Процесс осуществления расходов денежных фондов страны неразрывно связан с осуществлением контроля за их эффективным и целевым использованием, а также проверки правильного применения нормативно-правовых актов во время их образования, распределения и использования. В значительной степени это касается осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, так как именно в этом случае происходит расходование большей части финансовых ресурсов государства и муниципальных образований, и данная сфера до сих пор остается одной из самых коррупционных.

В процессе реализации контрактной системы в сфере закупок контроль приобретает особое значение. Он является неотъемлемым элементом данной системы и одним из условий повышения эффективности системы государственных закупок служит качество проведения данного вида государственного (в особенности финансового) контроля.

Ранее в Законе о размещении заказов положения о проведении контроля регулировались ст. 17, которая закрепляла только проведение контроля за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов РФ оразмещении заказов[1]. Осуществление контроля за расходованием денежных фондов страны в процессе размещения заказов в данном акте не было урегулировано и проводился данный контроль в соответствии с нормами бюджетного законодательства.

На практике осуществление контроля в сфере размещения заказов было не достаточно эффективным. Как отмечает А.А. Строганов, источником причин неэффективности работы в области контроля является отсутствие систематизированного и последовательного контроля всей процедуры размещения заказа от этапа планирования до момента исполнения обязательств, включая постоянный текущий (профилактический) контроль[2]. Им также верно формулируется еще одна значимая проблема в области контроля: отсутствие регламентации взаимодействия различных контролирующих органов[3]. Действительно, на практике складывалась ситуация, когда происходило дублирование функций контроля, так как полномочиями по контролю в области размещения заказа были наделены как территориальные подразделения ФАС, так и органы исполнительной власти субъектов РФ.

В процессе принятия Закона о контрактной системе одной из ключевых задач было введение положений о системном контроле, в том числе предусматривающем проведение мониторинга, аудита закупок, общественного контроля, а также закрепление полномочий органов финансового контроля за осуществлением закупок. Как отмечает А.А. Ялбулганов, основной целью принятия данных положений о контроле в Законе о контрактной системе является «предотвращение нарушений при использовании бюджетных средств путем противодействия коррупции, которая будет зависеть от эффективности работывнешнего, внутреннего государственного и муниципального финансового контроля»[4].

В настоящее время Закон о контрактной системе значительно расширяет систему контролирующих органов, разграничивая их полномочия в зависимости от объекта (направления) контроля. Так, в соответствии с гл. 4, 5 указанного нормативно-правового акта, проведение государственного контроля в процессе реализации контрактной системы в сфере закупок осуществляется по следующим основным направлениям:

контроль со стороны государственных (муниципальных) органов за соблюдением законодательства РФ и иных нормативно-правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Данный вид контроля является административным;

контроль со стороны государственных (муниципальных) органов за целенаправленным и эффективным использованием публичных денежных фондов в процессе осуществления закупок. Этот вид контроля является финансовым контролем;

ведомственный контроль в сфере закупок;

контроль в сфере закупок, осуществляемый заказчиком;

общественный контроль за соблюдением требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок;

проведение Минэкономразвития России, органом исполнительной власти субъекта РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, местной администрацией мониторинга закупок;

осуществление Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований аудита в сфере закупок.

Подконтрольными субъектами выступают заказчики, контрактные службы, контрактные управляющие, комиссии по осуществлению закупок и их члены,уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок.

Для полного и всестороннего изучения данного этапа контрактной системы в сфере закупок видится необходимым рассмотреть все виды осуществляемого контроля в данной области и более детально остановиться на исследовании проблем применения финансового контроля.

Контроль со стороны государственных (муниципальных) органов за соблюдением законодательства РФ и иных нормативно-правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (административный контроль) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, контрольным органом в сфере государственного оборонного заказа, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок.

Следует отметить, что Закон о контрактной системе не определяет область контроля данных субъектов, а лишь указывает на то, что данные органы осуществляют контроль в пределах своих полномочий и путем проведения плановых и внеплановых проверок. Таким образом, становится очевидным, что конкретные полномочия в данной сфере контроля должны быть отражены в соответствующих положениях о каждом из данных органов.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (с изм. и доп. от 25 декабря 2014 г. № 1489)[5] (далее — Постановление Правительства РФ № 728) федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, является ФАС РФ.

В соответствии с п. 5.3.1.12 Положения о Федеральной антимонопольной службе[6] данный орган государственной власти осуществляет полномочия по контролю за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Порядок применения данных полномочий закрепляется Приказом ФАС России от 11 февраля 2014 г. № 75/14 «Об осуществлении Федеральной антимонопольной службой и территориальными органами Федеральной антимонопольной службы полномочий по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в связи с вступлением в силу Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"»[7].

Таким образом, ФАС РФ осуществляет контроль за реализацией подконтрольными субъектами всех стадий контрактной системы и в особенности за процедурами осуществления закупок. В то же время Законом о контрактной системе, по аналогии с Законом о размещении заказов, устанавливается, что такой же контроль (по такому же объекту контроля) проводят и органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления муниципального района, городского округа. Выходит, что сохраняется проблема дублирования функций контроля в сфере закупок, которая присутствовала в процессе применения Закона о размещении заказов. Однако в Законе о контрактной системе законодатель попытался решить данную задачу, введя нормы о разрешении противоречий между результатами проверок федеральных, региональных и муниципальных контрольных органов[8]. В этих положениях, как отмечается в комментарии к

Закону о контрактной системе, спроецирована трехуровневая система публичной власти в России: 1) федеральная власть; 2) власть субъектов РФ; 3) местная власть[9].

В процессе рассмотрения положений об осуществлении контроля за реализацией контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд видится, что особое значение приобретают нормы об осуществлении финансового контроля в данной области, так как именно от результатов проведения этого вида контроля зависят эффективность удовлетворения публичных нужд, качество их обеспечения, экономность и целенаправленность расходования финансовых ресурсов государства и муниципальных образований, предотвращение проявлений коррупции в сфере закупок.

Как справедливо отмечает К.Б. Маркелов, «финансовый контроль за осуществлением государственных и муниципальных закупок как элемент бюджетного контроля охватывает практически все стадии бюджетного процесса, а именно: 1) формирование государственного и муниципального заказа входит в систему формирования расходов бюджетов; 2) исполнение бюджета предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных расходов, в том числе и на осуществление государственных и муниципальных закупок; 3) анализ результатов размещения заказа, отчет об использовании бюджетных средств проводится после завершения финансовых операций путем анализа и ревизии бухгалтерской и финансовой документации. Данный этапгосударственных и муниципальных закупок входит в систему бюджетной отчетности исполнения соответствующего бюджета»[10].

Действительно, как было рассмотрено в предыдущих параграфах настоящего исследования, процесс реализации контрактной системы в сфере закупок взаимосвязан с бюджетным процессом и входит практически в каждую его стадию, а также включается в систему методов финансовой деятельности государства (муниципальных образований), в частности в процесс распределения и использования денежных фондов страны. В связи с этим проведение финансового контроля в сфере закупок представляет собой неотъемлемый элемент финансово-бюджетного контроля государства (муниципальных образований), от эффективного проведения которого зависит социальное и экономическое развитие всей страны.

Становление процесса осуществления финансового контроля за реализацией закупок происходило достаточно долго и трудно и продолжается по сей день. Закон о размещении заказов регулировал только осуществление контроля за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов, вопросы контроля за расходованием бюджетных средств не входили в сферу его действия, что вызывало на практике множество проблем, так как контрольный орган — Федеральная антимонопольная служба — проверял только правильность осуществления самой процедуры размещения заказа. Целевое и эффективное использование финансовых ресурсов государства проверялось финансовыми органами в рамках общих плановых проверок, без особого внимания на процесс закупок и их результаты.

В настоящее время финансовый контроль проводится практически на каждой стадии контрактной системы в сфере закупок, связанной с осуществлением расходов денежных фондов государства, в особенности в процессе:

определения (формирования) государственных и муниципальных нужд (закрепления их в планах закупок и планах-графиках закупок) — данная этапнепосредственно входит в стадию составления проекта бюджетов и в такое направления финансовой деятельности, как распределение финансовых ресурсов страны;

финансирования государственных (муниципальных) нужд (из бюджетных и внебюджетных источников) — данный этап включается в процесс исполнения бюджета по расходам и в осуществление финансовой деятельности государства (муниципальных образований) по использованию публичных денежных фондов;

удовлетворения выявленных потребностей посредством осуществления закупок — данный этап связан с процессом исполнения бюджета и реализацией финансовой деятельности государства (муниципальных образований) по использованию финансовых ресурсов государства (муниципальных образований).

Таким образом, проведение финансового контроля за реализацией контрактной системы в сфере закупок происходит практически на каждой из стадий данной системы и должно быть взаимосвязано с осуществлением бюджетного контроля.

В целях настоящего исследования видится необходимым вкратце остановиться на основных положениях теории осуществления финансового контроля в Российской Федерации.

Определение понятия «государственный финансовый контроль» не нашло отражения в законодательстве. Имеется только указание на цель его проведения — обеспечение соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения[11].

В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в 1977 г. IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), приведено следующее определение: «Контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем, чтобы иметь возможностьпринять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем»[12].

В юридической и экономической литературе среди ученых также не сложилось единого мнения относительно понятий «государственный финансовый контроль» и «финансовый контроль» . Как отмечает Э.С. Карпов, «финансовый контроль — сложное многогранное явление, в силу чего дать его однозначное определение достаточно затруднительно»[13].

2 Так, Ю.А. Крохина предлагает рассматривать понятие «финансовый контроль» в двух аспектах: в широком и узком. «В широком аспекте государственный и муниципальный финансовый контроль — это совокупность мер государственного регулирования, обеспечивающих в целях осуществления эффективной государственной финансовой политики экономическую безопасность России и соблюдение государственных и муниципальных интересов в процессе публичной финансовой деятельности. В узком аспекте государственный и муниципальный финансовый контроль — это контроль государства и муниципальных образований в лице компетентных органов, а также иных уполномоченных органов за законностью и целесообразностью действий в процессе аккумулирования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях эффективного социально-экономического развития страны» (Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 123). По мнению Т.В. Зыряновой, государственный финансовый контроль — это одна из важнейших функций государственного управления, которая направлена на вскрытие отклонений от принятых стандартов законности, целесообразности и эффективности управления финансовыми ресурсами и иной государственной собственностью, а при наличии таких отклонений — на своевременное принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер (см.: Зырьянова Т.В. Ведомственный финансовый контроль на современном этапе // Бюджет. 2012. № 6. С. 19). Л.Н. Овсянников считает, что «государственный финансовый контроль — это реализация права государства законными путями защищать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан через систему законодательных, организационных, административных и правоохранительных мер» (Овсянников Л.Н. Государственный финансовый контроль: подходы к стандартизации // Финансы. 2010. № 2. С. 71).

Е.Ю. Грачева, внесшая большой вклад в изучение проблем правового регулирования государственного финансового контроля, отмечает, что «финансовый контроль — это регламентированная нормами права деятельность уполномоченных государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования в целях достижения стоящих перед обществом задач»[14]. Она считает, что роль финансового контроля проявляется в результатах практическогоприменения функций финансов — распределительной и контрольной, которые неразрывны и должны быть реализованы в интересах повышения эффективности использования финансовых ресурсов[15]. Также ею впервые обосновывается вывод о том, что финансовый контроль является подотраслью финансового права[16].

Стоит согласиться с Н.И. Химичевой, которая под финансовым контролем понимает «соблюдение законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов»[17]. Ею также справедливо отмечается, что объектом финансового контроля служат не только одни лишь денежные средства. В конечном счете финансовый контроль «означает контроль использования материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредуется денежными отношениями»[18].

Следует отметить, что в настоящее время в системе российского законодательства отсутствует единый самостоятельный нормативно-правовой акт, который устанавливал бы правовые основы государственного и муниципального финансового контроля, регламентировал все существенные аспекты, связанные с его организацией и проведением.

Определенную попытку на пути к систематизации норм о государственном финансовом контроле сделал законодатель, внеся изменения в разд. IX БК РФ. Однако, думается что этого не достаточно, так как в данной главе не находят отражения ключевые моменты финансового контроля: это и само понятие «финансовый контроль», принципы на которых он основывается, неполно отражаются виды и методы данного контроля, поскольку финансовый контрольосуществляется не только в рамках бюджетных правоотношений. Под сферу его надзора подпадают налоговые, банковские и валютные правоотношения. В связи с этим стоит согласиться с мнением А.В. Богдановой, Е.Ю. Грачевой, Ю.Г. Клещенко, Ю.М. Литвиновой, Н.Г. Лиходаевой, С.М. Мироновой, М.М. Савченко, А.А. Ялбулганова о целесообразности принятия специального закона, регулирующего правоотношения в области финансового контроля, который позволит создать четкую систему нормативных правовых актов, регламентирующих финансовый контроль и без которого функционирование контроля как эффективной системы не представляется возможным в полной мере[19].

Финансовый контроль как одно из направлений финансовой деятельности государства (муниципальных образований) основывается на принципах присущих такой деятельности, в частности законности, гласности, плановости, федерализме, но в то же время финансовому контролю присущи и свои специфические принципы. Так, Е.Ю. Грачева отмечает, что содержание принципов финансового контроля наиболее полно раскрывается в международно-правовых документах, регулирующих проведение государственного финансового контроля[20]. Таким документом, как было указано выше, является Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая в 1977 г. IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Анализируя текст данной декларации, Е.Ю. Грачева в качестве принципов финансового контроля выделяет следующие: независимость, объективность, профессионализм,гласность, плановость[21], а, по мнению Э.С. Карпова, в данной декларации закрепляются следующие принципы финансового контроля: независимость, объективность, компетентность и гласность[22]. Он также отмечает, что указанные принципы, по смыслу Лимской декларации, применяются исключительно к деятельности высшего контрольного органа государства, которым в Российской Федерации является Счетная палата .

В законодательстве РФ принципы финансового контроля также нашли отражение. В ст. 4 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (с изм. и доп. от 4 ноября 2014 г. № 341 -ФЗ)[23] закрепляется, что Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) на основе принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности. В ст. 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (с изм. и доп. от 4 марта 2014 г. № 23-ФЗ)[24] указывается, что деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности. Следует отметить, что финансовый контроль в сфере закупок также основывается на вышеупомянутых принципах.

3 См.: Там же.

Относительно видов финансового контроля следует отметить, что Бюджетный кодекс РФ подразделяет его на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Однако такое разделение, как представляется, является весьма неполным.

В теории финансового права[25] принято классифицировать финансовый контроль по следующим основаниям:

в зависимости от времени проведения: предварительный, текущий и последующий. Следует отметить, что в ст. 265 БК РФ, в процессе деления контроля по данному основанию отсутствует такой вид контроля, как текущий, хотя на практике он также применяется;

в зависимости от волеизъявления субъектов контрольных правоотношений: обязательный и инициативный;

в зависимости от сферы контролируемой финансовой деятельности (объекта, направления): бюджетный, налоговый, банковский, страховой, валютный. Необходимо заметить, что в настоящее время в рамках проведения бюджетного контроля можно выделить и самостоятельный вид контроля — контроль за расходованием денежных ресурсов государства (муниципальных образований) в процессе осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Такое выделение возможно в связи с тем, что контроль в этой области является весьма значимым, так как именно посредством применения таких закупок происходит расходование большей части всех финансовых ресурсов государства и соответственно здесь широко развита коррупция;

с учетом особенностей правового статуса субъектов контрольной деятельности выделяют: государственный (федерального и регионального уровней), муниципальный, общественный и аудиторский финансовый контроль.

Методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля согласно ст. 267.1 БК РФ являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. В науке финансового права в качестве метода финансового контроля выделяется еще аудит[26].

Органы государственного (муниципального) финансового контроля согласно ст. 265 БК РФ подразделяются на органы, осуществляющие внешний ивнутренний финансовый контроль. Так, внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляют:

1) Счетная палата РФ;

2) контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований.
К органам внутреннего финансового контроля относятся:

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций;

Федеральное казначейство;

финансовые органы субъектов РФ или муниципальных образований.

В рамках данного исследования отсутствует необходимость подробно останавливаться на функциях и полномочиях каждого из данных органов, следует только указать на те, которые относятся к контролю в процессе осуществления контрактной системы в сфере закупок.

Так, согласно ч. 1 ст. 99 Закона о контрактной системе органами, осуществляющими контроль в сфере закупок в пределах своих полномочий, являются следующие:

а) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на
осуществление контроля в сфере закупок (ФАС России[27]), контрольный орган в
сфере государственного оборонного заказа (Рособоронзаказ[28]), органы
исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления
муниципального района, органы местного самоуправления городского округа,
уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок;

б) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнениябюджетов бюджетной системы РФ (Федеральное казначейство[29]), финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;

в) органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Если орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок осуществляют административный контроль в данной сфере, то в полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ и органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, входит осуществление государственного (муниципального) финансового контроля в процессе осуществления закупок и данные органы соответственно являются органами финансового контроля.

Необходимо отметить, что полномочиями по осуществлению финансового контроля так же наделены финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. В этой связи хотелось бы согласиться с мнением Н.А. Саттаровой о том, что «именно на уровне исполнения бюджета субъекта РФ и муниципального образования более ярко выражены публичные интересы, потребности в денежных средствах на местах, что, в свою очередь, актуализирует проблемы эффективного финансового контроля за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств соответствующих уровней»[30].

Анализируя положения ч. 5 ст. 99 Закона о контрактной системе, закрепляющей направления осуществления финансового контроля Федеральнымказначейством, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, органами управления государственными внебюджетными фондами, можно сделать вывод, что данные субъекты проверяют два вида информации: об объемах финансового обеспечения для осуществления закупок и об идентификационных кодах закупок.

Порядок осуществления данного вида контроля должен устанавливаться Правительством РФ. В настоящее время такой документ пока отсутствует.

Контроль, осуществляемый органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля[31], можно классифицировать по следующим основаниям:

финансовый контроль на стации планирования закупок[32];

финансовый контроль на стадии исполнения контракта[33]:

Контроль в сфере закупок данными органами согласно ч. 9 ст. 99 Закона о контрактной системе осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с Законом о контрактной системе, Бюджетным кодексом РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами РФ. В отношении закупок для обеспечения федеральных нужд данную проверку проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере(Федеральная служба финансово-бюджетного надзора[34] или Росфиннадзор); по закупкам для обеспечения нужд субъекта РФ — орган государственного финансового контроля, являющийся органом (должностными лицами) исполнительной власти субъекта РФ; по закупкам для обеспечения муниципальных нужд — орган муниципального финансового контроля, являющийся органом (должностными лицами) местной администрации.

Положения данной нормы отражают взаимосвязь государственных закупок с бюджетным процессом и общими положениями об осуществлении финансового контроля, абсолютно справедливо указывая на главное направление в их осуществлении — правильное расходование денежных фондов страны. Ведь от того, насколько целесообразно и эффективно будут использованы финансовые ресурсы государства (муниципальных образований), зависит качество удовлетворения публичных потребностей и соответственно социально-экономическое развитие страны, обеспечение обороноспособности и безопасности государства, поддержание экологии и т.д. В связи с этим одним из самых важных этапов реализации контрактной системы в сфере закупок должен стать финансовый контроль за их осуществлением во взаимосвязи с административным, общественным контролем и аудитом закупок.

Порядок осуществления контроля в сфере закупок органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля устанавливается Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией[35].

В то же время хотелось бы отметить, что в силу того, что контроль в сфере закупок является одним из видов финансово-бюджетного контроля, то органы финансового контроля в своей деятельности по контролю за реализацией закупок должны будут применять положения о проведении государственного (муниципального) финансового контроля, содержащиеся в Бюджетном кодексе РФ и иных финансово-правовых и финансово-плановых актах о финансовом контроле.

Важной нормой в процессе реализации контроля контрактной системы в сфере закупок является установление правила об обязательном размещении всей информации о контрольных мероприятиях и их результатов в ЕИС[36], что соответствует принципам гласности и открытости, а также положениям о взаимосвязи контролирующих органов и правоохранительных органов в процессе осуществления контроля в сфере закупок[37].

Таким образом, следует отметить, что благодаря Закону о контрактной системе сделан значительный шаг в развитии финансового контроля в сфере закупок, в частности, закреплено положение о таком контроле и порядке его применения, что, думается, будет способствовать на практике положительному развитию системы государственных закупок, повышению эффективности, экономности и целевому расходованию денежных фондов страны, сократит злоупотребления в данной области, проявления коррупции, а также послужит укреплению государственной финансовой дисциплины[38].

Одним из новшеств Закона о контрактной системе стало введение положений об осуществлении ведомственного контроля[39]. Порядок проведения такого контроля устанавливается Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. Так, в отношении проведения ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд принято Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2014 г. № 89 «Об утверждении Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд» (с изм. и доп. от 17 марта 2014 г. № 193)[40]. Из положений ч. 3 (закрепляющей направление контроля) данных Правил видится, что данный контроль в определенной части также является финансовым контролем[41]. В данном случае указанные выше контрольные органы осуществляют внутренний финансовый контроль как главные распорядители (распорядители) средств федерального бюджета. В этой связи данные органы принимают регламенты осуществления ведомственного контроля в сфере закупок над подведомственными им субъектами[42].

Ранее в подп. 11 п. 1 ст. 158 БК РФ закреплялось положение о том, что главные распорядители организуют и осуществляют ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности, но Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской

Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[43] данные положения были исключены.

В настоящее время правила об осуществлении внутреннего финансового контроля главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета закрепляются Постановлением Правительства РФ от 17 марта 2014 г. № 193 «Об утверждении Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о внесении изменений в пункт 1 Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 года № 89»[44].

Контроль в сфере закупок, осуществляемый заказчиком, также является нововведением для системы закупок. Согласно ст. 101 Закона о контрактной системе заказчик обязан осуществлять контроль за исполнением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта в соответствии с законодательством РФ. Однако положениями данной статьи не устанавливается порядок проведения данного контроля, имеется только отсылка к законодательству РФ. Однако некоторые заказчики уже приняли соответствующие акты о порядке проведения ими данного вида контроля[45].

Важным преимуществом Закона о контрактной системе над Законом о размещении заказов стало закрепление положений о проведении общественного контроля за соблюдением требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Введение данного вида контроля основывается на положениях Конституции РФ, устанавливающей, в частности, право граждан на участие в управлении делами государства (ст. 32).

Как указывается в ч. 1 ст. 102 Закона о контрактной системе, граждане и общественные объединения, объединения юридических лиц вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, а органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля. Цель проведения общественного контроля в сфере закупок состоит в реализации принципов контрактной системы в сфере закупок, содействии развитию и совершенствованию контрактной системы в сфере закупок, предупреждении, выявлении нарушений требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и информировании заказчиков, контрольных органов в сфере закупок о выявленных нарушениях (ч. 2 ст. 102). Также субъекты данного вида контроля имеют право проводить независимый мониторинг закупок.

Одним из видов данного общественного контроля является общественный финансовый контроль за осуществлением закупок, так как реализация контрактной системы предполагает непосредственно использование денежных фондов страны для обеспечения публичных (общественных) нужд. Проведение данного вида контроля является весьма значимым, поскольку именно в сфере государственных закупок очень развита коррупция. Как отмечают М.А. Лапина и А.В. Лапин, проблема коррупции «не может не касаться организаций и граждан, осуществляющих общественный финансовый контроль, поскольку основу коррупции всегда составляют злоупотребления должностного лица своими полномочиями в целях незаконного получения выгоды в виде денег, ценностей,иного имущества или услуг имущественного характера»[46]. Они же под общественным финансовым контролем понимают урегулированную нормами права деятельность институтов гражданского общества и отдельных граждан по контролю за своевременностью и точностью финансового планирования, обоснованностью и полнотой поступления и движения финансовых и материальных средств, правильностью и эффективностью их использования, осуществляемую посредством обращения в уполномоченные государственные органы либо к общественному мнению[47].

Важной особенностью Закона о контрактной системе стало закрепление в гл. 4 норм о проведении мониторинга (вступающих в силу с 1 января 2016 г.) и аудита закупок.

Мониторинг представляет собой непрерывный процесс наблюдения и регистрации параметров объекта, в сравнении с заданными критериями[48]. Согласно ч. 1 ст. 97 Закона о контрактной системе (вступающей в силу с 1 января 2016 г.) мониторинг закупок[49] представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков[50].

Осуществляют мониторинг закупок федеральные органы исполнительной власти по регулированию контрактной системы, которым, в соответствии с 36 Постановления Правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и

0 внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»(с изм. и доп. от 25 декабря 2014 г. №1489)[51] являются Минэкономразвития России, органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органами местного самоуправления с использованием ЕИС и на основе содержащейся в ней информации. По итогам мониторинга Минэкономразвития России оформляет сводный аналитический отчет, в котором дается оценка эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также определяются меры по совершенствованию законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок.

Думается, введение мониторинга закупок благотворно скажется на развитии института контрактной системы в сфере закупок и на процессе расходования финансовых ресурсов государства и муниципальных образований, так как анализ практики применения законодательства о контрактной системе позволит выявить ее недостатки, определить проблемы ее практического применения, сформулировать часто совершаемые ошибки со стороны субъектов, реализующих контрактную систему, оценить эффективность применения данной системы с точки зрения эффективного и целевого использования денежных фондов страны, достижения результатов закупки — качественного удовлетворения государственных и муниципальных нужд, а также сформулировать предложения по устранению выявленных недостатков и повышению эффективности осуществления закупок. Все эти меры на практике должны способствовать тому, что субъекты, участвующие в реализации контрактной системы в сфере закупок, будут стараться избегать выявленных ошибок и не допускать правонарушений в данной области.

Еще одним важным элементом в осуществлении контроля в процессе реализации контрактной системы в сфере закупок стало введение аудита закупок, то есть проведения независимой проверки деятельности субъектов контроля в данной области, в особенности за правильностью использования бюджетных ресурсов страны в процессе осуществления закупок и результативным (качественным) удовлетворением государственных и муниципальных нужд.

Е.Г. Алеева и И.В. Сугаипова полагают, что аудит является видом финансового контроля и дают следующее определение понятию «государственный аудит»: «Вид финансового контроля, осуществляемый государственными органами, не зависит от органов исполнительной власти и подотчетен органам законодательной власти»[52].

Однако стоит согласиться с Н.А. Саттаровой, определяющей аудит бюджета как метод финансового контроля[53]. Она отмечает, что «в настоящее время ст. 267.1 Бюджетного кодекса закрепляет такие методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, как проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. Аудит эффективности по замыслу законодателя не входит в число методов осуществления государственного финансового контроля, однако в ст. 157 Бюджетного кодекса РФ закреплены полномочия Счетной палаты по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств»[54].

Согласно ст. 98 Закона о контрактной системе аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы созданы в муниципальных образованиях), сформированными представительными органами муниципальных образований. Данные органы в пределах своих полномочий осуществляют анализ и оценку результатов закупок, достижение целей их осуществления.

В ч. 3 ст. 98 Закона о контрактной системе указано, что выше указанные органы в процессе проведения аудита закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки,анализа и оценки информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам. Таким образом, данный контроль служит методом (формой) финансового контроля и соответственно основывается на принципах данного контроля, регулируется как нормами правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, так и нормами финансово-правовых актов, в частности нормами Бюджетного кодекса РФ, Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41 -ФЗ «О счетной палате Российской Федерации», Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», а также нормативно-правовыми актами, издаваемыми контрольно-счетными органами, в том числе актами о порядке проведения аудита закупок[55]. Кроме того, следует отметить, что в рамках реализации международной деятельности Счетной палаты РФ, по ее инициативе и инициативе Главного контрольного управления Соединенных Штатов Америки, была создана Специальная группа ИНТОСАИ по аудиту государственных закупок[56]. Документом, регламентирующим деятельность данной группы, является Техническое задание[57], согласно которому миссия группы состоит в координации действий высших органов финансового контроля (далее — ВОФК) — членов ИНТОСАИ по разработке универсальных подходов и процедур проведения аудита государственных закупок. В качестве перспективы направления деятельности указывается разработка международного стандарта аудита государственных закупок, разработка целостной учебной базы по данному направлению, развитие системы информационного обмена в указанной области. Думается, создание этой группы плодотворно скажется на осуществлении аудитагосударственных закупок, поскольку на основе опыта других стран и их специалистов появится возможность сформировать основные направления (принципы) аудита, способы и правила его осуществления, что будет способствовать на эффективности и результативности государственных закупок.

Как отмечают Е.Г. Алеева и И.В. Сугаипова, «аудит эффективности отличается от финансового контроля тем, что главной целью здесь является не выявление нарушений финансового законодательства, а оценка эффективности деятельности министерств, ведомств, организаций по использованию ими государственных ресурсов»[58]. Они же подразделяют аудит на аудит эффективности и финансовый аудит, отмечая, что «финансовый аудит (аудит правильности) в основном направлен на поиск ошибок, нарушений, отступлений от законов и правил, признаков злоупотреблений, а аудит эффективности (результативности) — на проверку того, насколько рачительно были израсходованы средства с учетом достигнутых при этом конкретных результатов ... в перспективе эти два вида финансового контроля должны существовать совместно, дополняя и развивая систему государственного финансового контроля в целом» [59].

Думается, что введение норм об аудите закупок значительно повысит результативность проведения финансового контроля, что повлияет на эффективность расходования денежных фондов государства и сократит число коррупционных проявлений в данной области.

Несмотря на многочисленные положительные моменты, связанные с закреплением в Законе о контрактной системе положений о проведении различного вида контроля за реализацией данной системы, некоторые ученые все же отмечают определенные проблемы в области осуществления контроля за реализацией контрактной системы в сфере закупок. Так, Н.А. Саттарова указывает на тот факт, что в Законе о контрактной системе «не удалось изменить принципиальный подход к проведению контроля закупок — перейти отдетального регулирования процедур и контроля за ними к возложению на заказчика ответственности за конечный результат»[60].

По итогам осуществления данного контроля лица, виновные в нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок привлекаются к дисциплинарной, гражданско-правовой, административной, уголовной ответственности в соответствии с законодательством РФ[61].

Так, после принятия Закона о контрактной системе в КоАП РФ были внесены значительные поправки по изменению старых[62] и введению новых[63] видов правонарушений в сфере осуществления закупок, а также установлению наказаний за данные правонарушения. Причем, стоит отметить, что санкции стали гораздо жестче.

Относительно привлечения к уголовной ответственности за совершение преступлений во время реализации контрактной системы в сфере закупок стоит согласиться с А.Н. Борисовым и Т.Н. Трефиловой, указывающими, что уголовная ответственность за нарушение законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок может быть предусмотрена самыми различными статьями Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (с изм. и доп. от 8 марта 2015 г. № 45-ФЗ)[64]. Среди них особую значимость имеют ст. 285.1 и 285.2, устанавливающие ответственность за нецелевое расходование соответственно бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов[65].

Кроме того, необходимо обратить внимание на то, что в силу того, что контрактная система в сфере закупок является институтом финансового права как отрасли российского права, возникающие общественные отношения регулируются нормами финансового права, в частности бюджетного права,следовательно, субъекты данных правоотношений также могут быть привлечены к ответственности за допущенные бюджетные нарушения и к ним могут быть применены бюджетные меры принуждения[66].

Таким образом, подводя итог, можно сделать следующие выводы: проведение контроля федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, органами управления государственными внебюджетными фондами, органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля за эффективностью использования публичных денежных фондов, расходуемых через контрактную систему в сфере закупок, и качеством обеспечения публичных потребностей является одним из видов государственного финансового контроля, от качества проведения которого зависят социально-экономическое развитие и обеспечение обороноспособности России, поэтому данный контроль должен проводиться на основании положений законодательства РФ о финансовом контроле и достижений правовой науки в указанной сфере;

включение в Закон о контрактной системе норм об осуществлении финансового контроля является важным элементом в повышении эффективности расходования денежных фондов страны и предотвращения коррупции;

органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля наделяются значительными полномочиями по контролю за соблюдением положений законодательства РФ о контрактной системе, связанного с осуществлением государственных (муниципальных) расходов, что свидетельствует о тесной взаимосвязи законодательства о государственных закупках и финансового законодательства;

введение норм о мониторинге и аудите закупок в Закон о контрактной системе благотворно скажется на развитии данной системы в рамках эффективного и качественного удовлетворения государственных (муниципальных) нужд, а также будет способствовать соблюдению государственной финансовой дисциплины;

ужесточение ответственности за правонарушения в сфере государственных закупок говорит о том, что данная область занимает особое место в процессе социально-экономического развития государства (муниципальных образований) и совершение данных правонарушений негативно сказывается на развитии Российской Федерации.