Для установления основ финансово-правового регулирования контрактной системы в сфере закупок необходимо детально рассмотреть процесс планирования закупок, выявить особенности данного направления, а также важность и правильность его применения для повышения эффективности и результативности расходования денежных фондов страны.

Согласно ст. 16 Закона о контрактной системе планирование закупок происходит в соответствии с целями осуществления закупок посредством формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков. В свою очередь, основной целью осуществления закупок является обеспечение государственных и муниципальных нужд (которые непосредственно детализируются в ст. 13 Закона о контрактной системе) с соблюдением всех принципов контрактной системы в сфере закупок. Из анализа данной правовой нормы вытекает, что основными финансово-плановыми актами, возникающими во время планирования закупок, являются планы закупок и планы-графики, а сам процесс включает в себя следующие стадии:

формирование планов закупок и планов-графиков;

утверждение планов закупок и планов-графиков;

ведение планов закупок и планов-графиков.

Осуществляется данный процесс непосредственно заказчиками в соответствии с положениями различных нормативно-правовых актов, основными из которых являются: Закон о контрактной системе, Бюджетный кодекс РФ, законы (решения) о бюджете соответствующего уровня бюджетной системы РФ, нормативно-правовые акты, принимаемые Правительством РФ, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, местными администрациями по вопросам реализации контрактной системы в сфере закупок. Особое место занимают акты Правительства РФ, акты высших органов исполнительной власти субъектов РФ и местных администраций, которые, согласно ч. 5 ст. 17 и ч. 4, 5,6 ст. 21 Закона о контрактной системе устанавливают порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков соответствующего уровня. Требования к данному порядку для всехуровней, а также порядок размещения таких планов в единой информационной системе (далее — ЕИС) устанавливаются актами Правительства РФ[1].

Для более четкого понимания процесса планирования закупок необходимо исследовать стадии данного процесса относительно принятия и реализации каждого из названных финансово-плановых актов, установить особенности, значение и различия этих актов.

Основным финансово-плановым актом в процессе планирования закупок является план закупок. Особенностям его составления посвящена ст. 17 Закона о контрактной системе. Формируется указанный документ исходя из целей контрактной системы в сфере закупок, которые определяются в ст. 13 Закона о контрактной системе, а также с учетом требований к закупаемым товарам, работам, услугам, установленных в ст. 19 названного Закона, и (или) нормативных затрат на обеспечение функций заказчиков. В ст. 19 Закона о контрактной системе дается определние нормирования в сфере закупок, под которым понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов. Как отмечает Л.В. Андреева, «термин "нормирование" не является гражданско-правовым понятием, а включает как гражданско-правовую составляющую (императивные правила к условиям договоров), так и финансово-правовую составляющую (нормативные затраты на обеспечение функций заказчиков)»[2].

Перечень информации, которая должна содержаться в планах закупок, закрепляется в ч. 2 ст. 17 Закона о контрактной системе[3].

2 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 243.

3 Покачалова Е.В. Бюджетный процесс //Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 244.

Особого внимания заслуживает определение идентификационного кода закупки. Данный код формируется с использованием кода бюджетной классификации, определенного в соответствии с бюджетным законодательством РФ, кодов общероссийских классификаторов каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и может включать в себя иную информацию в порядке, установленном ч. 3 ст. 23 Закона о контрактной системе. В свою очередь, бюджетная классификация согласно ст. 18 БК РФ означает группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, используемую для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающую сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ. Применение данной классификации отвечает принципу специализации бюджетных показателей, который представляет собой необходимость конкретизации сумм бюджетных доходов по источникам, а бюджетных расходов — по целевому назначению . О важности бюджетной классификации пишет Е.В. Покачалова, отмечая, что «бюджетная классификация — специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов и иных участников бюджетного процесса... бюджетная классификация не только имеет значение для процессуальных норм бюджетного права, но и лежит в основе материальных норм бюджетного права» .

Определение принципов назначения, структуры, порядка формирования и применения кодов бюджетной классификации РФ осуществляется Министерством финансов РФ. Порядок формирования идентификационного кода закупки, в том числе его состав и структура в зависимости от целей применения, должен устанавливаться федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок (Минэкономразвития России) по согласованию с Министерством финансов РФ. Так, в настоящее время данный ведомственный акт пока не принят, и на практике у заказчиков возникает множество вопросов по формированию данного кода, в частности по определению кода бюджетной классификации (в особенности когда заказчиками выступают бюджетные и автономные учреждения), поскольку не для всех заказчиков он применим. Думается, что данные вопросы будут решены после принятия проекта приказа Минэкономразвития России «Об утверждении Порядка формирования идентификационного кода закупки»[4], который должен вступить в силу с 1 января 2015 г., но по факту будет регулировать отношения по планированию закупок на 2016 г. В этом акте, в частности, указывается, что идентификационный код закупки будет формироваться на основе действующих кодов бюджетной классификации, кодов общероссийских классификаторов, идентификаторов юридических лиц, а также включать данные о типе заказчика и номере лота. Также указывается на разделение типа заказчиков на три вида:

а) заказчики, являющиеся главными распорядителями бюджетных средств;

б) заказчики, являющиеся получателями бюджетных средств и не являющиеся
главными распорядителями бюджетных средств; в) иные заказчики, не
являющиеся главными распорядителями бюджетных средств и получателями
бюджетных средств (бюджетные и автономные учреждения, государственные
(муниципальные) унитарные предприятия, иные юридические лица в случаях,
установленных ст. 15 Закона о контрактной системе) (далее — иные заказчики).

Необходимость выделения указанных типов заказчиков, как отмечается в обозначенном проекте, обусловлена тем, что идентификационный код формируется, в частности, на основе кодов бюджетной классификации. В данном случае используется код классификации расходов бюджетов, регулируемый ст. 21 БК РФ, который применим не ко всем юридическим лицам, являющимся заказчиками по Закону о контрактной системе. Например, для идентификации заказчика, являющегося получателем бюджетных средств, необходимо дополнительно использовать ИНН и КПП, а для иных заказчиков данный код вообще не применяется, кроме кода главного распорядителя бюджетных средств, в чьем ведомстве они находятся. Кроме того, использование кода классификации расходов бюджетов в составе идентификационного кода закупки позволит связать каждую закупку не только с планом закупок, планом-графиком закупок, документацией об осуществлении закупки, контрактом, но и с каждой конкретной государственной (муниципальной) программой, в целях реализации которой осуществляется соответствующая закупка. Думается, что это верно, поскольку планы закупок, планы-графики закупок составляются в процессе разработки проекта бюджета на очередной финансовый год, а, начиная с 2014 г., расходы бюджетов бюджетной системы РФ формируются в соответствии с конкретными государственными (муниципальными) программами.

Также в вышеуказанном проекте приказа предлагается использовать ОКВЭД и ОКПД, которые применяются в процессе бюджетного планирования, что позволит обеспечить сопоставимость сведений о закупках, предоставляемых во время бюджетного процесса и закупках, указываемых заказчиками в планах закупок и в планах-графиках закупок.

Таким образом, применение идентификационного кода в процессе планирования закупок является важным финансово-правовым инструментом регулирования и сбалансирования контрактной системы в сфере закупок в целом и бюджетного процесса в частности; обеспечения эффективности и результативности осуществления закупок; способствует четкому формированию и исполнению планов закупок; составлению отчетности о результатахудовлетворения государственных (муниципальных) нужд и непосредственно проведению финансового контроля в данной области.

В планах закупок обязательно должна быть указана цель осуществления закупки (например, выполнение определенной государственной или муниципальной программы, обеспечение выполнения функций определенного государственного органа). Эти цели должны соответствовать целям осуществления закупок, определенным в ст. 13 Закона о контрактной системе. Как справедливо замечает Л.В. Андреева, названые цели по существу служат основаниями формирования плана закупок, которыми выступают государственные программы, включая целевые, муниципальные программы, иные документы планирования; международные обязательства Российской Федерации; утверждаемые в установленном порядке расходы на осуществление функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и территориальными внебюджетными фондами[5]. Кроме того, как было указано выше, в качестве цели закупки также необходимо учитывать выполнение бюджетным учреждением государственного задания или иных целей, на которые выделяются субсидии из бюджета бюджетной системы РФ. Следует отметить, что по итогам реализации пилотного проекта по апробации отдельных элементов контрактной системы в сфере закупок в рамках Закона о контрактной системе в Вологодской области, по данным, представленным Председателем комитета государственного заказа Вологодской области А.А. Тихомирова, наиболее серьезные проблемы в составлении плана закупок у заказчиков возникают именно при определении цели закупки[6].

Важным нововведением системы государственного заказа стало закрепление положения об обосновании планируемой закупки[7]. Согласно ст. 18 Закона оконтрактной системе при формировании плана закупок обоснованию подлежат объект и (или) объекты закупки исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки (например выполнение определенной государственной или муниципальной программы) и установленных в соответствии с положениями ст. 19 данного Закона требований к закупаемым заказчиком товару, работе, услуге (в том числе предельной цены товара, работы, услуги) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов[8]. В данном случае вышеуказанные положения основываются на принципах эффективности и целенаправленности закупок.

Следует отметить, что Законом о размещении заказов предусматривалось только обоснование начальной (максимальной) цены контракта[9]. Введение инструментов обоснования закупок в процессе их планирования и проведение оценки обоснованности в контрактную систему в сфере закупок является одним из важнейших условий реализации финансовой политики государства (муниципальных образований) в области обеспечения соблюдения финансового законодательства, повышения эффективности расходов государства (муниципальных образований) и эффективности удовлетворения государственных (муниципальных) нужд, так как своевременное выявление и пресечение необоснованных закупок позволит в значительной степенипредотвратить нарушения в области использования денежных фондов страны, своевременно устранить закупки, которые влекут неэкономное и нецелевое расходование финансовых ресурсов государства (муниципальных образований).

Не менее важным финансово-плановым актом, составляемым в процессе осуществления контрактной системы в сфере закупок и закрепляющим основные государственные и муниципальные нужды, подлежащие удовлетворению в текущем финансовом году, является план-график закупок.

Именно планы-графики, как указывается в ч.1 ст. 21 Закона о контрактной системе, служат основанием для осуществления закупок в текущем финансовом году и содержат перечень подлежащих закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Планы-графики формируются в соответствии с планами закупок, то есть выступают в определенном смысле их составной частью. Однако в отличие от планов закупок, которые должны составляться на три года, планы-графики формируются на текущий финансовый год и содержат более детальное описание закупок для удовлетворения потребностей страны именно в данном периоде.

Относительно информации, включаемой в планы-графики закупок следует отметить, что она закрепляется в ч. 3 ст. 21 Закона о контрактной системе. Правительство РФ, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, местные администрации вправе определить перечень дополнительной информации, включаемой в планы-графики[10]. Законом о контрактной системе предусмотрено строгое правило об осуществлении закупок только в соответствии с информацией, включенной в планы-графики. Кроме того, закупки, не предусмотренные планом-графиком, производиться не могут[11]. Однако ч. 13 ст. 21 Закона о контрактной системе предусматривает случаи изменения плана-графика[12], причем изначально такие изменения должны быть внесены впланы закупок. Следует отметить, что перечень данных случаев не является исчерпывающим.

Необходимо подчеркнуть, что в планы-графики включается информация по каждой закупке, которую необходимо осуществить в течение финансового года, однако возникают случаи, когда период осуществления закупки превышает один год, тогда в план-график включается общее количество поставляемого товара, объем выполняемой работы, оказываемой услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд и сумма, необходимая для их оплаты, на весь срок исполнения контракта по годам, следующим за финансовым годом, на который утвержден план-график. Случаи увеличения периода закупки устанавливаются бюджетным законодательством РФ, в частности ч. 3 ст. 72 БК РФ. На эти случаи уже обращалось внимание в настоящем исследовании при рассмотрении процесса формирования плана закупок.

Хотелось бы обратить внимание на особенности закрепления в планах-графиках закупок начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Следует отметить, что процесс определения данной цены в период действия Закона о размещении заказов вызывал множество трудностей у правоприменителей[13], а также допущения ими нарушений законодательства в данной области[14]. В Законе о контрактной системе законодателем предпринята попытка к устранению этих сложностей, в частности посредством введения методов определения цены. Так ст. 22 указанного нормативного акта предусматривается применение следующих методов: 1) метод сопоставимых рыночных цен (анализ рынка), 2) нормативного метода, 3) тарифного метода, 4) проектно-сметного метода, 5) затратного метода. Причем приведенный перечень методов не является исчерпывающим, и заказчик, в случае невозможности их применения может применить иные. Кроме того, федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок разрабатываются методические рекомендации по использованию данных методов[15]. Однако анализ практики применения Закона о контрактной системе показывает, что продолжают возникать сложности с определением цены, что влечет нарушение законодательства о контрактной системе в сфере закупок субъектами отношений в данной области[16].

Таким образом, подводя итог в рассмотрении вопросов правового регулирования первого элемента контрактной системы в сфере закупок — формирования государственных и муниципальных нужд, следует отметить, что данный этап является одним из методов финансовой деятельности государства и муниципальных образований в процессе распределения денежных фондов страны, связанный непосредственно с бюджетным процессом и процессом планирования государственных и муниципальных расходов. Реализуется данное направление посредством составления и принятия субъектами, осуществляющими функции, задачи и полномочия государства (муниципальных образований), различных финансово-правовых и финансово-плановых актов, закрепляющих публичные потребности и процесс их удовлетворения, основными из которых являются планы закупок и планы-графики закупок.

[1] Так, приняты постановления Правительства РФ: от 21 ноября 2013 г. № 1043 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг»; от 21 ноября 2013 г. № 1044 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов-графиков закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требований к форме планов-графиков закупок товаров, работ, услуг».

[2] См.: Андреева Л.В. Реформа государственных и муниципальных закупок: основные нововведения // Право и экономика. 2013. № 8. С. 5, 141-145.

[3] Однако информация, закрепляемая ч. 2 ст. 17 Закона о контрактной системе, не является исчерпывающей и в соответствии с ч. 3 ст. 17 этого Закона Правительство РФ, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, местные администрации могут определить дополнительную информацию, включаемую в планы закупок для обеспечения соответственно федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд. Так, например, в Постановлении Правительства РФ № 1043 указывается, что в планы закупок также включается наименование государственной программы субъекта РФ (в том числе региональной целевой программы, иного документа стратегического и программно-целевого планирования субъекта РФ), муниципальной программы, наименование мероприятия указанных программ (иных документов стратегического и программно-целевого планирования). Также Законом о контрактной системе (ч. 6 ст. 17) предусмотрены случаи, когда план закупок подлежит изменению. Предусматривается, что данный перечень является открытым.

[4] URL: http://tender.mos.ru/legislation/contract-system-in-the-sphere-of-procurement/normative-legal-

base/21 .%20%D0%B8%D0%B4%D0%B5%D0%BD%D1%82%D0%B8%D1%84%D0%B8%D0%BA%D0%B0%D 1%8

6%D0%B8%D0%BE%D0%BD%D0%BD%D1%8B%D0%B9%20%D0%BA%D0%BE%D0%B4%20%D0%B7%D0%B

0%D0%BA%D1%83%D0%BF%D0%BE%D0%BA.pdf (дата обращения: 30.09.2014).

[5]См.: Андреева Л.В. Реформа государственных и муниципальных закупок: основные нововведения // Право и экономика. 2013. № 8. С. 7.

[6] См.: ТороповА.А. Пилотный проект по контрактной системе // Бюджет. 2013. № 9.

[7] Согласно ст. 18 Закона о контрактной системе под обоснованием закупки понимается установление соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок (в том числе решениям, поручениям, указаниям Президента Российской Федерации, решениям, поручениям Правительства РФ, законам субъектов РФ, решениям, поручениям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, муниципальным правовым актам), а также законодательству РФ и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.

[8] Законом о контрактной системе вводиться важная норма об оценке обоснованности закупки, согласно которой данная оценка проводится в процессе мониторинга закупок, под которым понимается система наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе планов закупок и планов-графиков; аудита в сфере закупок; контроля в сфере закупок. Причем, по итогам данной оценки, закупка может быть признана необоснованной и тогда органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ, выдают предписания об устранении выявленных нарушений законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и привлекают к административной ответственности лиц, виновных в нарушениях требований настоящего Федерального закона, в порядке, установленном Кодексом РФ об административных правонарушениях. Здесь стоит отметить, что согласно ч.3 ст. 265 БК РФ органами, осуществляющими внутренний государственный (муниципальный) контроль в сфере бюджетных правоотношений, являются Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, Федеральное казначейство. Кроме того, в Постановлении Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1092 «О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» (с изм. и доп. от 29 октября 2014 г. № 1114) указано, что именно данная служба осуществляет полномочия органа внутреннего государственного финансового контроля в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд. См.: СЗ РФ. 2013. № 49 (ч. VII). Ст. 6435; 2014. № 44. Ст. 6077.

[9]См. ст. 19.1 Закона о контрактной системе.

[10] См. ч. 7 ст. 21 Закона о контрактной системе.

[11] См. ч. 11 ст. 21 Закона о контрактной системе.

[12] Такие изменения можно внести не позднее чем за 10 календарных дней до дня размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении соответствующей закупки или направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом.

[13] Это подтверждается различными документами Федеральной антимонопольной службы, направленными на устранение данных нарушений. Например, Обзор разъяснений законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (подготовлен Управлением контроля размещения государственного заказа Федеральной антимонопольной службы России, ноябрь 2011); Обзор разъяснений законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при реализации региональных программ модернизации здравоохранения (подготовлен Управлением контроля размещения государственного заказа Федеральной антимонопольной службы России, январь 2012); Письмо Федеральной антимонопольной службы от 13 июля 2011 г. № АЦ/27041 «О разъяснении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в части обоснования начальной (максимальной) цены контракта"»; Письмо Федеральной антимонопольной службы от 13 февраля 2012 г. № ИА/4177 «О применении положений Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ в части обоснования начальной (максимальной) цены контракта» и др. Доступ из СПС «Гарант».

[14] Это подтверждается большим количеством жалоб по данному основанию и соответственно большим количеством актов органов государственной власти и судебных дел. Например, Решение Федеральной антимонопольной службы от 29 сентября 2011 г. № К-2129/11 «По делу о нарушении законодательства Российской Федерации о размещении заказов»; Решение Федеральной антимонопольной службы от 18 января 2012 г. № К-77/12 «По делу о нарушении законодательства Российской Федерации о размещении заказов»;

Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 28 сентября 2011 г. № Ф03-4775/11 по делу № А73-2531/2011; Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 7 марта 2012 г. № Ф03-373/12 по делу № а73-9161/2011; Решение Свердловского областного суда от 10 апреля 2014 г. по делу № 72-241/2014 и др. Доступ из СПС «Гарант».

[15] Так, Министерством экономического развития РФ принят Приказ от 2 октября 2013 г. № 567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[16] Подтверждением этому служат акты органов Федеральной антимонопольной службы. Например: Решение Дагестанского Управления Федеральной антимонопольной службы России от 28 мая 2014 г. № 249А-2014; Решение Федеральной антимонопольной службы России от 13 мая 2014 г. по делу № К-759/14; Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю от 16 мая 2014 г. по делу № 214/14; Решение Федеральной антимонопольной службы России от 26 июня 2014 по делу № К-989/14; Решение Новосибирского Управления Федеральной антимонопольной службы России от 8 июля 2014 г. № 08-01-243 и др. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».