Второй этап осуществления контрактной системы в сфере закупок — процесс финансирования (финансового обеспечения) удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

Стоит еще раз подчеркнуть, что финансирование — это один из методов финансовой деятельности государства (муниципальных образований), применяемый в процессе распределения денежных фондов страны и представляющий собой безвозвратное и безвозмездное выделение денежных средств из бюджетов соответствующего уровня субъектам, осуществляющим цели, задачи, функции и полномочия государства (муниципальных образований) для их выполнения.

В свою очередь данное направление регулируется нормами финансового права и отдельных его институтов (в большинстве случаев нормами бюджетного права) и основывается на таких принципах, как плановость, адресное и целевое направление денежных средств, эффективное использование данных средств, безвозмездность и безвозвратность выделения финансовых ресурсов, соответствие планируемых расходов предполагаемым доходам, прозрачность (открытость), подведомственность расходов бюджетов, единства кассы и др.

Финансовое обеспечение удовлетворения государственных и муниципальных нужд посредством осуществления закупок товаров, работ, услуг также регулируется нормами финансового права. В частности, данный этап включается в бюджетный процесс, а конкретнее в такую его стадию, как исполнение бюджета (по расходам).

Источниками финансирования обеспечения данных потребностей являются бюджетные и внебюджетные средства, причем, большую часть всего объема финансирования данных закупок составляют именно бюджетные средства.

Для того чтобы установить особенности финансово-правового регулирования контрактной системы в сфере закупок, необходимо рассмотреть процесс финансового обеспечения удовлетворения государственных и муниципальных нужд как за счет бюджетных, так и внебюджетных источников. Кроме того, стоит согласиться с Е.А. Звоновой, констатирующей, что «эффективность финансирования государственной закупочной деятельности связана с оптимизацией процессов ее финансового обеспечения ... поиск наиболее результативных и эффективных вариантов лежит в достижении оптимального соотношения централизованных и децентрализованных источников финансирования»[1].

Относительно финансового обеспечения потребностей государства и муниципальных образований за счет бюджетных источников следует отметить, что, как было указано, удовлетворение всех государственных и муниципальных нужд происходит во время реализации одной из стадий бюджетного процесса — исполнения бюджета, причем в данном случае именно в процессе исполнения бюджета по расходам.

Данная стадия начинается после составления, рассмотрения и утверждения закона (решения) о бюджете соответствующего уровня бюджетной системы. Регулируется этот процесс такими нормативно-правовые акты, как Бюджетного кодекса РФ, федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий период, законы субъектов РФ о бюджете субъекта на соответствующий период, нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления о местном бюджете на соответствующий период, иные нормативно-правовые акты федерального, регионального и местного уровней. Исполнение бюджетов по расходам в определенной степени регулируется также нормативно-правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, органовисполнительной власти (в частности Министерства финансов РФ, министерства финансов регионального уровня и др.).

Согласно ст. 215.1 БК РФ обеспечение исполнения бюджета соответствующего уровня возлагается на Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъектов РФ, местную администрацию, а организацией его исполнения занимается соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Фактически исполняют бюджет по расходам главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, которые являются государственными (муниципальными) заказчиками по Закону о контрактной системе.

Исполнение бюджета происходит на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Основными принципами реализации данного процесса являются принципы единства кассы и подведомственности расходов.

В соответствии со ст. 219 БК РФ исполнение бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленном соответствующим финансовым органом[2] (органом управления государственным внебюджетным фондом), с соблюдением требований Бюджетного кодекса РФ и предусматривает выполнение следующих взаимосвязанных действий: принятие бюджетных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств.

На основании вышеуказанной статьи Бюджетного кодекса РФ получатель бюджетных средств (государственный (муниципальный) заказчик) принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств посредством заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами,индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Далее получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты[3].

Относительно процесса санкционирования оплаты государственных (муниципальных) контрактов в Бюджетный кодекс РФ устанавливаются требования (ч. 5 ст. 219) о дополнительной проверке на соответствие сведений о государственном (муниципальном) контракте в реестре контрактов, предусмотренном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и сведений о принятом на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту условиям данного контракта. Так, ст. 103 Закона о контрактной системе содержит положения о реестре контрактов[4], заключенных заказчиками. Проверку вышеуказанных сведений осуществляют финансовые органы или органы Федерального казначейства (если данному органу переданы такие полномочия органом исполнительной власти). На федеральном уровне данная проверка осуществляется в соответствии с Приказом Минфина России от 1 сентября 2008 г. № 87н «О порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета» (с изм. и доп. от 27 декабря 2013 г. № 140н), которым устанавливается, что проверке подлежаттакие документы, как реестр контрактов, сведения о бюджетном обязательстве, государственный контракт.

Оплата денежных обязательств осуществляется в пределах доведенных до получателей бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств, а оплата публичных нормативных обязательств может осуществляться в пределах доведенных до получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований[5].

Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы РФ, субъектов международного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

Нами уже были рассмотрены формы финансирования расходов из бюджетных источников. Необходимо еще раз отметить, что основными формами являются сметно-бюджетное финансирование, выделение субсидий на покрытие нормативных затрат в рамках выполнения государственного (муниципального) задания; финансирование объектов (программ) на конкурсной основе; многоканальная система финансирования государственных программ с использованием средств бюджетов различных уровней и внебюджетных источников; предоставление гарантий государства под инвестиционные проекты.

Относительно потребностей, возникающих у государства и муниципальных образований, финансирование которых производится из внебюджетных источников, стоит отметить, что количество таких закупок значительно увеличилось, что связано с недостаточным бюджетным финансированием.

Ранее за счет вышеуказанных средств все закупки бюджетным учреждением осуществлялись по правилам Закона о размещении заказов. В настоящее время закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд даннымиучреждениями, финансируемые за счет бюджетных источников осуществляются по правилам Закона о контрактной системе, а закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, финансируемые за счет внебюджетных источников, могут производиться в соответствии с положениями Закона № 223-ФЗ но только в случаях, если бюджетное учреждение до начала года примет и разместит в единой информационной системе правовой акт, принятый данным учреждением, в соответствии с ч.3 ст. 2 указанного нормативного акта[6].

Таким образом, финансирование государственных и муниципальных нужд происходит в рамках бюджетного процесса, включается в стадию исполнения бюджета по расходам и соответственно регулируется нормами бюджетного законодательства, положениями Закона о контрактной системе, а также в определенных случаях, предусмотренных ст. 15 Закона о контрактной системе, нормами Закона № 223. В процессе и теоретического, и практического рассмотрения вопросов финансирования данных потребностей необходимо применять в совокупности данные нормативно-правовые акты.

Следующий элемент реализации контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд — удовлетворение выявленных потребностей путем осуществления закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее — закупка). Данный этап представляет собой один из методов реализации такого направления финансовой деятельности государства (муниципальных образований), как использование денежных ресурсов страны.

Дискуссионный аспект понятия «закупка» был исследован в предыдущих параграфах. Действующим законодательством закрепляется его легальное определение. Так, в ст. 3 Закона о контрактной системе под закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд понимается «совокупность действий, осуществляемых в установленном данным Законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика(подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта».

Данная стадия регулируется в большей степени нормами частного права и поэтому не является непосредственным предметом исследования настоящей работы. Однако для полного и всестороннего изучения вопросов реализации контрактной системы в сфере закупок необходимо рассмотреть основные положения данного элемента системы, а также затрагивающие данное направление нововведения, которые появились в Законе о контрактной системе.

Первым этапом осуществления закупки является определение поставщика (подрядчика, исполнителя). Ранее в Законе о размещении заказов данный этап назывался «размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков»[7] (далее — размещение заказов). В ст. 10 данного нормативного акта предусматривались следующие способы размещения заказов:

путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) на биржах).

В Законе о контрактной системе способы осуществления закупок носят иное название: «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)»[8]. Данным нормативно-правовым актом были расширены способы осуществления закупки. В настоящее время согласно ст. 24 Закона о контрактной системе предусматриваются следующие способы закупок:

1) конкурентные способы: конкурсы (открытый конкурс, конкурс с
ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый
конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы
(аукцион в электронной форме (далее также — электронный аукцион), закрытый
аукцион), запрос котировок, запрос предложений;

2) закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Согласно п. 5 ст. 24 Закона о контрактной системе заказчик самостоятельно

выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями гл. 3 Закона о контрактной системе, причем он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Таким образом, Законом о контрактной системе были внесены следующие, ранее неизвестные способы: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, запрос предложений. Необходимо отметить, что были исключены такие способы размещения заказа, как открытый аукцион (остается только электронный аукцион) и размещение заказа на биржах.

Как указывают разработчики Закона о контрактной системе, перечень возможных процедур закупок расширен таким образом, чтобы в зависимости от предмета закупки заказчик мог определить наиболее адекватный метод оценки предложений участников. Ими так же отмечается, что «основной способ выбора исполнителя — открытый одноэтапный конкурс, что соответствует рекомендациям ЮНСИТРАЛ и мировой практике в целом. Электронный аукцион сохраняется только для закупок простых, типовых товаров»[9].

Кроме того, в ст. 25 Закона о контрактной системе закреплено положение, согласно которому заказчики, планирующие осуществить закупки одних и тех же товаров, работ, услуг, могут проводить совместные конкурсы и аукционы. Данный способ является одним из методов осуществления экономии бюджетныхсредств, так как в процессе осуществления таких закупок уменьшаются расходы на техническое проведение закупок.

Еще одним новшеством Закона о контрактной системе стало введение антидемпинговых мер при проведении конкурса и аукциона (ст. 37), то есть введение мер по недопустимости продажи товаров по искусственно заниженным ценам. Как изначально определили составители Закона о контрактной системе, данные меры должны были предусматривать «установление обязанности участника размещения заказа при представлении заявки, содержащей предложение о цене контракта на 25 или более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, представить расчет предлагаемой цены контракта и ее обоснование»[10]. Но в Законе о контрактной системе эти меры были изменены[11].

Одним из главных и достаточно важных новшеств Закона о контрактной системе стало введение института контрактной службы заказчика, то есть подразделения, отвечающего за реализацию всего цикла закупок. Как указывали разработчики закона, основная концепция введения данной службы заключается в том, что сотрудники контрактной службы несут персональную ответственность за соблюдение требований, предусмотренных законопроектом, и достижение поставленных задач в результате исполнения контракта.

Не менее важным является введение принципа профессионализма заказчика,
предусматривающего осуществление деятельности заказчика,

специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок. В ч. 6 ст. 38 Закона о контрактной системе закрепляется, что работники контрактной службы,а также контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок. Таким образом, все лица, задействованные в процессе осуществления закупок, должны получить соответствующее образование. Хотелось бы отметить, что для полного и всестороннего изучения закупочной деятельности, подготовки специалистов надлежащего уровня в данной области необходимо в процессе разработки программ для обучения данных субъектов учитывать положения финансово-правовых актов, в частности Бюджетного кодекса РФ, и включать в программы положения по организации и осуществлению бюджетного процесса, его взаимосвязи с планированием закупочной деятельности, разъяснению норм об осуществлении расходов финансовых ресурсов государства, а также материалы по правилам и порядку осуществления финансового контроля в рассматриваемой области.

Итогом проведения процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) является заключение контракта[12]. Общие требования по заключению контракта содержатся в ст. 34 Закона о контрактной системе. Также нормы, регулирующие заключение контракта, включены в Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (с изм. и доп. от 22 октября 2014 г. № 315-ФЗ)[13] (далее — ГК РФ (часть первая)) и Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. (с изм. и доп. от 31 декабря 2014 г. № 512-ФЗ)[14] (далее — ГК РФ (часть вторая)). Следует заметить, что нормы § 4 гл. 30 ГК РФ (часть вторая), закрепляющие положения о поставке товаров для государственных или муниципальных нужд, не были изменены в связи с принятием Закона оконтрактной системе. В нем все еще указываются положения, содержащиеся в Законе о размещении заказов, утратившем силу[15].

Достаточно важным нововведением Закона о контрактной системе стало объединение положений об исполнении контракта. Данное новшество представляется целесообразным, так как от правильного, единого порядка исполнения обязательств по контракту зависит эффективность удовлетворения государственных и муниципальных нужд[16].

Значимым является также закрепление в отдельной статье Закона о контрактной системе (ст. 95) правил изменения и расторжения контракта. Так, в частности, предусматривается, что изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается. Исключением является только изменение в определенных случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 95, и только по соглашению сторон[17]. Как поясняли составители Закона о контрактной системе, «возможностьизменения или расторжения контракта должна быть обоснована заказчиком в плане закупок, оговорена в документации о закупке и в контракте»[18].

Относительно расторжения контракта, в ч. 8 ст. 95 Закона о контрактной системе закрепляется положение о возможности такого действия по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от его исполнения в соответствии с гражданским законодательством. Так, нормы об изменении и расторжении договора содержаться в гл. 29 ГК РФ. Новшеством является включение возможности одностороннего отказа от заключения контракта как со стороны заказчика, так и поставщика (подрядчика, исполнителя) по основаниям, предусмотренным ГК РФ для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, но только при условии, что это было оговорено в контракте (причем, для того, чтобы поставщик (подрядчик, исполнитель) смог отказаться от контракта, необходимо чтобы в контракте было указано право заказчика принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта).

Особое внимание хотелось бы обратить на такое нововведение законодательства о контрактной системе, имеющее особое значение для правоприменителей, как закрепление в Законе о контрактной системе положений об особенностях обеспечения заявок при проведении конкурсов и аукционов[19] и обеспечения исполнения контрактов[20] банковской гарантией. Основываясь на положениях ст. 368 ГК РФ, можно заключить, что банковская гарантия представляет собой письменное обязательство, выдаваемое банком или иной кредитной организацией (гарантом) принципалу (в нашем случае этими лицами будут являться участники закупки) об уплате кредитору принципала бенефициару (в сфере государственных закупок им являются заказчики или отдельные виды юридических лиц, осуществляющие полномочия заказчиков) в соответствии сусловиями даваемого гарантом обязательства денежную сумму по представлении бенефициаром письменного требования об ее уплате.

арбитражным судом Поволжского округа, в котором ярко отражается неединообразное применение норм законодательства органами государственной власти об обеспечении исполнения контракта банковской гарантией. Так, как следует из материалов дела, федеральное казенное учреждение «Федеральное управление автомобильных дорог Волго-Вятского региона Федерального дорожного агентства» (далее — ФКУ «Волго-Вятскуправтодор», заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее — УФАС России по Республике Татарстан, антимонопольный орган, ответчик) о признании незаконными решения от 6 марта 2013 г. по делу № 26-гз/2013 о нарушении законодательства Российской Федерации о размещении заказов и предписания от 6 марта 2013 г. В выше названном решении УФАС России по Республике Татарстан в качестве одного из нарушений ФКУ «Волго-Вятскуправтодор» было обозначено, что данное учреждение в п. 11.2 документации об аукционе установило, что безотзывная банковская гарантия должна превышать дату окончания оказания услуг по государственному контракту не менее чем на 60 дней. Антимонопольный орган пришел к выводу, что государственным заказчиком — ФКУ "Волго-Вятскуправтодор" — неправомерно установлено требование о предоставлении банковской гарантии, срок которой превышает срок исполнения обязательств по государственному контракту, а именно на 60 календарных дней, так как противоречит п. 11 ч. 3 ст. 41.6, ч. 4 ст. 41.6 Закона о размещении заказов. Следует отметить, что суды первой и апелляционной инстанций, в которые обращалось ФКУ «Волго-Вятскуправтодор» также пришли к выводу, что данным учреждением неправомерно установлено требование о предоставлении банковской гарантии, срок которого превышает срок исполнения обязательств по государственному контракту, а именно на 60 календарных дней, так как противоречит п. 11 ч. 3 ст. 41.6, ч. 4 ст. 41.6 Закона о размещении заказов. Однако судебная коллегия не согласилась с мнением УФАС и нижестоящих судов и пришла к выводу, что обеспечение исполнения обязательства по государственному контракту в форме безотзывной банковской гарантии, выданной на срок, превышающий срок исполнения обязательств по государственному контракту, не противоречит закону. Похожая проблема также была рассмотрена в Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 3 апреля 2014 г. по делу № А65-14418/2013 и других судебных актах. Также имело место предоставление участниками закупок поддельных банковских гарантий. На эту проблему обратила внимание Федеральная антимонопольная служба в письме от 18 декабря 2012 г. № ИА/42795/12. В данном документе ФАС РФ обращает внимание на информацию, предоставленную Главным управлением Министерства внутренних дел РФ по Московской области (далее — ГУ МВД по Московской области) в письме от 23 ноября 2012 г. № 4-2/9368-2, содержащую сведения о том, что недобросовестные участники рынка предоставления посреднических услуг по выдаче финансовых обеспечений исполнения контрактов, реализуют подложные банковские гарантии от крупнейших банков, расположенных на территории Российской Федерации.

Возможность обеспечения исполнения государственных (муниципальных) контрактов банковской гарантией предусматривалась и в Законе о размещении заказов[21], но отсутствовали требования к данным гарантиям, что на практике приводило к многочисленным спорам, правонарушениям и неоднозначным применения правовых норм в данной области, о чем свидетельствуют многочисленные материалы правоприменительной практики[22]. Федеральной антимонопольной службой РФ в письме от 22 апреля 2013 г. № АЦ/15888/13 указывалось, что Закон о размещении заказов не устанавливает требования к представляемой участником размещения заказа банковской гарантии в качествеобеспечения исполнения контракта. Банковская гарантия должна соответствовать требованиям, установленным § 6 гл. 23 ГК РФ. Однако данные нормы содержат только общие положения о банковских гарантиях и не учитывают своеобразие отношений в сфере государственных закупок.

Видимо, исходя из вышеобозначенных трудностей, законодателем при составлении Закона о контрактной системе была предпринята попытка решения данных проблем посредством закрепления в ст. 45 данного акта положений об условии банковской гарантии и о реестре банковских гарантий.

Так, в настоящее время ч. 1 ст. 45 Закона о контрактной системе установлено, что банковские гарантии имеют право выдавать только те банки, которые включены в предусмотренный ст. 74.1 Налогового кодекса РФ перечень банков, отвечающих установленным требованиям для принятия банковских гарантий в целях налогообложения[23]. Кроме того, ч. 8 ст. 45 Закона о контрактной системе закрепляет требование о том, что банковская гарантия, которая предоставляется участником закупки в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или закрытом аукционе либо в качестве обеспечения исполнения контракта, должна быть включена в реестр банковских гарантий, размещенный в ЕИС, а ч. 9-11 этой же статьи содержат требования об информации, которая должна отражаться в данном реестре, а также о сроках и порядке ее выкладки в ЕИС. Таким образом, думается, что включение вышеобозначенных положений в Закон о контрактной системе позволит решить одну из главных проблем, которая присутствовала во время действия Закона о размещении заказов — проблему предоставления поддельных банковских гарантий для обеспечения исполнения контракта.

Законодатель также установил требования к форме и содержанию самой банковской гарантии, тем самым решая многочисленные вопросы и трудности, возникавшие при применении Закона о размещении заказов . Частью 2 ст. 45 Закона о контрактной системе устанавливается, что банковская гарантия должна быть безотзывной и обязательно содержать следующую информацию: о сумме банковской гарантии, которая подлежит уплате гарантом заказчику; об обязательствах принципала, надлежащее исполнение которых обеспечивается банковской гарантией; об обязанности гаранта уплатить заказчику неустойку в размере 0,1 % денежной суммы, подлежащей уплате, за каждый день просрочки; об условии, согласно которому исполнением обязательств гаранта по банковской гарантии является фактическое поступление денежных сумм на счет, на котором в соответствии с законодательством РФ учитываются операции со средствами, поступающими заказчику; о сроке действия банковской гарантии[24]; об отлагательном условии, предусматривающим заключение договора предоставления банковской гарантии по обязательствам принципала, возникшим из контракта при его заключении, в случае предоставления банковской гарантии в качестве обеспечения исполнения контракта; перечень документов, установленный Правительством РФ, которые должны предоставляться заказчиком банку одновременно с требованием об осуществлении уплаты денежной суммы по банковской гарантии[25].

2 Требования к форме банковской гарантии, правилам ведения и размещения в ЕИС реестра банковских гарантий, а также перечень документов, предоставляемых заказчиком банку, содержатся в Постановлении Правительства РФ от 8 ноября 2013 г. № 1005 «О банковских гарантиях, используемых для целей Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"» (вместе с «Требованиями к форме банковской гарантии, используемой для целей Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"», «Правилами ведения и размещения в единой информационной системе в сфере закупок реестра банковских гарантий») (с изм. и доп. от 9 декабря 2014 г. № 1339) (далее — Постановление Правительства № 1005) // СЗ РФ. 2013. № 46. Ст. 5947; 2014. № 50. Ст. 7121.

Кроме того, Законом о контрактной системе, в отличие от Закона о размещении заказов, предусмотрены случаи, когда заказчик (бенефициар) вправе бесспорно списать со счета гаранта денежные суммы по банковской гарантии[26].

В период действия Закона о размещении заказов возникало много проблем у заказчиков по возврату денежных сумм по банковской гарантии в связи с тем, что банки (гаранты) включали в банковские гарантии условия о том, что заказчик (бенефициар) имеет право получить денежные средства только после того, как он (заказчик) предъявит ему (банку) судебное решение, подтверждающее неисполнение участником закупки (принципалом) обязательств, которые обеспечивались банковской гарантией. В связи с этим стоит согласиться с мнением В.Г. Богдана о том, что данные положения в принципе не противоречат положениям ГК РФ и Закона о размещении заказов, но создается ситуация, когда заказчик теряет даже теоретическую возможность получения выплат по гарантии[27]. Учитывая данные сложности, законодатель в ч. 4 ст. 45 Закона о контрактной системе установил запрет на включение в условия банковской гарантии требования о представлении заказчиком гаранту судебных актов, подтверждающих неисполнение принципалом обязательств, обеспечиваемых банковской гарантией.

Однако несмотря на то, что в Законе о контрактной системе закреплены четкие требования к выдаче и содержанию банковских гарантий, на практике все же возникают определенные проблемы. Одна из них — несоблюдение банками требований к содержанию банковской гарантии, предусмотренных ст. 45 Закона о контрактной системе, о чем свидетельствуют материалы судебной практики[28]. Возможно, это связано с наличием достаточно большого количества банков, имеющих право выдавать такие гарантии и соответственно с отсутствием контроля как внутри банка за выдачей подобного рода гарантий, так и контроля со стороны Центрального банка РФ и Федеральной антимонопольной службы. По сути получается, что содержание данной банковской гарантии проверяется непосредственно заказчиком уже на этапе заключения контракта и обнаружение ошибок в данном документе часто приводят к тому, что заключение контракта срывается, а участник закупки попадает в реестр недобросовестных поставщиков, что, соответственно, влечет негативные последствия как для заказчика, так и для участника закупки. В связи с этим представляется необходимым издание Центральным банком РФ инструкции о порядке выдачи банковских гарантий для целей Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а также думается, что в КоАП РФ целесообразно внести изменения, включив в него ст. 7.31.2, закрепляющую ответственность банков (гарантов) за выдачу банковской гарантии на обеспечение заявок при проведении конкурсов и аукционов и обеспечения исполнения контрактов с несоблюдением требований законодательства РФ о контрактной системе и за невнесение выданных банковских гарантий в реестр банковских гарантий.

Таким образом, подводя итог рассмотрению этапа удовлетворения государственных и муниципальных нужд как элемента реализации контрактной системы, можно сделать вывод, что правовое регулирование процесса удовлетворения государственных и муниципальных нужд путем осуществления закупки товара, работы, услуги происходит в большей степени в рамках частного права. Принятый Закон о контрактной системе в значительной степени изменил многие аспекты правового регулирования данного этапа, сделав его применение достаточно единообразным, устранив многие недостатки и пробелы Закона о размещении заказов, расширив возможности как заказчиков, так и поставщиков в сфере осуществления закупок, но в то же время и установив более жесткие требования к реализации данного процесса, что, несомненно, повлияет на его практическое применение, ограничит многочисленные правонарушения в этой области, а также повлияет на эффективность использования финансовых ресурсов государства и муниципальных образований.

Последними элементами реализации контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд являются осуществление мониторинга закупок товаров, работ, услуг; аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг; проведение контроля (в том числе финансового) за правильностью применения норм о реализации контрактной системы, эффективностью и качеством удовлетворения государственных и муниципальных нужд, экономностью и целенаправленностью использования финансовых ресурсов страны.

Данные элементы представляют собой проявления контрольной функции государства. В силу того, что обозначенные этапы контрактной системы выступают одними из самых важных, от правильного применения которых зависят в том числе целенаправленность и эффективность расходования денежных фондов государства и муниципальных образований, а также в связи с тем, что финансовый контроль является одним из направлений финансовой деятельности государства и муниципальных образований, который присущ всем функциям финансовой деятельности страны (образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов), представляется целесообразным рассмотреть данные стадии контрактной системы в отдельном параграфе.

Таким образом, на основе изложенного выше можно сделать следующие выводы:

все государственные и муниципальные заказчики являются получателями бюджетных средств и осуществляют закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, возникающих в связи с выполнением данными субъектами целей, задач и функций государства и муниципальных образований, поэтому в определение понятий «государственный заказчик», «муниципальный заказчик», указанных в ст. 3 Закона о контрактной системы, следует внести соответствующие изменения;

в ст. 3 Закона о контрактной системе необходимо включить п. 7.1., закрепляющий понятие «отдельные виды юридических лиц, выполняющих полномочия заказчиков», изложенный в следующей редакции: «7.1.) отдельные виды юридических лиц, выполняющие полномочия заказчиков — автономные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, иные юридические лица, осуществляющие закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, возникающих в связи с выполнением целей, задач и функций государства и муниципальных образований, в случаях указанных в частях 4-6 статьи 15 настоящего Федерального закона»;

статья 13 Закона о контрактной системе не в полной мере отражает все цели осуществления закупок, в частности, отсутствует указание на цели осуществления закупок бюджетными учреждениям. В связи с этим в данную статью необходимо внести соответствующие изменения, включив данные цели;

планирование закупок — один из методов финансовой деятельности государства (муниципальных образований), применяемых в процессе распределения публичных финансовых ресурсов. Оно связано с бюджетным процессом и происходит в процессе составления и рассмотрения проекта бюджета соответствующего уровня;

Постановление № 1043, закрепляющее Требования к планам закупок, имеет определенные неточности относительно сроков формирования и утверждения планов закупок, требующие устранения;

необходимо внести изменения в ст. 17 Закона о контрактной системе, дополнив ее ч. 8.1, содержащей положения о формировании и утверждении планов-закупок автономными учреждениями, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными юридическими лицами, являющимися заказчиками;

стю 17 Закона о контрактной системе следует дополнить ч. 4.1, закрепляющей положения о сроках, на которые составляются планы закупок автономными учреждениями, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными юридическими лицами, являющимися заказчиками;

в ч. 10 ст. 21 Закона о контрактной системе необходимо внести изменения о порядке утверждения планов-графиков закупок в зависимости от вида заказчика;

планы закупок и планы-графики закупок должны составляться, в частности, в соответствии с государственными (муниципальными) программами;

финансирование закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является составной частью бюджетного процесса, а конкретнее исполнения бюджета по расходам и регулируется финансово-правовыми нормами.

[1] Звонова Е.А. Финансирование государственных закупок. М., 2009. С. 124.

[2] В настоящее время в отношении исполнения федерального бюджета, такой порядок утвержден Приказом Минфина России от 30 сентября 2008 г. № 104н «О порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня» (с изм. и доп. от 22 января 2015 г. № 13н) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 44; Российская газета. 2015. 26 янв.

[3] Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с положениями БК РФ. Данный порядок закреплен в Приказе Минфина России от

1 сентября 2008 г. № 87н «О порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета» (в ред. от 27 декабря 2013 г. № 140н) // Российская газета. 2008. 19 сент.; 2014. 21 нояб.

[4] Кроме того, порядок ведения реестра контрактов закрепляется в Постановлении Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1084 «О порядке ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, и реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну (вместе с «Правилами ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками», «Правилами ведения реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну») (с изм. и доп. от 25 декабря 2014 г. № 1489) // СЗ РФ. 2013. № 49 (ч. VII). Ст. 6427; 2015.

№ 1 (ч. II). Ст. 279.

[5] Согласно ст. 6 БК РФ бюджетные ассигнования — это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Лимиты же бюджетных обязательств определяются как объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).

[6] Данное положение установлено ст. 15 Закона о контрактной системе.

[7] Под размещением заказов понимались осуществляемые в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков (далее также — контракты), а в случае, предусмотренном п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

[8] Согласно п. 2 ст. 3 Закона о контрактной системе под определением поставщика (подрядчика, исполнителя) понимается совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном данным Законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта РФ) или муниципальных нужд либо в установленных данным Законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта.

[9] Пояснительная записка «К проекту федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[10] Пояснительная записка «К проекту федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[11] Стоит отметить, что ч. 1 ст. 37 Закона о контрактной системе предусмотрено, что если при проведении конкурса или аукциона начальная (максимальная) цена контракта составляет более 15 млн руб. и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта, которая на 25 % и более ниже начальной (максимальной) цены контракта, контракт заключается только после предоставления таким участником обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в 1,5 раза размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса).

[12] Из положения п. 3 ч. 1 ст. 1 Закона о контрактной системе следует, что под контрактом понимается гражданско-правовой договор, предметом которого являются поставка товара, выполнение работ, оказание услуг, заключаемый от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, а так же заключаемый бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с ч. 1, 4 и 5 ст. 15 данного нормативно-правового акта.

[13] См.: СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2014. № 43. Ст. 5799.

[14] См.: СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; 2015. № 1 (ч. I). Ст. 65.

[15] Например, в ст. 527 ГК РФ (часть вторая) указывается, что государственный (муниципальный) контракт заключается на основе заказа, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов.

[16] Согласно ст. 94 Закона о контрактной системе исполнение контракта включает в себя комплекс мер, которые реализуются после заключения контракта и направлены на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с гражданским законодательством РФ и Законом о контрактной системе. Данный комплекс мер включает в себя следующие действия:

1) приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, предусмотренных контрактом, включая проведение в соответствии с Законом о контрактной системе экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта;

2) оплату заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта. Заказчик осуществляет расчеты с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в основном посредством безналичных расчетов. В свою очередь в настоящее время применение безналичных расчетов, в том числе расчетов электронными денежными средствами, регулируется нормами ГК РФ, Федеральным законом от 27 июня 2011 г. № 161 -ФЗ «О национальной платежной системе», а также рядом нормативно-правовых актов Центрального банка РФ;

3) взаимодействие заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) при изменении, расторжении контракта в соответствии со ст. 95 Закона о контрактной системе, применении мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) или заказчиком условий контракта.

Частью 3 указанной статьи закрепляется обязанность заказчика провести экспертизу результатов в части их соответствия условиям контракта. Данная экспертиза может проводиться заказчиком своими силами или с привлечением экспертов, экспертных организаций. Порядок привлечения экспертов, экспертных организаций регулируется ст. 41 Закона о контрактной системе.

[17] Одним из случаев изменения контракта является случай, когда в соответствии с ч. 6 ст. 161 БК РФ происходит уменьшение ранее доведенных до государственного или муниципального заказчика как получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств (п. 6 ч. 1 ст. 95). В данном случае государственный или муниципальный заказчик в ходе исполнения контракта обеспечивает согласование новых условий контракта, в том числе цены и (или) сроков исполнения контракта и (или) количества товара, объема работы или услуги, предусмотренных контрактом в соответствии с методикой, утвержденной Правительством РФ. Причем данное решение (об изменении контракта) осуществляется исходя из соразмерности изменения цены контракта, количества товара, объема работы или услуги.

[18] Пояснительная записка «К проекту федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

[19] Правила обеспечения заявок при проведении конкурсов и аукционов закрепляются в ст. 44 Закона о контрактной системе, в которой указывается, что банковской гарантией обеспечиваются заявки на участие в конкурсе или закрытом аукционе (ч. 3).

[20] Правила об обеспечении исполнения контрактов содержаться в ст. 96 Закона о контрактной системе.

В Законе о размещении заказов предусматривалась возможность обеспечения исполнения контракта (заключенного по итогам проведения конкурса (ч. 4 ст. 29); по итогам проведения аукциона (ч. 4 ст. 38); по итогам проведения открытого аукциона в электронной форме (ч. 19 ст. 41.12) и др.) банковской гарантией.

[22] На практике много вопросов было связано с определением срока банковской гарантии, правоприменители, в том числе органы государственной власти и суды, по-разному толковали нормы законодательства в данной сфере. В качестве примера можно привести дело № А65-5433/2013 от 23 января 2014 г., рассмотренное Федеральным

[23] Актуальный перечень банков, отвечающих установленным требованиям для принятия банковских гарантий в целях налогообложения, отражается на сайте Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/ru/tax_relations/policy/bankwarranty/index.php?id4=19700 (дата обращения: 25.11.2014).

[24] Срок банковской гарантии, выданной для обеспечения заявки на участие в конкурсе или закрытом аукционе, должен составлять не менее чем два месяца с даты окончания срока подачи заявок (ч. 3 ст. 44 Закона о контрактной системе). Срок банковской гарантии, выданной для обеспечения исполнения контракта, должен превышать срок действия контракта не менее чем на один месяц (ч. 3 ст. 96 Закона о контрактной системе).

[25] Так, в частности, на вопросы определения сроков банковской гарантии было обращено выше.

[26] Согласно ч. 3 ст. 45 Закона о контрактной системе в случае, предусмотренном извещением об осуществлении закупки, документацией о закупке, проектом контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в банковскую гарантию включается условие о праве заказчика на бесспорное списание денежных средств со счета гаранта, если гарантом в срок не более чем пять рабочих дней не исполнено требование заказчика об уплате денежной суммы по банковской гарантии, направленное до окончания срока действия банковской гарантии.

[27] См.: Богдан В.Г. Новеллы в обеспечении исполнения обязательств сторонами государственного контракта в рамках Федеральной контрактной системы// ЭНИ «Военное право». 2013. Вып. 4.

[28] Изучая Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 декабря 2014 г. по делу № А44-2193/2014, видно, что банк при составлении банковской гарантии не учел положения статьи 45 Закона о контрактной системе, в частности не включил в нее следующие условия: обязанность гаранта уплатить Заказчику неустойку в размере 0,1 % денежной суммы, подлежащей уплате за каждый день просрочки; отлагательное условие, предусматривающее заключение договора предоставления банковской гарантии по обязательствам принципала, возникшим из контракта при его заключении, в случае предоставления банковской гарантии в качестве обеспечения исполнения контракта. Также не учтены требования Постановления Правительства РФ

№ 1005.