Финансово-правовое регулирование государственных и муниципальных расходов начинается с финансово-правового регулирования распределения денежных фондов государства и муниципальных образований. Этот процесс, думается, можно подразделить на несколько стадий:

установление субъектов, реализующих функции, задачи и цели государства и муниципальных образований (главных распорядителей, распорядителей, получателей бюджетных средств и других субъектов, являющихся заказчиками в отношениях по закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд);

1 СЗ РФ. 2011. № 30 (ч.1). Ст. 4571; 2015. № 1 (часть I). Ст. 11.

определение государственных и муниципальных нужд в зависимости от целей, задач и функций государства и муниципальных образований и их объединение в финансово-плановые акты и программы;

определение источников финансирования данных нужд, а также установление сроков их удовлетворения;

доведение бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до субъектов, осуществляющих реализацию функций и задач государства посредством их распределения между ними с применением методов финансирования и кредитования, а также метода контрактной системы в сфере закупок.

Этот процесс отражается в нормативно-правовых актах, в частности, в Бюджетном кодексе РФ, кроме того, в актах субъектов финансово-правовых отношений, реализующих свои задачи и функции за счет денежных средств, получаемых ими в ходе осуществления своей хозяйственной деятельности (внебюджетных средств).

В процессе реализации каждой стадии должны реализовываться основные принципы расходования финансовых ресурсов страны: экономичность, эффективность, целесообразность.

В целях теоретического осмысления проблем реализации государственных и муниципальных расходов и реализации контрактной системы в сфере закупок как метода их осуществления следует рассмотреть каждый из этапов финансово-правового регулирования распределения денежных фондов государства и муниципальных образований.

Первая стадия финансово-правового регулирования распределения денежных фондов страны: установление субъектов, реализующих функции, задачи и цели государства и муниципальных образований (главных распорядителей, распорядителей, получателей бюджетных средств и иных субъектов, которым выделяются бюджетные средства). Необходимо отметить, что само государство (Российская Федерация, субъекты РФ) и муниципальные образования также будут являться субъектами финансовых правоотношений, возникающих в процессе распределения и использования публичных финансовых ресурсов, выступая собственником данных ресурсов.

Реализация данного этапа происходит посредством закрепления вышеназванных субъектов в соответствующих финансово-правовых актах в зависимости от выполняемых ими функций и задач, а также правового статуса1.

1 Так, в ст. 6 БК РФ дается общее определение субъектов, которые будут являться главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, а также понятие казенного учреждения:

под главным распорядителем бюджетных средств (главным распорядителем средств соответствующего бюджета) понимается орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено настоящим БК РФ;

под распорядителем бюджетных средств (распорядителем средств соответствующего бюджета) понимается орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств;

получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящиеся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим БК РФ;

казенным учреждением признается государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Распределение финансовых ресурсов государства и муниципальных образований между данными субъектами происходит на основе принципа подведомственности расходов бюджетов, закрепленного в ст. 38.1 БК РФ, который означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации. Так, например, в настоящее время действует Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. и доп. от 8 сентября 2014 г. № 612)1, закрепляющий перечень федеральных министерств, служб и агентств по подведомственности.

В соответствии со ст. 158 БК РФ главные распорядители (распорядители) бюджетных средств2 обязаны формировать перечни подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств. Так, например, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, находящееся в ведомстве Министерства связи и массовых коммуникаций РФ приняло Приказ от 25 января 2013 г. № 7 «Об утверждении перечня распорядителей и получателей средств федерального бюджета, находящихся в ведении Федерального агентства по

3

печати и массовым коммуникациям, на 2013 год» ; Администрация г. Томска утвердила перечень, устанавливающий подведомственность получателей бюджетных средств главным распорядителям средств бюджета муниципального образования «Город Томск», Постановлением от 23 августа 2012 г. № 987 (в ред. от 1 апреля 2013 г. № 311)4.

1 См.: СЗ РФ. 2012. №22. Ст. 2754; 2014. № 37. Ст. 4934.

2 Стоит отметить, что перечень главных распорядителей бюджетных средств содержится в законе о бюджете на соответствующий период, например в Приложении 9 Федерального закона от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» (с изм. и доп. от 26 декабря 2014 г. № 448-ФЗ) // СЗ РФ. 2013. № 49 (ч. I). Ст. 6350; 2014. № 52 (часть I). Ст. 7559.

3 См.: Приказ Роспечати от 25 января 2013 г. № 7 «Об утверждении перечня распорядителей и получателей средств федерального бюджета, находящихся в ведении Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям, на 2013 год» (с изм. и доп. от 2 августа 2013 г. № 231). СПС «КонсультантПлюс».

4 URL: http://docs.pravo.ru/document/view/27209114/ (дата обращения: 16.05.2013).

5 См.: СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291; 2015. № 1 (часть I). Ст. 65.

Необходимо отметить, что ранее к получателям бюджетных средств относились бюджетные и автономные учреждения, но в связи с проводимой в 2010-2012 гг. фундаментальной реформой системы финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг, Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (в ред. от 31 декабря 2014 г. № 512-ФЗ)5, эти учреждения были лишены такого статуса. Как отмечает Е.Г. Писарева, данная реформа направлена «прежде всего на изменение финансово-правового статуса действующих бюджетных учреждений, на создание стимулов для сокращения внутренних издержек и повышение эффективности их деятельности, а также способности функционировать на основе рыночных принципов хозяйствования»1.

В настоящее время все государственные (муниципальные) учреждения делятся на три вида: казенные, автономные и бюджетные. Каждое из них является субъектом финансовых правоотношений в области бюджетного финансирования (в том числе в процессе реализации контрактной системы в сфере закупок) и имеет особый финансово-правовой статус2.

Понятие «казенное учреждение» закрепляется в ст. 6 БК РФ (оно было приведено выше). Что касается определения «бюджетное учреждение», то оно содержится в Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изм. и доп. от 08 марта 2015 г. № 43-ФЗ) (далее — Закон о некоммерческих организациях). Понятие «автономное учреждение» закреплено в Федеральном законе от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (с изм. и доп. от 4 ноября 2014 г. № 337-ФЗ)4 (далее — Закон об автономных учреждениях).

1 Писарева Е.Г. Правовые основы финансирования расходов государственных и муниципальных учреждений // Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 651.

2 Так, для казенных учреждений предусмотрено сметно-бюджетное финансирование, а бюджетные и автономные учреждения финансируются посредством выделения субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, а также за счет средств, получаемых ими от приносящей доход деятельности, иных средств, предусмотренных в нормативно-правовых актах, например в Законе о некоммерческих организациях).

3 Так, в ст. 9.2 данного акта закрепляется понятие бюджетного учреждения — под ним понимается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах// СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 2015. № 10. Ст.

1413.

4 Так, в ст. 2 данного Закона указывается, что автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах) (см.: СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626; 2014. № 45. Ст. 6147).

и автономные учреждения также являются субъектами, осуществляющими цели, задачи и функции государства и муниципальных образований. Они осуществляют свою деятельность в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями1, которые формируются и утверждаются соответствующими органами, наделенными функциями и полномочиями учредителя. Кроме названных субъектов, можно также выделить внебюджетные фонды, государственные корпорации, государственные и муниципальные унитарные предприятия, которые не являются прямыми получателями бюджетных средств, но определенные финансовые ресурсы из бюджетных источников им также передаются посредством выделения субсидий на решение государственных и муниципальных задач.

Таким образом, правовой статус всех субъектов, осуществляющих цели, задачи и функции государства (муниципальных образований), находит свое закрепление в нормативно-правовых актах. Также следует отметить, что все вышеназванные субъекты выступают заказчиком при осуществлении закупок на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, что закрепляется нормами ст. 3 и 15 Закона о контрактной системе.

Следующая стадия в финансово-правовом регулировании распределения финансовых ресурсов станы — определение государственных и муниципальных нужд в зависимости от целей, задач и функций государства и муниципальных образований, выполняемых ими в определенный период времени, и их объединение в финансово-плановые акты и программы. Этот этап является основным и одним из самых важных, так как от правильного и своевременного установления государственных потребностей зависят целенаправленное и эффективное распределение и использование денежных фондов государства (муниципальных образований).

1 Государственное (муниципальное) задание в соответствии со ст. 6 БК РФ представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

О важности законодательного закрепления понятия «государственные и муниципальные нужды», о развитии и изменении данного понятия в различные периоды времени, а также об основных составляющих данного термина говорилось ранее в данном исследовании, но стоит еще раз подчеркнуть, что «государственные и муниципальные нужды» — понятие правовое, которое должно быть закреплено в нормативно-правовом акте.

Итак, государственные (муниципальные) нужды — это обеспечиваемые за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации (субъектов РФ, муниципальных образований) в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления целей, задач, функций и полномочий государства (муниципальных образований) (в том числе для реализации целей осуществления закупок, указанных в ст. 13 Закона о контрактной системе).

Данные потребности разнообразны и зависят от многих факторов: во-первых, от субъекта (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование, государственные (муниципальные) и иные заказчики (бюджетные и автономные учреждения, иные юридические лица, получающие денежные средства из бюджета)); во-вторых, от основных направлений деятельности государства и муниципальных образований (социально-экономическое регулирование, обеспечение обороноспособности и безопасности страны, развитие науки, природоохранной деятельности и др.); в-третьих, от целей, задач, функций и полномочий, которые выполняет соответствующий субъект.

Основные полномочия государственных (муниципальных) учреждений определяются в государственном задании1. Состав, порядок формирования государственного (муниципального) задания, а также его финансовое обеспечение закреплены в ст. 69.2 БК РФ.

Следует отметить, что удовлетворение всех государственных и муниципальных потребностей должно отвечать принципу эффективности расходов денежных фондов страны (что предполагает целесообразность, результативность и экономность расходов).

1 Согласно ст. 6 БК РФ государственное задание — это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Думается, что в данном контексте принцип эффективности расходования денежных фондов государства (муниципальных образований) означает, что в процессе реализации стадий контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд субъекты, расходующие данные финансовые ресурсы, должны осуществлять закупки исходя из необходимости достижения поставленных целей (целесообразность) с использованием наименьшего объема средств (экономность) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного объема выделяемых средств (результативность), с обязательным соблюдением качества удовлетворяемых публичных потребностей.

Особое место в процессе формирования государственных и муниципальных нужд составляют потребности, возникающие в процессе реализации государственных (муниципальных) программ. Именно государственные (муниципальные) программы в настоящее время становятся основой при формировании расходной части бюджета (определения государственных и муниципальных нужд). Об этом, в частности, было указано в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 28 июня 2012 года «О бюджетной политике в 2013-2015 годах». Кроме того, Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» (с изм. и доп. от 31 декабря 2014 г. № 523 — ФЗ)1 в Бюджетном кодексе РФ были внесены значительные изменения. Так, ст. 179 «Долгосрочные целевые программы» была переименована в «Государственные (муниципальные) программы» и изложена в новой редакции.

1 См.: СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2331; 2015. № 1 (часть I). Ст. 76.

Устанавливается, что утверждение всех государственных программ, а также сроков их реализации осуществляется Правительством РФ, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и органами местной администрации муниципального образования посредством их закрепления в соответствующих нормативно-правовых актах. Объемы бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации данных программ утверждаются законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу нормативно-правовым актом; в-третьих, все государственные (муниципальные) программы подлежат приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете; в-четвертых, по каждой государственной (муниципальной) программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации, по итогом которой может быть принято решение о прекращении или изменении данной программы или об изменении объемов бюджетных ассигнований на ее реализацию.

В государственные программы включаются целевые программы, которые согласно Постановлению Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"» (вместе с «Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», «Порядком закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд», «Порядком подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд») (с изм. и доп. от 03 декабря 2014 г. № 1298)1 представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики.

1 СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2669; 2014. № 50. Ст. 7087.

В соответствии с принципом плановости финансовой деятельности государства и муниципальных образований все потребности, возникающие у государства, муниципальных образований и субъектов, реализующих функции, задачи и цели государства и муниципальных образований, должны быть надлежащим образом сформулированы в финансово-плановых актах и программах. Именно правильное и своевременное составление финансовых планов влияет на эффективность и экономность расходования публичных финансовых ресурсов, делает процесс расходования денежных средств упорядоченным и результативным.

Основные направления расходов денежных фондов Российской Федерации устанавливаются в таких финансово-правовых актах, как Бюджетный кодекс РФ (гл. 4) и в законах (решениях) о бюджете на соответствующий период. В свою очередь выбор данных направлений основывается на различных нормативно-правовых актах: положениях послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации1; прогнозах социально-экономического развития соответствующей территории; основных направлениях бюджетной и налоговой политики; бюджетном прогнозе (проекте бюджетного прогноза, проекте изменений бюджетного прогноза) на долгосрочный период; государственных (муниципальных) программах; направлениях деятельности Правительства РФ и других документах.

1 Так, в соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному собранию РФ от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012-2014 годах»1 при формировании расходов бюджетов основное внимание должно быть уделено реформе денежного довольствия военнослужащих и сотрудников полиции; увеличению пенсий и социальных пособий; реализации программ здравоохранения, образования, поддержки культуры, физической культуры и спорта; вопросам поддержания экологии; развитию социальной сферы; увеличению фонда оплаты труда работников бюджетной сферы и стипендиального фонда; стимулированию инновационного развития страны.

2 Расходные обязательства, как указано в ст. 6 БК РФ, представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. В свою очередь расходные обязательства с даты вступления в силу закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год становятся бюджетными обязательствами.

Главным финансово-плановым актом государства и муниципальных образований, закрепляющим основные направления расходов и соответственно государственные и муниципальные нужды, удовлетворение которых происходит за счет бюджетных средств, является закон (решение) о бюджете определенного уровня на соответствующий период, в котором данные потребности распределяются согласно бюджетной классификации в соответствии с расходными обязательствами2.

Как отмечает А.В. Голубев, «расходные обязательства, возникающие при осуществлении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, являются диалектическим основанием, причиной финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления и, следовательно, основанием и причиной формирования и реализации расходов бюджетов ... но также является фактором, формирующим расходы бюджета, несущим в себе такие юридически определенные характеристики расходов бюджетов и составляющих их бюджетных ассигнований, как объем, адресность и целевое предназначение»1.

Среди расходных обязательств Бюджетного кодекса РФ (ст. 6) выделяет

23

публичные обязательства2, публичные нормативные обязательства3, денежные обязательства4.

1 См.: Голубев А.В. Расходное обязательство как правовое основание формирования и реализации расходов бюджета, ориентированных на результат // Финансовое право. 2013. № 4. С. 12-17.

2 Публичные обязательства представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

3 Под публичными нормативными обязательствами понимаются публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок их индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, работников казенных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.

4 Денежные обязательства — обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения.

Ч.Д. Цыренжапов устанавливает признаки расходного обязательства: «расходное обязательство носит публично-правовой характер, т.к. возникает в силу закона, других нормативно-правовых актов, публичных договоров и соглашений, а также вводится и отменяется по одностороннему властному предписанию; субъектом расходного обязательства является общественно-территориальное образование, которое выступает в лице своих органов власти; содержание расходного обязательства образует обязанность предоставить денежные средства, которому корреспондирует соответствующее право требования; наконец, расходные обязательства имеют отношение только к сфере бюджетных правоотношений»1.

Сдедует отметить, что в гл. 11 БК РФ закрепляются основания возникновения расходных обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. В общем виде все основания возникновения данных обязательств можно классифицировать следующим образом:

возникающие в связи с принятием нормативно-правовых актов и (или) заключением договоров (соглашений) от имени Российской Федерации (субъектов РФ, муниципальных образований) органами государственной власти (органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления) при осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации (субъектов РФ, муниципальных образований), а также по осуществлению переданных полномочий от соответствующего субъекта (Российской Федерации, субъекта РФ);

возникающие в связи с заключением договоров (соглашений) от имени Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования) казенными учреждениями соответствующего уровня;

возникающие в связи с принятием нормативно-правовых актов по вопросам предоставления межбюджетных трансфертов.

1 См.: Цыренжапов, Ч. Д. Указ. раб. С. 21-22.

2 Под реестром расходных обязательств согласно ст. 87 БК РФ понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Кроме того, в ст. 87 БК РФ предусмотрена обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления вести реестры расходных обязательств2, что является важным инструментом в механизме учета расходных обязательств в бюджетном законодательстве и составлении проекта бюджета.

Предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств, являются бюджетными ассигнованиями1.

В соответствии со ст. 174.2 БК РФ планирование бюджетных ассигнований в процессе составления проекта закона (решения) о бюджете осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом2 раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств. Причем планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) бюджетными и автономными учреждениями совершается с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году.

1 Согласно ст. 69 БК РФ расходы бюджетов осуществляются в форме бюджетных ассигнований на: оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; социальное обеспечение населения; предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями; предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг; предоставление межбюджетных трансфертов; предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права; обслуживание государственного (муниципального) долга; исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов. Кроме того, необходимо заметить, что в ст. 69.1 БК РФ предусмотрены бюджетные ассигнования на выполнение государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в которых, в частности, предусмотрено выделение бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций казенных учреждений и предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям.

2 Например, Приказ Министерства финансов Омской области от 10 июня 2011 г. «О порядке и методике планирования бюджетных ассигнований областного бюджета на 2012-2014 годы» ( с изм. на 13 февраля 2013 г.). URL: http://docs.cntd.ru/document/943043173 (дата обращения: 21.08.2013).

3 Бюджетная смета согласно ст. 6 БК РФ представляет собой документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения.

Следует отметить, что казенные, бюджетные и автономные учреждения обязаны планировать свои расходы на этапе формирования проекта закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Это происходит посредством закрепления своих потребностей в финансово-плановых актах. Для казенных учреждений данным актом будет является проект бюджетной сметы3. Данный документ составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение1 и в соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ и нормативными актами Министерства финансов РФ2. Показатели бюджетной сметы должны соответствовать доведенным до казенного учреждения лимитам бюджетных обязательств по обеспечению выполнения возложенных на него функций. Кроме того, Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 418-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»3 были внесены изменения в ст. 221 БК РФ, согласно которым бюджетная смета казенного учреждения должна быть составлена с учетом планов закупок товаров, работ, услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд и объемов их финансового обеспечения. Кроме того, вышеназванные учреждения обязаны составлять планы-графики закупок товаров, работ, услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Данные финансово-плановые акты (речь идет о планах-графиках и планах закупок) должны составляться на основании норм Закона о контрактной системе и иных нормативно-правовых актов, издаваемых Правительством РФ и Минфином России. Особенности финансово-правового регулирования данных актов будут рассмотрены ниже.

1 См., например: Приказ Минфина России от 5 декабря 2013 г. № 413 «Об утверждении Порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет Министерства финансов Российской Федерации и казенных учреждений, находящихся в ведении Министерства финансов Российской Федерации»; Приказ Минэкономразвития РФ от

2 сентября 2010 г. № 410 «Об утверждении Порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений, находящихся в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2 Таким актом, к примеру, является Приказ Минфина России от 20 ноября 2007 г. № 112н «Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений» (в ред. от 23 сентября 2013 г. № 98н) (зарегистрировано в Минюсте России 14 декабря 2007 г. № 10750), в п. 6 которого, в частности, указывается, что в целях формирования сметы учреждения на очередной финансовый год на этапе составления проекта бюджета на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период) учреждение составляет проект сметы на очередной финансовый год. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3 См.: СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. I). Ст. 6983.

Бюджетные и автономные учреждения обязаны формировать свои потребности, возникающие у них в процессе выполнения государственного (муниципального) задания, в таком финансово-плановом акте, как план финансово-хозяйственной деятельности. Данный документ составляется в порядке, установленном органом исполнительной власти (органом местного самоуправления), на который возложены функции и полномочия учредителя. Как справедливо отмечает Е.Г. Писарева, «финансово-плановый акт бюджетного и автономного учреждения имеет юридическое значение, заключающееся в определении и конкретизации прав и обязанностей автономного, бюджетного учреждения в области осуществления финансовой деятельности, цель которой — обеспечение выполнения определенного государственного (муниципального) задания, предоставления государственных (муниципальных) услуг»1.

Стоит отметить, что данные учреждения также должны составлять планы-графики и с 1 января 2015 г. планы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, причем в соответствии с п. 11. 1 Приказа Минфина России от 28 июля 2010 г. № 81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения» (зарегистрировано в Минюсте России 23 сентября 2010 г. № 18530) (с изм. и доп. от 27 декабря 2013 г. № 140н)2 общая сумма расходов бюджетного учреждения на закупки товаров, работ, услуг, отражаемая в плане финансово-хозяйственной деятельности, подлежит детализации в плане закупок.

Таким образом, все нужды (потребности), возникающие у государства, муниципальных образований и субъектов, реализующих цели, задачи и функции государства и муниципальных образований, закрепляются в финансово-правовых и финансово-плановых актах и программах, которые имеют большое значение при использовании денежных фондов страны, а также при проведении финансового контроля за осуществлением государственных (муниципальных) расходов.

Что касается источников финансирования государственных и муниципальных нужд, то, как справедливо указывает Н.И. Химичева, их можно подразделить на три основных вида:

1См.: Писарева Е.Г. Правовые основы финансирования расходов государственных и муниципальных учреждений // Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 661. 2 См.: Российская газета. 2010. 6 окт.; 2014. 21 февр.

средства государственных и муниципальных бюджетов;

средства государственных и муниципальных внебюджетных фондов;

3) средства отраслей экономики — централизованные фонды министерств, ведомств, собственные финансовые ресурсы предприятий, учреждений1.

Удовлетворение государственных и муниципальных нужд происходит в текущем финансовом году, но в некоторых случаях, когда потребности носят более длительный характер2, например, исполнение долгосрочных государственных и муниципальных программ, данный срок может быть продлен и их удовлетворение произойдет в следующих финансовых годах.

Заключительной стадией финансово-правового регулирования распределения публичных финансовых ресурсов является доведение бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до субъектов, осуществляющих реализацию целей, задач и функций государства (муниципальных образований). Многие ученые утверждают, что данный этап реализуется посредством применения методов финансирования и кредитования3, однако в настоящее время, помимо данных методов, сформировался новый метод — контрактной системы в сфере закупок, поскольку именно с помощью данного метода осуществляется распределение денежных фондов РФ, идущих на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

1 См.: Химичева Н.И. Финансово-правовые основы государственных и муниципальных расходов // Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 636.

2 Так, в соответствии с ч. 16 ст. 34 Закона о контрактной системе, а также постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1087 «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла» Правительством РФ устанавливаются случаи, когда контракт заключается на срок, превышающий финансовый год (СЗ РФ. 2013. № 49

(ч. VII). Ст. 6430).

3 См., например: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2013. С. 94; Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009. С. 37, Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: учебник для средних специальных учебных заведений. 3-е изд., испр. и доп. М., 2010. С. 11 и др.

Финансирование служит основным способом распределения финансовых ресурсов государства, представляющим собой отпуск данных ресурсов на безвозмездной и безвозвратной основе субъектам, реализующим функции, задачи и цели государства и муниципальных образований для осуществления ими своей деятельности. Финансирование осуществляется в правовой форме и основывается на таких принципах, как плановость, адресное и целевое направление средств; их эффективное использование, безвозмездность и безвозвратность выделения средств, соответствие планируемых расходов предполагаемым доходам, прозрачность (открытость), подведомственность расходов бюджетов и др.

В результате проведения реформ финансовой системы государства произошло изменение форм финансирования государственных и муниципальных расходов и в настоящее время можно выделить следующие:

сметно-бюджетное финансирование, которое применяется в основном в отношении государственных и муниципальных органов государственной власти и казенных учреждений. Данный режим заключается в выделении финансовых ресурсов государства на основе бюджетных смет, для реализации данными учреждениями своей деятельности, направленной на оказание государственных (муниципальных) услуг в рамках выполнения государственного (муниципального) задания;

выделение субсидий на покрытие нормативных затрат в рамках выполнения государственного (муниципального) задания. Данный вид в связи с проводимой реформой государственных и муниципальных учреждений, а также реформой системы финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг применяется для финансирования бюджетных и автономных учреждений;

финансирование объектов (программ) на конкурсной основе;

многоканальная система финансирования государственных программ с использованием средств бюджетов различных уровней и внебюджетных источников1;

предоставление гарантий государства под инвестиционные проекты2.

1 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 637.

2 См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Указ. раб.С. 269

В отличие от финансирования метод кредитования заключается в предоставлении денежных средств государства на возвратной и возмездной основе. В настоящее время данный способ реализуется посредством бюджетного кредитования, под которым понимается «предоставление финансовых ресурсов юридическим лицам и бюджетам другого уровня на условиях срочности, платности и возвратности финансовых ресурсов в целях обеспечения выполнения задач и функций бюджетами различных уровней, а также предприятиями и учреждениями»1. В законодательстве РФ данный способ регулируется нормами БК РФ (ст. 93.2 - 93.6, 298).

Финансово-правовое регулирование контрактной системы в сфере закупок как одного из методов финансовой деятельности государства (муниципальных образований), применяемого в процессе распределения и использования денежных фондов страны, в силу того, что имеет важное значение и является предметом данного диссертационного исследования, будет подробно проанализировано в следующих параграфах.

Таким образом, рассмотрев основные составляющие финансово-правового регулирования распределения государственных и муниципальных финансовых ресурсов, можно сделать вывод, что данный процесс имеет сложную структуру, каждый из элементов которой взаимодействует с различными институтами финансовой системы государства и постоянно развивается.

Что касается финансово-правового регулирования использования финансовых ресурсов государства (муниципальных образований), то здесь следует отметить, что использование денежных средств, поступающих в распоряжение государства, юридических и физических лиц, осуществляется посредством расчетных операций, которые производятся методами безналичных денежных расчетов в разных формах, и расчетов наличными денежными средствами. Так, расчеты государственных органов и органов местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений осуществляются в основном в безналичной форме, платежи физических лиц — в основном в наличной форме, но в настоящее время большое распространение получили безналичные расчеты, в частности расчеты с использованием пластиковых банковских карт и электронных платежей.

1 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. и авт. предисл. С.В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М., 2011. С. 593.

Необходимо указать, что наряду с названными выше методами использования финансовых ресурсов страны в настоящее время следует отдельно выделить еще один из способов использования данных средств — осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд через контрактную систему. Именно во время реализации процедур закупок происходит непосредственное расходование денежных фондов государства посредством заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных гражданско-правовых договоров и осуществления расчетов с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) за товары, работы, услуги, предоставленные ими в целях удовлетворения государственных (муниципальных) потребностей.

На сегодняшний день продолжается процесс реформирования системы управления публичными финансами, одним из направлений которого является преобразование процесса расходования денежных фондов государства и повышение эффективности и результативности использования данных средств. Следует отметить, что за время проведения реформ были достигнуты следующие результаты в совершенствовании данного направления:

произведена организация бюджетного процесса на основе принятия и исполнения расходных обязательств публично-правовых образований;

происходит разграничение полномочий, расходных обязательств и доходных источников бюджетов публично-правовых образований;

началось внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включая переход от сметного финансирования учреждений к финансовому обеспечению заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг;

проведена реформа системы финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг посредством изменения статуса государственных (муниципальных) учреждений и порядка их финансирования;

на законодательном уровне установлены правила и процедуры планирования и проведения закупок для государственных (муниципальных) нужд, в том числе предпринята попытка разработки системного процесса финансового контроля за их проведением, а также введения мер ответственности и др.

Тем не менее, процесс реформирования незавершен. На практике не все законодательно введенные нормы, а также принципы и методы удалось применить. Остаются проблемы требующие решения. Так, в государственной программе Российской Федерации «Управление государственными финансами»1 относительно процесса расходования государственных и муниципальных финансов указываются следующие недостатки, ограничения и нерешенные проблемы:

отсутствие целостной системы стратегического планирования и слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием, включая ограниченность практики планирования и применения всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных) и нормативного регулирования для достижения целей государственной политики;

незавершенность формирования и ограниченность практики использования в качестве основного инструмента для достижения целей государственной (муниципальной) политики и основы для бюджетного планирования государственных (муниципальных) программа;

сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов при в целом низкой мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;

недостаточная действенность системы государственного и муниципального финансового контроля и его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;

1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 4 марта 2013 г. № 293-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами"» // СЗ РФ. 2013. № 10. Ст. 1061 (утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 320).

недостаточная открытость бюджетов, прозрачность и подотчетность деятельности участников сектора государственного управления, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств;

задержка в развитии институтов планирования государственных заказов и исполнения государственных контрактов;

подмена ответственности государственного заказчика за конечные результаты закупки ответственностью исключительно за соблюдение формализованных правил отбора поставщика и др.

Следует отметить, что ряд проблем должен решиться в связи с введением в действие Закона о контрактной системе, которым вводятся правила планирования закупок (данное планирование производится во взаимосвязи с бюджетным планированием); раскрываются принципы открытости и прозрачности проведения закупок (в том числе вводится обязательное общественное обсуждение закупок); вводятся новые, более конкурентные, способы проведения закупок; устанавливаются требования к исполнению контрактов; предусматривается мониторинг и аудит закупок; принимаются нормы по проведению контроля в сфере закупок, в том числе финансового, и наложения ответственности за правонарушения в данной области.

Реализация всех этих норм будет способствовать повышению эффективности и экономности расходования государственных и муниципальных денежных фондов, а также прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и задачами государственной финансовой политики.

Таким образом, подводя итог изложенному, можно сделать следующие выводы:

анализируя мнения ученых относительно понятия финансовой деятельности государства (муниципальных образований), можно заключить, что практически все ученые сходятся в одном мнении: данная деятельность осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления по трем основным направлениям: образование, распределение и использование финансовых ресурсов страны, в целях выполнения задач и функций государства (муниципальных образований);

в процессе классификации государственных и муниципальных расходов в настоящее время возможно применение наряду с другими основаниями для классификации еще одного основания: в зависимости от применяемого метода в осуществлении расходов денежных фондов страны на закупки товаров, работ, услуг для удовлетворения государственных (муниципальных) нужд, нужд государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) предприятий;

распределение денежных фондов государства и муниципальных образований представляет собой определенный процесс, включающий в себя ряд стадий, основывающихся на принципах расходования финансовых ресурсов страны: экономичности, эффективности, целесообразности;

субъекты, осуществляющие функции, задачи и цели государства (муниципальных образований), выступают заказчиками при осуществлении закупок на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

все государственные (муниципальные) нужды должны быть закреплены в финансово-правовых и финансово-плановых актах, в том числе в планах закупок и в планах-графиках закупок товаров, работ, услуг;

в настоящее время, помимо методов финансирования и кредитования, применяемых в процессе распределения денежных фондов страны, а также методов наличных и безналичных расчетов в процессе использования финансовых ресурсов государства (муниципальных образований), сформировался новый метод — метод контрактной системы в сфере закупок, поскольку именно посредством его применения происходит распределение финансовых ресурсов государства (муниципальных образований), идущих на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также расходование данных фондов посредством заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных гражданско-правовых договоров и осуществления расчетов с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) за товары, работы, услуги, предоставленные ими в целях удовлетворения государственных (муниципальных) потребностей;

продолжается процесс реформирования системы управления общественными финансами, в частности осуществления государственных и муниципальных расходов. Ряд проблем решить уже удалось, но некоторые все же остаются нерешенными. В определенной степени они будут решены в связи с введением Закона о контрактной системе, предусматривающего процесс планирования расходов на закупку товаров, работ, услуг за счет бюджетных и внебюджетных источников, что предполагает полную открытость таких расходов, введение новых конкурентных способов закупки, усиление финансового контроля в данной области и др.