические подходы. Государство, связанное многими международными документами в сфере борьбы с коррупцией, вынуждено самостоятельно осуществлять синтез их положений и часто испытывает трудности с автоматической инкорпорацией текстов в уголовное законодательство».[1] Подобное обстоятельство является вполне естественным, поскольку вызвано развитием и совершенствованием международных норм как социальных регуляторов; кроме того, как было указано ранее, ММП не является строгой системой правил.

Во-вторых, в отношении актов ММП, в отличие от международных договоров РФ,[2] не свойственна практика их официального опубликования, что может породить определенные трудности, связанные с доступом к ним. Поэтому для изучения необходимых документов приходится обращаться к официальным ресурсам международных организаций, различным сборникам и т. п. Как было отмечено ранее, акты ММП не являются правовыми, в связи с чем соответствующая постановка вопроса вряд ли уместна. В то же время исходя из практических соображений, количества обращений к некоторым из них, представляется допустимым осуществление опубликования актов ММП, на которые даны отсылки в законодательстве, судебных решениях, международных договорах РФ и т. п. Так, Пленум Верховного Суда РФ периодически размещает в Бюллетене Верховного Суда РФ правовые позиции отдельных договорных органов по правам человека (комитетов ООН по правам человека), учрежденных в соответствии с международными договорами РФ.

Так, в Правительство Иркутской области, в целях реализации Плана первоочередных мероприятий до 2014 г. по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 15 октября 2012 г. № 1916-р, поступило обращение Министерства юстиции РФ об организации проведения мониторинга правоприменения о выполнении положений основных международных документов ООН и Совета Европы, в части предупреждения преступности и отправления правосудия в отношении несовершеннолетних.

При проведении указанного мониторинга всем субъектам РФ было рекомендовано руководствоваться «Конвенцией о правах ребенка» 1989 г., «Руководящими принципами ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних» 1990 г. (Эр-Риядские руководящие принципы), «Миланским планом действий», одобренном на VII Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в 1985 г., Рекомендацией Комитета министров Совета Европы № Rec (2003) 20 о новых подходах к преступности среди несовершеннолетних и о значении правосудия по делам несовершеннолетних, а также Постановлением Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике применения законодательства, регламентирующего особенности уголовной ответственности и наказания несовершеннолетних».[3] Между тем указанные в данном списке акты ММП не имеют источника официального опубликования и доступны в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальных сайтах ООН и Совета Европы.

В определенном смысле обозначенную выше проблему решает Федеральный закон «О стандартизации в Российской Федерации», которым предусмотрено официальное опубликование, издание и распространение, в частности, международных стандартов и региональных стандартов, документов международных организаций по стандартизации и региональных организаций по стандартизации.[4]

В соответствии с «Положением о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации» 2003 г., международные акты при необходимости могут быть опубликованы в изданиях Правительства Российской Федерации, Министерства иностранных дел Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти (абз. 2 п. 6).[5]

В-третьих, отсутствуют официальные переводы многих документов ММП на русский язык (например, рекомендаций Комитета министров Совета Европы). Вероятно, тому есть и объективные причины, вызванные количеством регулярно принимаемых на международном и региональном уровнях актов ММП. Вместе с тем для единообразного понимания субъектами внутреннего права таких актов целесообразно давать официальный перевод хотя бы тех из них, которые были использованы органами государственной власти, например Конституционным Судом РФ. Соответствующие полномочия можно возложить на Министерство иностранных дел РФ или Министерство юстиции РФ. При этом особое внимание должно быть уделено точности русских текстов оригинальным документам, недопустимости осуществления их неадекватного перевода.[6] Приведенная рекомендация применима, когда международные организации и конференции, принимающие акты ММП, не предусмотрели в своих учредительных документах русский язык в качестве аутентичного языка. В иных случаях необходимость в их переводе отпадает.

Подобная ситуация осложняет доступ субъектов внутреннего права к ММП, а в конечном счете сказывается на развитии их правосознания. Хорошо известно, что влияние общественности играет определенную роль в применении международного права.[7] ММП также не является исключением. По справедливому утверждению И. И. Лукашука, «важную роль в формировании международно-правового сознания населения призваны играть резолюции ООН, прежде всего ее Генеральной Ассамблеи. …К сожалению, средства информации не уделяют должного внимания даже важнейшим резолюциям ООН, что существенно снижает ценность деятельности Организации. По самой своей природе эти акты могут достигать цели при поддержке общественности…».[8]

В качестве положительного примера в этом направлении приведем деятельность Верховного Суда РФ, который для судов общей юрисдикции разработал информационно-справочную систему «Международное право». Указанная система включает довольно обширный банк международных документов, содержащих общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, решения международных и региональных судебных органов, а также акты международных организаций и конференций, их переводы.[9]

О значительной роли общественности в восприятии ММП свидетельствуют конкретные примеры, в частности связанные с вопросом о строительстве рядом с озером Байкал нефтепровода Восточная Сибирь – Тихий океан, по проекту которого было получено положительное заключение уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Однако на подобное решение международная общественность в лице ЮНЕСКО заявила протест в виде возможного придания озеру статуса объекта всемирного наследия, находящегося в опасности (под угрозой). В результате Президент РФ изменил маршрут прокладки нефтепровода, а решение ЮНЕСКО не было реализовано официально. Следует отметить, что этот факт оказал влияние не только на экологическую политику, но и на правовое регулирование.[10]

В-четвертых, затрудняет широкое использование ММП отсутствие разъяснений органов государственной власти целесообразности обращения к таким актам в той или иной ситуации, в том числе обоснование случаев, когда не принимаются во внимание соответствующие ссылки заявителей. На наш взгляд, распространению ММП способствовало бы принятие специального правового акта[11] или дача соответствующих пояснений.[12]

С учетом судебной практики государств, М. Канетаке и А. Ноллкемпер предлагают рассматривать в качестве оснований обращения к международным неформальным инструментам, прежде всего решениям международных договорных органов по правам человека, во-первых, наличие у судов юридической обязанности их применять и, во-вторых, присущую таким международным актам убедительность (persuasiveness). При этом уточняется, что власть убеждения («persuasive authority») весьма субъективна, может вести к различным оценкам международного акта. Порою суды ссылаются на убедительные, авторитетные международные неформальные инструменты. В отличие от юридической обязательности, убеждение основывается на положительных качествах, особом процессе принятия международного акта, а не его происхождении. Высказывается мнение, что в принципе суды могут найти убедительность в любых нормах (внутренних или международных, обязательных или необязательных), которые могут пролить свет на значение и цель внутреннего обязательства. Приведенные основания раскрываются следующим образом.

Юридическая обязанность проявляется: 1) в обязательности указанных международных актов по существу (bindingness of instruments in substance), так как они могут отражать обычное право, распространенное толкование международных договоров, представлять его общепризнанное толкование (делается отсылка к пп. «b» п. 3 ст. 31 «Венской конвенции о праве международных договоров» 1969 г.); 2) в процессуальном обязательстве рассмотреть их (obligation to consider), по крайней мере, решения мониторинговых договорных органов; 3) в обязательстве принять международные неформальные инструменты во внимание (authorization to consider) как часть дополнительных средств толкования международных договоров (ст. 32 «Венской конвенции о праве международных договоров» 1969 г.).

В силу убедительности международные неформальные акты используются: 1) в связи с формальным правом (association with formal law), которая имеет институциональный (интерпретация конкретного соглашения решением контрольного договорного органа) и материально-правовой характер (толкование рассматриваемыми актами договоров без связи между ними, толкование внутреннего права, а также формирование общего направления судебной аргументации (to shape the general direction of judicial reasoning)); 2) из-за возможной беспристрастности межгосударственного образования и его актов (the impartiality of the body and the instruments); 3) по причине их более широкого внутригосударственного и международного признания (wider domestic and international acceptance). В последнем случае речь идет о том, что акты, принятые более представительными органами, убедительнее.[13] Таким образом из приведенных выше рассуждений следует, что обращение к ММП может быть вызвано как объективными, так и субъективными причинами.

Принимая во внимание основания обращения к ММП, можно привести следующий перечень аргументов, позволяющих раскрыть причины ссылок субъектов внутреннего права на специфические международные акты:

1) пробел в механизме международно-правового регулирования, национальном законодательстве. В этой ситуации акты ММП восполняют соответствующий нормативный массив. Данное качество рассматриваемых международных актов широко признается.

Подобное использование ММП встречается, к примеру, в используемых Конституционным Судом РФ международных документах регулирующих защиту прав лиц, страдающих психическими расстройствами. Также можно назвать Постановление от 27 декабря 2012 г. № 34-П, в котором Конституционный Суд предпринял сравнительно-правовой анализ существующих в зарубежных государствах подходов к регулированию принципа несовместимости парламентского мандата с занятием другой оплачиваемой деятельностью. Суд отметил широкое распространение правового института в мировой практике. В то же время было констатировано, что «правовое регулирование данного института в указанных странах также различается, в связи с чем – при отсутствии соответствующего международно-правового регулирования – не представляется возможным определить какие-либо общие международные или международные региональные (в частности, европейские) стандарты в применении данного правового института»;[14]

2) необходимость доказательства существования общепризнанного принципа и (или) нормы международного права, в том числе действующего в форме международного обычая. Очевидно, нельзя судить об «общепризнанности» международной нормы, формировании международного обычая без исследования международной практики, способствующей их становлению, развитию и распространению. Поэтому возникает потребность в изучении решений международных органов и организаций, закрепленных в форме ММП;

3) общий характер международной конвенционной нормы, требующей разъяснения, конкретизации. Замечания Комитета по правам человека ООН, направляемые государствам-членам на основании «Международного пакта о гражданских и политических правах» 1966 г. и Факультативного протокола к нему либо резолюции и рекомендации Комитета министров Совета Европы и ПАСЕ, принимаемые в развитие и толкование статей «Конвенции о защите прав человека и основных свобод» 1950 г., позволяют дать толкование общим по своему характеру положениям приведенных международных договоров, участником которых является РФ;

4) договорное обязательство государств-участников о периодических созывах специальных конференций с целью изучения хода реализации достигнутого соглашения, уточнения и толкования его норм. В этой связи высказана точка зрения об особом правовом режиме, складывающемся в данном случае между международным соглашением и такими международными неправовыми актами.[15]

Например, в п. 1 ст. IX «Договора об Антарктике» 1959 г. предусмотрены периодические собрания представителей государств – участников соглашения с целью обмена информацией, взаимных консультаций по вопросам Антарктики, представляющим общий интерес, а также разработки, рассмотрения и рекомендации своим правительствам мер, содействующих осуществлению принципов и целей Договора.[16] В Федеральном законе «О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике» вместе с понятием «Договор об Антарктике» используется термин «система Договора об Антарктике», включающий в себя, помимо юридически обязательных международных документов, рекомендации, меры и решения консультативных совещаний по Договору об Антарктике и меры по сохранению, принимаемые Комиссией по сохранению морских живых ресурсов Антарктики (п. 3 ст. 1).[17] Решения консультативных совещаний по Договору об Антарктике учитываются в российской правовой системе.[18]

Кроме того, здесь также возможно привести факт членства в составе международной организации, поскольку реализация ее решений, в том числе рекомендательных, свидетельствовала бы о следовании Российской Федерацией взятым на себя международным обязательствам в широком смысле (к примеру, вступление РФ в Совет Европы и восприятие практики ее органов);

5) отсылка к ММП в законодательстве, в договоре и т. п.

Рассмотрение практических аспектов действия ММП в правовой системе РФ свидетельствует о частом обращении к международным рекомендательным актам. Субъекты внутреннего права, прежде всего суды, полагаясь на нормативные основания действия и реализации ММП, демонстрируют его специфическое использование в законодательстве и правоприменении. Суды конкретизируют указанные основания в своей практике. В результате наблюдается организационное обеспечение функционирования ММП.

В целом акты ММП рассматриваются как авторитетные документы, содержащие международные стандарты, которых следует придерживаться, в том числе вместе с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, что, безусловно, влияет на правосознание. Подобный подход основывается на выявленных между указанными международными нормами вариантах взаимосвязи, подтверждается относительно схожими целями соблюдения, а также выражается во внутригосударственных нормативных и организационных предпосылках их действия и реализации.

[1] Левакин И. В., Толстых В. Л. Тенденции и перспективы международного сотрудничества в области борьбы с коррупцией // Гражданин и право. 2010. № 8 (91). С. 47.

[2] Джамалдинов С. А., Иваненко В. С. Вопросы официального опубликования международных договоров в России // Изв. вузов. Правоведение. 2004. № 1 (252). С. 117–131.

[3] Вх. док. № 288 от 5 авг. 2013 г.; № 9 от 15 янв. 2014 г. // Архив Иркутского областного государственного научно-исследовательского казенного учреждения «Институт законодательства и правовой информации им. М. М. Сперанского».

[4] О стандартизации в Российской Федерации : федер. закон от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 27. Ст. 3953.

[5] Постановление Правительства РФ от 7 февр. 2003 г. № 79 «Об утверждении Положения о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации».

[6] Собакин В. К. Правовые аспекты внесения на ратификацию многосторонних международных договоров // Моск. журн. междунар. права. 1997. № 3. С. 12–13.

[7] Мюллерсон Р. А. Обеспечение мира, мировое общественное мнение и международное право // Сов. государство и право. 1986. № 3. С. 64–71.

[8] Лукашук И. И. Функционирование международного права. М. : Наука, 1992. С. 208.

[9] Подробнее см.: Зимненко Б. Л. Систематизация норм международного права как средство повышения эффективности реализации этих норм судами общей юрисдикции // Рос. правосудие. 2013. № 6 (86). С. 76–88.

[10] Подробнее см.: Валеев А.Д. Вторая международная школа-практикум молодых ученых-юристов по теме «Влияние международного права на национальное законодательство» // Экол. право. 2007. № 5. С. 41–42.

[11] О проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журн. рос. права. 2013. № 3 (195). С. 84–99.

[12] В этой связи автором разработан проект постановления Пленума Верховного Суда РФ «Об использовании судами общей юрисдикции рекомендательных актов международных организаций» (подробнее об этом см. в Приложении).

[13] Подробнее об этом см.: Kanetake M., Nollkaemper A. Op. cit. P. 779–800.

[14] Постановление Конституционного Суда РФ от 27 дек. 2012 г. № 34-П // ВКС РФ. 2013. № 3.

[15] Romanov V. A. The Humanitarian Dimension of the Convention on "Silent Weapons" // International Review of the Red Cross. 1997. Vol. 37. Special issue 318. P. 283–293.

[16] Договор об Антарктике от 1 дек. 1959 г. // Действующее международное право. Документы : в 2 т. Т. 1 / сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. С. 138-144. См.: Colella А. The Legal Nature of Antarctic Recommendations and Their Implementation in the Domestic Legal Systems // International Environmental Law for Antarctica // ed. by F. Francioni. Milan, 1992. P. 203–223; Conforti B. The Direct Applicability in Domestic Law of Recommendations Adopted Under Art. IX of the Antarctic Treaty // Ibid. P. 225–232.

[17] О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике : федер. закон от 5 июня 2012 г. № 50-ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 24. Ст. 3067.

[18] О мерах, принятых консультативными совещаниями по Договору об Антарктике : постановление Правительства РФ от 27 марта 2013 г. № 273 // СЗ РФ. 2013. № 13. Ст. 1574.