Обращаясь к общей теории права, следует отметить, что под системой права понимается внутреннее строение действующего в государстве права, отражающее единство составляющих его норм и их разграничение на отрасли, институты и подотрасли1.

Одним из крупных элементов системы права является отрасль права, которая «представляет собой обособившуюся внутри данной системы совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную область (сферу) общественных отношений»2.

1 См.: Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). 2-е изд.,

доп. М., 2005. С. 281.

2 Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2013. С. 413.

3 Финансовое право: учебное пособие / отв. ред. И.В. Рукавишникова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 22.

4 Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). 2-е изд., доп. М.,

2005. С. 318.

В настоящее время одной из самостоятельных отраслей российского права является финансовое право, которое «упорядочивает имущественно-властные отношения по сбору, распределению и использованию денежных средств государства (муниципальных образований)»3. Стоит согласиться с мнением М.И. Байтина о том, что выделение финансового права в самостоятельную отрасль «связано со значительной, причем постоянно возрастающей, ролью финансового права в подъеме экономике и социальной сферы жизни»4. По справедливому мнению К.С. Бельского, финансовое право является относительно замкнутой частью системы российского права, представляющей собой совокупность правовых норм и отличающейся определенным юридическим своеобразием1. Ученый также отмечает, что каждая отрасль права имеет свою систему, под которой понимается определенный порядок в распределении правовых норм по отдельным частям данной отрасли и в логически правильном расположении этих частей2. Он указывает на то, что «система финансового права есть такое распределение норм финансового права по группам и их построение в определенной последовательности, которые позволяют наглядно увидеть эти группы в их единстве»3.

В свою очередь система российского финансового права как самостоятельная отрасль права, по верному замечанию Н.И.Химичевой, представляет собой объективно обусловленное системой общественных финансовых отношений внутреннее его строение, объединение и расположение финансово-правовых норм в определенной последовательности4.

Формируют систему каждой отрасли права институты права, а также подотрасли. Если отрасль права регулирует род общественных отношений, то институт — лишь их вид5. Как указывает Е.А. Киримова, «правовой институт группирует, сводит воедино различные правовые нормы, включает их в механизм правового регулирования конкретных видов общественных отношений»6.

Правовой институт — это группа, комплекс взаимосвязанных юридических норм, регулирующих определенный вид схожих, близких по содержанию и в этом смысле родственных общественных отношений7.

1 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. и авт. предисл. С.В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. .М., 2011. С. 35.

2 См.: Там же.

3 См.: Там же.

4 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева.5-е изд., перераб. и доп. М., 2013. С. 57.

5 Кулапов В.Л., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2011. С. 253.

6 Киримова Е.А. Правовой институт: теоретико-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов,

1998. С. 1.

7 См.: БайтинМ.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). 2-е изд.,

доп. М., 2005. С. 288.

Система финансового права как самостоятельная отрасль права состоит из множества правовых институтов. В настоящее время в связи с развитием отношений в области государственных и муниципальных финансов количество правовых институтов, входящих в систему финансового права, значительно увеличилось, а традиционные институты существенно изменились. В этой связи стоит согласиться с мнением Е.В. Покачаловой о том, что «анализ современного финансового и бюджетного законодательства свидетельствует о том, что большинство из традиционных финансово-правовых институтов, включаемых в структуру финансовой системы Российской Федерации, претерпели изменения и наполнились абсолютно новым содержанием»1. Также ученым справедливо отмечается, что «анализ признаков публично-правовой природы традиционных и новых финансово-правовых институтов и вытекающих из принципа публичности особенностей финансовых правоотношений, относящихся к новым самостоятельным финансово-правовым институтам и подотраслям финансового права как базовой отрасли российского права, не получает должного внимания со стороны научного сообщества»2.

Таким новым финансово-правовым институтом в настоящее время стал институт контрактной системы в сфере закупок товаров работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — институт контрактной системы в сфере закупок). В теории финансового права исследованию вопросов реализации данного института уделяется недостаточное внимание3, хотя на практике нормы, регулирующие отношения в данной области, принимают все более важное значение, в особенности в процессе осуществления государственных (муниципальных) расходов (в частности соблюдения их экономичности), обеспечения эффективности в удовлетворении публичных интересов, а также предотвращения коррупции.

1 Покачалова Е.В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 36.

2 Там же. С. 52.

3 Практически единственными работами в данном направлении стали диссертационное исследование К.Б. Маркелова (см.: Маркелов К.Б. Государственные и муниципальные закупки как институт бюджетного права : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012); статьи Н.А. Сатаровой (см., например: Саттарова Н.А. Некоторые вопросы финансового контроля при осуществлении государственных и муниципальных закупок // Юридический мир. 2014. № 1. С. 56-60).

Следует отметить, что на принадлежность института государственных закупок к отрасли финансового права указывал К.Б. Маркелов, утверждая, что данный институт является институтом бюджетного права, потому что совокупность правовых норм, регулирующих бюджетную деятельность

государства (муниципальных образований), позволяет выделить его в качестве

такового по следующим основаниям: «Государственные (муниципальные)

закупки непосредственно связаны с бюджетным финансированием; —

(муниципальные) закупки обеспечиваются (в т.ч.) и

деятельностью специально уполномоченных органов государственной власти —

участниками бюджетной деятельности»1.

Институт контрактной системы в сфере закупок объединяет правовые нормы,

регулирующие общественные отношения по осуществлению расходов

финансовых ресурсов страны, направленных на удовлетворение государственных

и муниципальных нужд. В связи с этим, думается, что регулирование отношений

в данной сфере не ограничивается только нормами бюджетного права.

В общей теории права институт права характеризуется следующими особенностями:

однородностью фактического содержания (регулирует типичные отношения);

юридическим единством норм (нормы, составляющие институт, выступают как единый согласованный комплекс, обеспечивающий достижение общей цели);

нормативной обособленностью (нормы закрепляются в виде глав, разделов)2.

Исходя из данного положения, можно выделить следующие особенности института контрактной системы в сфере закупок как самостоятельного правового института:

1 МаркеловК.Б. Государственные и муниципальные закупки как институт бюджетного права : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 36.

2 См.: Кулапов В.Л., Малько А.В. Указ. раб. С. 253.

институт контрактной системы в сфере закупок регулирует родственные общественные отношения, складывающиеся в процессе удовлетворения государственных (муниципальных) потребностей, посредством осуществления расходов финансовых ресурсов страны через процедуры закупок;

нормы, входящие в институт контрактной системы в сфере закупок, представляют собой единый согласованный комплекс, регулирующий все этапы осуществления закупок товаров, работ, услуг в целях эффективного и качественного обеспечения государственных и муниципальных нужд;

3) нормы, регулирующие институт контрактной системы в сфере закупок, как институт финансового права (в частности, осуществления расходов на закупку товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд), закрепляются в Бюджетном кодексе РФ и Законе о контрактной системе.

Самостоятельность той или иной отрасли права характеризуется наличием своих, присущих только ей, предмета и метода правового регулирования, а также принципов.

В теории финансового права устанавлено, что предметом правового регулирования данной отрасли права являются общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства (муниципальных образований) по планомерному образованию, распределению и использованию государственных, муниципальных и иных публичных денежных фондов в целях реализации задач публичного характера, а также по осуществлению финансового контроля и привлечению к ответственности за совершение финансового правонарушения1.

1 Данной точки зрения, в частности, придерживаются Н.И. Химичева, Е.Ю. Грачева, Ю.А. Крохина А.В. Демин и

2 Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2013. С. 41.

теории финансового права обосновывается, что основным методом финансового права служит императивный (или метод властных предписаний), имеющий свою специфику: конкретное денежное содержание и определенный круг органов, уполномоченных государством на властные действия2. Однако стоит согласиться с мнением И.. Рукавишниковой, проведшей глубокое исследование методов финансового права, в том, что «отрасль финансового права обладает уникальным методом правового регулирования, сочетающим в себе элементы императивного и диспозитивного начал, с преобладанием в конечном счете властных способов юридического воздействия. использование в финансовом праве диспозитивных способов регулирования не означает умаление роли государства. некоторая демократизация взаимоотношений между властвующими и подчиненными субъектами обусловлена объективными экономическими процессами»1. Ученый приходит к выводу, что «метод финансового права является самостоятельным, оригинальным инструментом правового регулирования, специфика которого проявляется в его властно-имущественном характере, обусловленном особенностями предмета данной отрасли права, а также непосредственной связью с финансовой политикой государства»2.

Применение же диспозитивного метода в финансовых правоотношениях свидетельствует о том, что законодатель видит необходимость в сочетании частных и публичных интересов в регулировании экономики Российской Федерации. В связи с этим стоит согласиться с мнением Д.С. Барзилова, исследовавшего вопросы дозволения как способа правового регулирования налогового администрирования в Российской Федерации, о том, что налоговые отношения должны регулироваться весьма тонко, продуманно с использованием налоговых стимулов (налоговых льгот), в ином случае просчеты законодателя могут в значительной степени ослабить экономику Российской Федерации, спровоцировав возникновение кризисов в финансовой сфере . Думается данное высказывание применимо практически ко всем финансовым отношениям и использование диспозитивного метода в их правовом регулировании необходимо.

1 РукавишниковаИ.В. Метод финансового права / отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 88-89.

2 Рукавишникова И.В. Указ. раб. С. 113.

3 См.: БарзиловД.С. Дозволение как способ правового регулирования налогового администрирования в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 4.

Финансовое право основывается как на общеправовых принципах (законность, демократизм, гуманизм, равноправие, справедливость, единство прав и обязанностей и др.), так и на общеотраслевых принципах, среди которых можно выделить: федерализм и равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности государства; самостоятельность органов местного самоуправления в формировании и использовании местных финансов; приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов граждан; социальная направленность финансово­правового регулирования; единство финансовой политики и денежной системы; распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной власти; участие граждан Российской Федерации, общественных организаций и органов местного самоуправления в финансовой деятельности государства, ее контроля и др.1

Рассматривая особенности выделения финансового права в самостоятельную отрасль права, следует согласиться с Е.В. Покачаловой в том, что в последнее время одной из обсуждаемых научных проблем стала проблема расширения предмета современного финансового права, и перед научной общественностью соответственно встает необходимость осмысления новых явлений в финансовом праве, а также систематизации аргументов, обосновывающих новые научные позиции и взгляды на правовую природу тех или иных правовых феноменов2. В настоящее время таким правовым феноменом стал институт контрактной системы в сфере закупок, поэтому требуется провести системный анализ проблем осуществления данного института, в частности, по следующим направлениям:

а) определение его места в системе финансового права как отрасли права, в
системе финансового законодательства, в системе всего российского
законодательства; в системе публичного и частного права, в системе финансового
права как отраслевой юридической науки и учебной дисциплины;

б) установление его места в системе методов финансовой деятельности
государства, муниципальных образований, определение его значения в процессе
осуществления расходов публичных денежных фондов (в особенности
бюджетных), выявление его роли как механизма обеспечения государственных и
муниципальных нужд и повышение эффективности государственных
(муниципальных) расходов;

1 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2013. С. 45.

2 См.: Покачалова Е.В. Указ. раб. С. 12.

г) выявление особенностей и методики осуществления финансового контроля в данной области и определение его места и значения в системе всего финансового контроля.

Институт контрактной системы в сфере закупок как институт финансового права как отрасли права можно определить как совокупность взаимосвязанных финансово-правовых норм, регулирующих родственные общественные отношения, возникающие по поводу осуществления публичных расходов на удовлетворение государственных (муниципальных) нужд через контрактную систему в сфере закупок.

В системе финансового права как отрасли права институт контрактной системы в сфере закупок следует рассматривать как обособленное структурное образование Особенной части финансового права, включаемое в раздел, посвященный вопросам финансово-правового регулирования государственных и муниципальных расходов, поскольку удовлетворение возникающих государственных и муниципальных нужд происходит посредством расходования денежных фондов государства (муниципальных образований) на закупку товаров, работ, услуг только через контрактную систему. Таким образом, данная система представляет собой определенный механизм распределения и использования финансовых ресурсов публично-правовых образований.

Институт права, входящий в ту или иную отрасль права, должен обладать определенными признаками, характерными именно для данной отрасли права (предметом, методом правового регулирования, принципами). Таким образом, установить принадлежность института контрактной системы в сфере закупок к отрасли финансового права, а также выявить финансово-правовую природу института контрактной системы в сфере закупок возможно посредством определения предмета и метода правового регулирования данного института, а также основополагающих принципов.

правового регулирования института контрактной системы в сфере закупок являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности публично-правовыми образованиями по распределению и использованию финансовых ресурсов государства (муниципальных образований) в целях удовлетворения государственных (муниципальных) нужд, а также общественные отношения в процессе осуществления финансового контроля за эффективностью использования публичных денежных фондов, расходуемых через данный институт, и качеством обеспечения публичных потребностей.

Предмет правового регулирования института контрактной системы в сфере закупок обусловил методы правового регулирования, применяемые в данном институте. Ведущим методом является императивный (основной метод в финансовом праве), поскольку институт контрактной системы в сфере закупок регулирует общественные отношения по удовлетворению публичных нужд, где одной стороной всегда выступают публично-правовое образование и государственные органы (органы местного самоуправления), которые издают властные предписания по регулированию и контролю за порядком осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения данных потребностей в процессе распределения и использования денежных фондов страны. Данный метод способствует своевременному и качественному обеспечению государственных и муниципальных нужд, а также эффективному и целевому расходованию финансовых ресурсов Российской Федерации. Так, например, с помощью этого метода государство определяет порядок планирования будущих закупок заказчиками и их согласования с общими расходами данного субъекта; устанавливает правила соблюдения целевого характера закупок; регулирует правильность определения поставщика (подрядчика, исполнителя), заключения с ним контракта и т.д.

Специфика императивного метода выражается также в круге государственных органов, уполномоченных давать властные предписания участникам данных общественных отношений. Так, большая часть таких предписаний издается органами исполнительной власти, ответственными за экономическое развитие России, среди которых основное место занимают Правительство РФ, а также финансовые органы государства (муниципальных образований).

Кроме императивного метода правового регулирования отношений по закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, используется также диспозитивный (договорной) метод, что обусловлено отличительными особенностями данных отношений (имущественный характер, обязательное участие государства (муниципального образования) в лице компетентного органа, направленность на расходование публичных денежных фондов через заключения контрактов (гражданско-правовых договоров)). Следует отметить, что непосредственное обеспечение государственных и муниципальных нужд происходит именно посредством реализации контрактов (гражданско-правовых договоров), которые оформляются по правилам частного права, однако данные контракты (договоры) должны содержать в себе определенные обязательные сведения, устанавливающиеся государственными органами1. То есть в данном случае образуемые общественные отношения будут регулироваться как диспозитивными, так и императивными методами.

1 Так, требования к контрактам содержатся в ст. 34 Закона о контрактной системе. Также Правительством РФ приняты постановления по регулированию отношений при заключении контрактов, среди которых можно выделить следующие: от 2 июля 2014 г. № 606 «О порядке разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов, а также о случаях и условиях их применения» (вместе с Правилами разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов) (с изм. и доп. от 25 декабря 2014 г. № 1489) // СЗ РФ. 2014. № 28; Ст. 4053; 2015. № 1 (часть II). Ст. 279; от 25 ноября 2013 г. № 1063 «Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиков, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом» // СЗ РФ. 2013. № 48.

Ст. 6266.

Рассматриваемый институт контрактной системы в сфере закупок основывается на определенных принципах. Кроме специальных принципов, регулирующих именно процесс осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, нашедших отражение в Законе о контрактной системе (принцип открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок), контрактная система основывается на общеправовых принципах законности, гласности, федерализма и на общеотраслевых принципах финансового права, таких как: плановость финансовой деятельности (например, согласно гл. 2 Закона о контрактной системе закупки должны быть запланированы, кроме того, в соответствии со ст. 17 и 21 данного нормативно-правового акта планирование закупок должно происходить в рамках бюджетного процесса); самостоятельность органов местного самоуправления в формировании и использовании местных финансов; приоритетность публичных интересов в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов граждан (согласно ст. 13 Закона о контрактной системе одной из задач осуществления закупок является достижение целей и реализация мероприятий, предусмотренных государственными программами РФ); социальная направленность финансово-правового регулирования; участие граждан Российской Федерации, общественных организаций в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, ее контроле (к примеру, обязательное общественное обсуждение закупок, закрепленное в ст. 20 Закона о контрактной системе и проведение общественного контроля в соответствии со ст. 102 данного акта); экономичность и прозрачность в расходовании денежных средств страны и др.

Таким образом, предмет, метод правового регулирования института контрактной системы в сфере закупок, принципы, на которых он основывается, позволяют утверждать, что этот институт (в его публично-правовых аспектах) является институтом финансового права как отрасли российского права и входит в его систему.

Институт контрактной системы в сфере закупок как институт финансового законодательства представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих финансовые общественные отношения по осуществлению публичных расходов посредством применения контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Как отмечают ученые, «система права и система законодательства не совпадают по кругу источников, в которых они выражены: система законодательства воплощена в законах, иных нормативных правовых актов; система права находит воплощение не только в позитивном, но и в обычном праве, неписанных принципах и аксиомах ... и даже в правосознании»1.

1 Афанасьев В.С., Липень С.В., Радько Т.Н. Общая теория права и государства: учебник / под ред. В.В. Лазарева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 256.

2 См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; 2015. № 1 (часть I). Ст. 15.

3 См.: СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3872; 2015. № 1 (часть I). Ст. 14.

4 См.: СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832; 2014. № 11. Ст. 1098.

5 См., например: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 320 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков"» // СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. III). Ст. 2166.

6 Так, Правительством РФ принято более 40 постановлений и распоряжений по регулированию различных вопросов осуществления контрактной системы в сфере закупок.

7 См., например: Приказ Минфина России от 28 июля 2010 г. № 81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения» (с изм. и доп. от 27 декабря 2013 № 140н) // Российская газета. 2010. № 225; 2014. № 41; Письмо Минфина России от 27 июня 2014 г. № 02-05-11/31346

Среди финансово-правовых актов, регулирующих вышеуказанные общественные отношения, особое место занимает Бюджетный кодекс РФ, поскольку именно он закрепляет положения о порядке и особенностях осуществления публичных расходов, и Закон о контрактной системе как ведущий нормативно-правовой акт, устанавливающий правила применения каждой из стадий данной системы. Кроме указанных актов, следует отметить и другие финансово-правовые акты, регулирующие различные виды отношений в области контрактной системы, среди которых можно выделить следующие: Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (с изм. и доп. от 29 декабря 2014 г. № 462-ФЗ)2, Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (с изм. и доп. от 29 декабря 2014 г. № 461-ФЗ)3, Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 1 декабря 2014 г. № 410-ФЗ)4, различные распоряжения и постановления Правительства РФ по вопросам регулирования финансовой деятельности государства5, в частности, по утверждению государственных программ, а также по регулированию контрактной системы в сфере закупок6, указы и распоряжения Президента РФ, финансово-правовые акты представительных органов субъектов РФ и муниципальных образований, акты Министерства финансов РФ , Федерального казначейства1 и др.

Значение данных актов достаточно велико, так как они служат основой осуществления контрактной системы в сфере закупок: именно их нормами регулируются вопросы финансово-правового статуса субъектов контрактной системы (в особенности заказчиков); определения государственных и муниципальных нужд (характеризуются основные направления выделения бюджетных ассигнований, регулируются государственные программы, государственные задания и др.); планирования порядка удовлетворения данных нужд; порядка финансирования потребностей государства и муниципальных образований (процесс финансирования выполнения бюджетных обязательств, а также государственных (муниципальных) программ, государственных заданий и др.); проведения финансового контроля, привлечения к ответственности за выявленные правонарушения в данной сфере и др.

Однако общественные отношения, возникающие в процессе реализации контрактной системы в сфере закупок, регламентируются не только нормами актов финансового законодательства, но и нормами актов смежных отраслей российского законодательства, регулирующими различные аспекты отношений, возникающих в указанной области.

«О единообразном применении единых для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации видов расходов классификации расходов бюджетов». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

1 См., например: Приказ Казначейства России от 29 мая 2014 г. № 106 «Об утверждении Регламента проведения Федеральным казначейством ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

Так, отношения в процессе определения и формирования государственных нужд, регулируются как актами административного, так и финансового законодательства; отношения в процессе финансирования государственных нужд регулируются актами финансового законодательства и его отдельных институтов; отношения в процессе осуществления закупок регулируются как актами гражданского и предпринимательского законодательства, так и актами финансового законодательства; отношения по составлению отчетности, проведению мониторинга и аудита закупок, осуществлению контроля регулируются актами административного и финансового законодательства.

В связи с этим стоит согласиться с позицией С.С. Алексеева, согласно которой «с совершенствованием законодательства, обусловленным потребностями развития экономических, а также социально-политических и иных отношений, издаются комплексные акты, затрагивающие целые сферы социальной жизни или их участки», что, по его мнению, служит причиной формирования комплексных отраслей законодательства, «в которых объединяется по тому или иному предметному, тематическому и целевому признаку юридически разнородный правовой материал»1. Ученый приходит к выводу о том, что в правовой системе вместе с основными подразделениями, которые обособляются по юридическим режимам, выраженным в особых отраслевых методах и механизмах регулирования, имеются образования комплексного характера, которые являются комплексными именно потому, что не связаны единым методом и механизмом регулирования, почти все они имеют «прописку» в основных отраслях. Данным общностям, по его мнению, присущи юридические особенности, выраженные в специальных принципах, общих положениях, приемах регулирования, установленных в результате комплексной кодификации, придающих ему специфический отраслевой оттенок, но, «хотя нормы комплексной отрасли или института можно и нужно распределять по основным отраслям, «замкнуть» их только в рамках основных отраслей нельзя»2.

1 Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 197.

2 Там же. С. 198.

3 Поленина С.В. Система права и система законодательства в современных условиях // Правоведение. 1987. № 5. С. 29-37.

Заслуживает внимания точка зрения С.В. Полениной, которая считает, что «издание комплексных законов и иных нормативно-правовых актов, а также кодификация в рамках комплексных отраслей законодательства в качестве необходимой предпосылки и условия эффективности их действия предполагают наличие упорядоченности внутри тех из отраслей, адекватных отраслям права, к которым они «тяготеют»» . Она подчеркивает, что такие укрупненные акты, хотя и не содержат большого числа новелл, но они сводят воедино в рамках определенного субинститута, института либо даже подотрасли законодательства нормативные предписания, ранее разбросанные в ряде нормативных правовых актов, что не только повышает внутреннюю согласованность правового регулирования, но и устраняет выявленные в ходе применения ранее действовавших актов пробелы и противоречия, а также яснее очерчиваются границы более мелких, чем отрасль, структурных образований законодательства1.

Кроме того, известные специалисты в области общей теории права М.И. Байтин и Д.Е. Петров, исследуя вопросы соотношения отраслей права и отраслей законодательства, пришли к выводу, что они соотносятся, в частности, следующим образом: «Часть норм отрасли права выражена в одной или нескольких отраслях законодательства, а другая — в одной или нескольких комплексных отраслях законодательства; отрасль законодательства состоит из комплексных (межотраслевых) правовых институтов либо в систематизированном виде содержит сложный комплексный институт»2.

Таким образом, основываясь на анализе общетеоретических подходов и выводов ведущих правоведов, можно констатировать, что в системе российского законодательства институт контрактной системы в сфере закупок можно определить как межотраслевой (комплексный) институт законодательства, так как регулирование отношений, возникающих в данной сфере, относится к одной из сложных и одновременно важнейших проблем как финансового, так и других отраслей законодательства.

Правовыми источниками института контрактной системы в сфере закупок являются следующие:

1 См.: Там же.

2 Байтин М.И. Вопросы общей теории государства и права. Саратов, 2006. С. 271.

3 Основополагающими международными документами по реализации контрактной системы в сфере закупок являются: Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг» (принят в г. Нью-Йорке 31 мая 1994 г. - 17 июня 1994 г. на 27-й сессии ЮНСИТРАЛ); Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках» (принят в г. Вене 1 мая 2011 г. на 44-й сессии ЮНСИТРАЛ); Соглашение по правительственным закупкам, (принято по результатам Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров в 1994 г.). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

Конституция РФ;

международные договоры РФ3;

Гражданский кодекс РФ; Бюджетный кодекс РФ; Закон о контрактной системе, другие федеральные законы;

нормативно-правовые акты Президента РФ;

нормативно-правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»;

нормативно-правовые акты субъектов РФ;

нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие отношения в области реализации контрактной системы, причем данные нормативно-правовые акты должны соответствовать Закону о контрактной системе.

Следует отметить, что нормами Закона о контрактной системе, в отличие от Закона о размещении заказа, значительно расширены полномочия субъектов РФ и муниципальных образований по правовому регулированию отношений в сфере закупок товаров, работ, услуг. Так, данные субъекты в настоящее время имеют право принимать правовые акты, регулирующие выше обозначенные отношения.

Отношения по осуществлению закупок между государствами, входящими в Таможенный союз (Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан) регулируются также Соглашением о государственных (муниципальных) закупках1 (заключено в г. Москве 9 декабря 2010 г.), ратифицированным Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 176-ФЗ.

Таким образом, в состав института контрактной системы в сфере закупок входят нормативно-правовые акты, принадлежащие различным отраслям российского законодательства, причем нормы данных актов являются взаимосвязанными и образуют единство правового регулирования отношений в данной области, что говорит о том, что рассматриваемый институт является межотраслевым (комплексным) институтом законодательства.

1 См.: СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4267.

Как отмечается в теории права, «структура законодательства, как и структура права, многоуровневая и не может быть сведена исключительно к отраслевому подразделению. Бурное развитие законодательства в различных сферах жизни общества способствует появлению нормативных комплексов»1.

В силу того, что отношения по реализации контрактной системы в сфере закупок регулируются огромным количеством норм, носящих как публично-правовой, так и частноправовой характер, естественно возникает вопрос о взаимоотношении этих направлений и соответственно о преобладании тех или иных интересов в данных отношениях.

Вообще выявление соотношения частных и публичных интересов в различных правовых отношениях всегда представляет собой актуальную проблему, ведь, как указывают видные теоретики, «деление права на частное и публичное несколько условно. В правовой системе они тесно переплетены. Частное право не может существовать без публичного, которое защищает и обеспечивает нормальное функционирование первого. Поэтому на практике довольно часто возникают комбинации публичного и частного институтов»2. Аналогичной точки зрения придерживаются и другие ученые .

1 Афанасьев В.С., Липень С.В., Радько Т.Н. Общая теория права и государства: учебник / под ред. В.В. Лазарева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 272.

2 Кулапов В.Л., Малько А.В. Указ. раб. С. 256.

3 Так, например, как отмечают В.Ф. Яковлев и Э.В. Талапина, «деление права не должно абсолютизироваться, а его части — противопоставляться, так как без публичного права частное право бессильно, а без частного права публичное беспредметно, поскольку ему нечего охранять» (Яковлев В.Ф., Талапина Э.В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал российского права. 2012. № 2). Л.В. Лазарев обращает внимание на относительность понятий общего и частного интересов, а также на то, что противопоставление публичных и частных интересов неправильно, поскольку первые составляются из последних, а любая отрасль права есть элемент общественного устройства и существует только для общественных целей (см.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 12).

4 Крохина Ю.А. Принцип сочетания частных и публичных интересов в финансовом праве // Финансовое право. 2012. № 5.

Относительно сочетания публичных и частных интересов в финансовом праве Ю.А. Крохина справедливо указывает, что «сочетание публичных и частных интересов в правовом регулировании финансовых отношений выражается в двух взаимосвязанных аспектах: сохранении публичного приоритета, но с учетом частных интересов; взаимопроникновении и взаимодействии публично-правовых и частноправовых юридических средств, в частности категорий, принципов, дефиниций, методов»4.

В процессе реализации контрактной системы в сфере закупок ярко проявляется взаимосвязь публичного и частного права. Так, отношения в ходе планирования закупок и их финансирования, возникающие между заказчиками (как получателями бюджетных средств) и вышестоящими органами (главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств), носят публично-правовой характер. Отношения, по определению поставщика (подрядчика, исполнителя), а также по заключению и исполнению контракта, возникающие между заказчиками и поставщиками (подрядчиками, исполнителями), носят частноправовой характер. Однако отношения по определению поставщика (подрядчика, исполнителя), где сторонами выступят заказчик и контролирующие органы, будут основываться на публично-правовых началах.

Таким образом, институт контрактной системы в сфере закупок представляет собой самостоятельный правовой институт, который сочетает в себе нормы публичного и частного права, но в большей степени данные нормы (и, соответственно, методы, используемые для регулирования возникших общественных отношений) носят императивный характер, поскольку направлены на удовлетворение публичных интересов, а также в связи с тем, что регулируются не договором (за исключением отношений по заключению и исполнению контракта), а законом.

1 Как указывает К.С. Бельский, «наука финансового права исследует нормы финансового права, классифицирует и систематизирует их, объединяет в правовые институты и представляет в определенной системе» (см.: Финансовое право: учебник / отв. ред. и авт. предисл. С.В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М., 2011. С. 77).

Как было указано выше, институт контрактной системы в сфере закупок входит в систему финансового права как отрасли права как обособленное структурное образование Особенной части финансового права, включаемое в раздел, посвященный вопросам финансово-правового регулирования государственных и муниципальных расходов. В связи с этим данный институт в системе финансового права как отраслевой юридической науки и учебной дисциплины1 следует рассматривать в процессе изучения Особенной части данного права, посвященной правовому регулированию государственных и муниципальных расходов, в том числе в рамках изучения бюджетного права (вопросы осуществления бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета по расходам)); правовых основ финансирования расходов государственных и муниципальных учреждений; осуществления финансового контроля и др.

Также, основываясь на принципе профессионализма заказчика1, в процессе подготовки специалистов по вопросам правового регулирования контрактной системы в сфере закупок, необходимо в учебные планы данных курсов включать отдельные вопросы финансового права, в особенности правила осуществления публичных расходов, финансирования данных расходов, особенности реализации бюджетного процесса и основных институтов бюджетного права, правила осуществления финансового контроля, полномочия финансовых органов и т.д.

В то же время, исходя из значимости рассматриваемого института для развития всей экономики страны и соблюдения ее финансовой безопасности, представляется необходимым введение специального курса для студентов-юристов и студентов-экономистов, посвященного особенностям финансово-правового регулирования расходования финансовых ресурсов государства (муниципальных образований) через контрактную систему в сфере закупок.

Таким образом, подводя итог, можно сделать следующие выводы:

в настоящее время выделился новый финансово-правовой институт — институт контрактной системы в сфере закупок, имеющий определенные особенности, указывающие на его как самостоятельность;

институт контрактной системы в сфере закупок объединяет правовые нормы, регулирующие общественные отношения по осуществлению расходов финансовых ресурсов публично-правовых образований, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд;

1 Данный принцип закрепляется в ст. 9 Закона о контрактной системе.

институт контрактной системы в сфере закупок является институтом Особенной части финансового права как отрасли российского права и включается в раздел, посвященный вопросам финансово-правового регулирования государственных и муниципальных расходов, поскольку удовлетворение возникающих государственных и муниципальных нужд происходит посредством расходования публичных денежных фондов на закупку товаров, работ, услуг только через контрактную систему. Данный институт имеет свой предмет и метод правового регулирования, согласуемые с предметом и методами отрасли финансового права, а также основывается на принципах финансового права;

институт контрактной системы в сфере закупок следует определять как институт финансового законодательства, представляющий собой обособленную группу однородных правовых норм, регулирующих финансовые общественные отношения по осуществлению публичных расходов посредством применения контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд;

в состав института контрактной системы в сфере закупок входят нормативно-правовые акты, принадлежащие различным отраслям законодательства, причем данные акты взаимосвязаны и образуют единство правового регулирования отношений в данной области, что говорит о том, что данный институт является комплексным (межотраслевым) институтом законодательства;

в системе финансового права как отраслевой юридической науки и учебной дисциплины институт контрактной системы в сфере закупок следует рассматривать в процессе изучения Особенной части финансового права, посвященной правовому регулированию государственных и муниципальных расходов, в том числе в рамках изучения бюджетного права (вопросы осуществления бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета по расходам)); правовых основ финансирования расходов государственных и муниципальных учреждений; осуществления финансового контроля и др.;

в связи с тем, что контрактная система в сфере закупок основывается на принципе профессионализма заказчика, в процессе подготовки специалистов по вопросам правового регулирования контрактной системы в сфере закупок необходимо в учебные планы данных курсов включать отдельные вопросы финансово-правового регулирования данной системы;

видится необходимым введение специальной дисциплины в юридических и экономических вузах — «Особенности финансово-правового регулирования расходования финансовых ресурсов государства (муниципальных образований) через контрактную систему в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».