Важнейшей составляющей организации и функционирования гражданской службы является ее прохождение. Это ядро теории и практики гражданской службы. Прохождение гражданской службы во многом предопределяет ее становление как профессиональной служебной деятельности, как правового института. Совершенствование управления кадровым составом гражданской службы и повышение качества его формирования, совершенствование системы профессионального развития гражданских служащих, повышение их профессионализма и компетентности являются одними из основных направлений развития гражданской службы на 2016–2018 годы[1]. В связи с этим наибольшую актуальность в научно-практическом плане приобретают вопросы не только профессиональной мотивации гражданских служащих к непрерывному профессиональному развитию, но и совершенствования предусмотренных законодательством о гражданской службе элементов (процедур) прохождения гражданской службы.

Теоретико-правовое исследование вопросов прохождения гражданской службы позволяет сформулировать понятие, цель, функции и принципы прохождения гражданской службы. Это имеет принципиальное значение не только для гражданской службы, но и для каждого гражданского служащего, реализация правового статуса которых осуществляется именно при прохождении гражданской службы.

Рассматривая понятие «прохождение гражданской службы», можно отметить, что ни в законодательстве, ни в литературе нет четкого и единого понимания и, соответственно, определения этой дефиниции.

Так, А.П. Коренев под прохождением государственной службы понимает систему юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений: прием (зачисление) на государственную службу; аттестацию; перемещение по службе; стимулирование служебной деятельности служащих; ответственность государственных служащих; прекращение государственной службы[2]. Д.М. Овсянко прохождение государственной службы рассматривает как «изменение в служебно-правовом положении государственного служащего, которое определяется следующими обстоятельствами: поступление на государственную службу и назначение на должность; присвоение классного чина, специального звания; аттестация; увольнение с государственной службы, а также другими фактическими данными, с которыми действующее законодательство связывает определенные права, льготы и преимущества»[3].

Таким образом, прохождение государственной службы связывается указанными авторами с набором юридических фактов или обстоятельств, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений и, соответственно, определяющих ее содержание.

В.М. Манохин прохождение государственной службы рассматривает не только в содержательном аспекте, т.е. какими юридически значимыми действиями заполняется период прохождения государственной службы (исполнение служащим должностных полномочий, сроки замещения должности, классы для служащих (чины, ранги, звания) и разряды по оплате труда, аттестация, отношение к занятию предпринимательством), но и во временном – как начинающиеся со дня оформления поступления на государственную службу, продолжающиеся все время исполнения полномочий по должности и заканчивающиеся прекращением служебных отношений[4].

Как процесс практического служения государству лица, назначенного на государственную должность государственной службы для выполнения соответствующего вида управленческой деятельности или иной государственно-служебной деятельности, рассматривает прохождение государственной службы Ю.Н. Старилов[5]. Схожее, на наш взгляд, определение рассматриваемого термина приводится Б.В. Лытовым, который раскрывает его содержание через «процесс реализации служащими нормативно-правовых требований, в соответствии с которыми осуществляются их права и организуется служебная деятельность, всецело подчиненная интересам общества и государства»[6].

Д.Н. Бахрах понимает под прохождением государственной службы динамику служебного статуса лица, замещающего государственную должность, его карьеру[7].

Таким образом, прохождение государственной службы включает в себя и сущностный аспект – осуществление государственным служащим профессиональной служебной деятельности на должности государственной службы; а также общественный – служение обществу и государству и индивидуально-личностный – карьерное или должностное продвижение государственного служащего.

В теории административного права прохождение государственной службы рассматривается и с точки зрения ее элементного состава. К числу основных элементов прохождения государственной службы Д.Н. Бахрах относит: 1) поступление (прием) на государственную службу; 2) аттестацию и повышение квалификации; 3) присвоение чинов (персональных званий, разрядов, дипломатических рангов и т.д.); 4) перевод на другую должность; 5) поощрение; 6) привлечение к ответственности; 7) прекращение службы[8].

В.В. Черепанов, объединив 2–6 элементы прохождения государственной службы, предложенные Д.Н. Бахрахом, рассматривает в качестве ее элементов: 1) поступление (прием) на государственную службу; 2) нахождение на службе (служебная карьера); 3) прекращение государственной службы[9].

В.Б. Гайдов в качестве этапов прохождения государственной службы выделяет «поступление на службу, прохождение испытания, профессиональную подготовку, замещение государственных должностей, присвоение квалификационных разрядок и специальных званий, перемещение по службе, аттестация, условия службы, поощрение и ответственность, социально-правовая защита, прекращение государственной службы и др.»[10].

Таким образом, прохождение государственной службы рассматривается указанными авторами в его «широком» значении, как комплекс государственно-служебных отношений по поступлению граждан на государственную службу, нахождению на службе и их прекращению.

Однако полагаем, что отношения в сфере государственной и, в частности, гражданской службы по предмету правового регулирования включают в себя две группы отношений:

1) собственно отношения по прохождению гражданской службы, т.е. отношения между гражданским служащим и представителем нанимателя, обусловленные изданием акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы и заключением служебного контракта. Они предусматривают осуществление гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы в соответствии с должностным регламентом, подчинение его правилам служебного распорядка государственного органа при обеспечении представителем нанимателя гражданского служащего условий прохождения гражданской службы, предусмотренных законодательством о гражданской службе, служебным контрактом. Эти отношения прекращаются с освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы, его увольнением с гражданской службы;

2) иные непосредственно связанные с собственно отношениями по прохождению гражданской службы. К ним следует отнести, например, отношения по:

- поступлению граждан на гражданскую службу (ст.ст. 21, 22);

- дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих (ст. 62);

- замещению гражданскими служащими других должностей гражданской службы (ст. 22);

- государственному надзору и контролю за соблюдением законодательства о гражданской службе (ст.ст. 67, 78);

- разрешению индивидуальных служебных споров на гражданской службе (ст.ст. 69, 70).

При этом отношения по поступлению граждан на гражданскую службу являются отношениями, предшествующими собственно отношениям по прохождению гражданской службы. Их содержание составляют отношения, связанные, во-первых, с непосредственным участием гражданина в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы, а также его участием в конкурсе на включение в кадровый резерв государственного органа, подготовкой гражданина в течение всего срока нахождения его в кадровом резерве. Во-вторых, с рассмотрением его кандидатуры на замещение должности гражданской службы без проведения конкурса. Анализируемые отношения появляются и развиваются до момента назначения гражданина на должность гражданской службы, т.е. образования собственно отношений по прохождению гражданской службы, и прекращаются с их возникновением. Отличительной особенностью отношений, предшествующих собственно отношениям по прохождению гражданской службы, является то, что одной из сторон этих отношений выступает гражданин, реализующий свое конституционное право на равный доступ к государственной службе.

Отношения по дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих, а также замещению гражданскими служащими других должностей гражданской службы можно отнести к отношениям, сопутствующим собственно отношениям по прохождению гражданской службы, так как их реализация не прекращает собственно отношений по прохождению гражданской службы. Одной из сторон этих отношений всегда выступает гражданский служащий.

Отношения по разрешению индивидуальных служебных споров на гражданской службе, как правило, относятся к отношениям, вытекающим из собственно отношений по прохождению гражданской службы. Они связываются с разрешением юрисдикционным органом служебного спора между представителем нанимателя и гражданином, ранее состоявшим на гражданской службе, о восстановлении в ранее замещаемой должности гражданской службы, об изменении даты освобождения от замещаемой должности гражданской службы и формулировки причины указанного освобождения. Однако эти отношения можно отнести и к отношениям, предшествующим собственно отношениям по прохождению гражданской службы (например, при рассмотрении служебного спора между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу), а также к отношениям, сопутствующим собственно отношениям по прохождению гражданской службы (например, рассмотрение требований о переводе на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего, об оплате за время вынужденного прогула либо о выплате разницы в денежном содержании за время исполнения должностных обязанностей по нижеоплачиваемой должности гражданской службы).

Как представляется, отличительной особенностью предшествующих и сопутствующих отношений, а также отношений, вытекающих из собственно отношений по прохождению гражданской службы, является то, что они существуют постольку, поскольку существуют собственно отношения по прохождению гражданской службы. По своему субъектному составу они имеют лишь одного из участников собственно отношений по прохождению гражданской службы: либо гражданского служащего, либо представителя нанимателя гражданского служащего. Другим участником выступает третий субъект в лице образовательной организации, органа государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе и др.

Таким образом, представленная нами структура предмета правового регулирования отношений в сфере гражданской службы, подобная существующей в трудовом праве (ст. 1 Трудового кодекса Российской Федерации[11] (далее – ТК РФ)), позволяет с достаточной степенью уверенности утверждать, что отношения по прохождению гражданской службы не включают в себя отношения по поступлению граждан на гражданскую службу. Как полагаем, именно по этой причине в ст.ст. 2, 4, 16, 22, 27, 60 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ отношения по прохождению гражданской службы нормативно обособлены от отношений, связанных с поступлением граждан на гражданскую службу.

с этим проведенный нами анализ положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ позволил выявить наличие следующих юридических неточностей в рамках рассматриваемого вопроса. Так, из отношений по прохождению гражданской службы законодательно выделены отношения, связанные с назначением на должность гражданской службы, заключением служебного контракта, освобождением от замещаемой должности гражданской службы, увольнением гражданского служащего с гражданской службы (ст.ст. 2, 44 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Эти отношения, как выше нами указывалось, образуют составную часть отношений по прохождению гражданской службы, и они не могут рассматриваться в отрыве о них. Возможной причиной имеющегося несоответствия положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ содержательному значению рассматриваемого нами понятия, является то, что анализируемый термин, с учетом содержания ст.ст. 47–49 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, объединенных в рамках главы 9 «Прохождение гражданской службы» данного законодательного акта, раскрывается через должностной регламент, аттестацию гражданских служащих, квалификационный экзамен.

Такой достаточно «узкий» законодательный подход к пониманию прохождения гражданской службы, разделяемый также отдельными представителями науки административного права[12], на наш взгляд, не только не соответствует ч. 5 ст. 12 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, согласно которой прохождение государственной службы представляет собой назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события), предусмотренные законодательством о государственной службе, но и выше представленным научным точкам зрения о содержании рассматриваемого понятия. Не соотносится оно, с позиции его нормативного содержания, и с отдельными положениями Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, ст. 13 которого, например, предусмотрено, что гражданский служащий – это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Полагаем, что в представленном случае, а также в ст.ст. 4–7, 16, 17, 22, 23, 25, 26, 27, 29, 36, 40, 42, 44, 52, 60–62 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ прохождение гражданской службы рассматривается в ином аспекте – как профессионально-служебная деятельность гражданского служащего, ограниченная периодом возникновения и прекращения государственно-служебных отношений, во временных рамках которого гражданским служащим осуществляется исполнение должностных обязанностей, реализуется его правовой статус.

Учитывая вышеизложенное, полагаем возможным дать следующее определение рассматриваемому нами понятию. Прохождение гражданской службы – это государственно-служебные отношения по осуществлению гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы в соответствии с должностным регламентом, возникающие с момента назначения гражданского служащего на должность гражданской службы, заключения служебного контракта, сопровождающиеся присвоением гражданскому служащему классного чина (сдачей квалификационного экзамена), прохождением аттестации, а также другими обстоятельствами (событиями), предусмотренными законодательством о гражданской службе, прекращающиеся с освобождением от замещаемой должности гражданской службы и увольнением гражданского служащего с гражданской службы.

Данное определение, в целях исключения «узкого» понимания рассматриваемого термина, считаем необходимым закрепить в ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. При этом название главы 9 «Прохождение гражданской службы» указанного нормативного правового акта предлагаем изложить в следующей редакции: «Глава 9. Должностной регламент, аттестация гражданских служащих, квалификационный экзамен».

Целью прохождения гражданской службы, как полагаем, является осуществление гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы в интересах общества и государства. При этом эффективность профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, на наш взгляд, во многом зависит от качества нормативной правовой регламентации каждого из элементов прохождения гражданской службы – административных процедур, обеспечивающих достижение цели ее прохождения. Это обусловливает необходимость комплексного изучения содержания административных процедур прохождения гражданской службы и научного обоснования регламентации, поиска наиболее эффективных механизмов реализации этих процедур.

Следует отметить, что в теории административного права дискуссионным является вопрос о соотношении понятий «процедура» и «процесс». Анализ специальной литературы позволяет выделить три доктринальных подхода к пониманию данного вопроса.

Первый подход заключается в том, что его сторонники рассматривают процесс шире, чем процедуру. Так, А.Г. Пауль понимает под правовой процедурой «структурное подразделение юридического процесса, представляющее собой совокупность процессуальных отношений, выделяющихся в рамках того или иного процессуального производства и характеризующихся особенностями материально-правовых норм и отношений, на базе которых они возникают...»[13]. Аналогичной позиции придерживаются Ю.А. Веденеев, а также В.И. Лысенко[14]. Н.Г. Салищева выделяет три вида административного процесса: административные процедуры, административную юрисдикцию и административное судопроизводство. По ее мнению, «каждый вид административного процесса имеет свои особенности, связанные, в частности, со сферой деятельности органов, осуществляющих правоприменение. Административные процедуры – сфера деятельности органов исполнительной власти; административная юрисдикция – сфера деятельности как органов исполнительной власти, так и судов (судей); административное судопроизводство – сфера деятельности органов правосудия»[15]. С.Н. Махина также отмечает, что «процедура – первичный элемент процесса, а процесс – совокупность самостоятельных отдельных правовых процедур и процедур, образующих в совокупности производства»[16].

Представители второго подхода отождествляют понятия «процесс» и «процедура». Как указывает О.В. Лучин, «процесс практически равнозначен процедуре, между ними невозможно провести какую-либо разделительную грань»[17]. Однако лексическое толкование этих понятий позволяет нам выделить различные черты. Так, процесс (от лат. Processus – продвижение) в широком смысле представляет собой последовательную смену в развитии явлений, состояний, изменений, а в узком – совокупность последовательных действий, направленных на достижение определенных результатов, обычно процессы состоят из этапов (фаз). В свою очередь, «процедура» в целом характеризуется как официально установленный, предусмотренный правилами способ и порядок действий при осуществлении, ведении дел, операций, сделок (от лат. Procedo)[18]. Следует согласиться с А.А. Копиной, считающей, что «оба эти понятия ассоциируются с движением, деятельностью, которая совершается в определенном порядке, однако все же можно выявить некоторые отличия процедуры от процесса: для процедуры характерна официальность установления последовательности действий, что, по нашему мнению, предполагает наличие жесткой урегулированности и отсутствие непредусмотренных возможностей для свободы действий, процесс, напротив, предоставляет большую свободу и предполагает возможное, наиболее вероятное, часто повторяющееся развитие событий, смену явлений, состояний и т.д., а не только предписанные действия»[19]. К сожалению, лексические различия между понятиями «процесс» и «процедура» не позволяют установить их соотношение. В связи с этим можно согласиться с мнением Д.В. Винницкого, отмечающего, что процедура – «это любой установленный правом порядок применения норм органами государственной власти и местного самоуправления, а юридический процесс – особый, наиболее детально регламентированный порядок применения норм, строящийся на основе состязательности и использовании арбитрального метода регулирования соответствующих (процессуальных) отношений»[20].

Третий подход предусматривает, что процедура – это более широкое явление, более общее понятие, а юридический процесс - частный случай этого явления и понятия[21]. Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина отмечают, что «...юридический процесс служит разновидностью процедур, понимаемых в широком смысле в качестве способов упорядочения деятельности»[22]. Особого внимания заслуживает и позиция Д.Н. Бахраха, который отмечает, что «процедура властной государственной деятельности становится ее наиболее совершенной формой – юридическим процессом, когда она регулируется правовыми нормами и, что очень важно, регулируется полно, детально. Наличие отдельных и даже ряда процессуальных норм еще не превращает официальную процедуру в юридический процесс. Диалектическое превращение количества в качество происходит тогда, когда возникает развернутая регламентация всех стадий властной деятельности системой процессуальных норм»[23].

Учитывая вышеизложенное, полагаем, что отличительной особенностью процедуры от юридического процесса выступает то, что она не связана с рассмотрением споров, являющихся прерогативой процесса.

Дискуссионным в научной литературе является и вопрос о сущности и содержании административной процедуры. Она рассматривается, во-первых, как порядок административно-властных полномочий, направленных на разрешение юридического дела или выполнение управленческой функции[24]; как особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, которая направлена на реализацию норм материального права, основанных на этих нормах материальных правоотношений, охраняемых от нарушений правовыми санкциями[25]; как порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи[26]; как нормативно установленный последовательный порядок реализации административно-властных полномочий, направленных на разрешение юридического дела или выполнение управленческих функций[27]; как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей[28]; как порядок осуществления административным органом деятельности (производства) по разрешению подведомственных дел или совершения отдельных административно-правовых действий[29]; как урегулированный нормативными правовыми актами порядок действий органов власти в процессе публичного управления, целью которых является практическое претворение в жизнь материальных норм административного права[30]. Во-вторых, административная процедура представляет собой урегулированную нормами права правоприменительную деятельность органов исполнительной власти по реализации предоставленных им полномочий[31]; деятельность по урегулированию правовых споров[32]; деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина[33], юридическую деятельность субъектов по достижению нормативно предусмотренного результата[34]. В-третьих, административная процедура – это комплексный нормативный регулятор или система административно-процессуальных норм, регламентирующих порядок (последовательность, срочность, вид и характер) определенных действий административных органов (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления)[35].

Полагаем, что все вышеизложенные точки зрения раскрывают исследуемое нами понятие с различных сторон, дополняют друг друга. Вместе с этим, как отмечает Ю.А. Тихомиров, «назначение процедур – ограничить произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц. Упорядочение такой деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер, а следовательно, способствует ее эффективности и демократичности»[36].

Учитывая, что административные процедуры реализуются в различных областях государственного управления, административным процедурам прохождения гражданской службы присущи отличительные черты, заключающиеся в том, что они: 1) направлены на регулирование бесконфликтных отношений по прохождению гражданской службы; 2) в силу нормативной регламентации являются формализованными правилами, ограничивающими негативное, произвольное и ничем не обусловленное усмотрение субъектов государственно-служебных отношений; 3) содержат определенные стадии (этапы) реализации юридически значимых действий ее субъектов; 4) носят служебный характер, т.к. выступают средством реализации основного, главного для них отношения – осуществления гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы.

Таким образом, административная процедура прохождения гражданской службы – это нормативно регламентированные правила последовательного осуществления юридически значимых действий уполномоченными субъектами отношений по прохождению гражданской службы, направленных на достижение определенного правового результата, оказывающего непосредственное воздействие на профессиональную служебную деятельность гражданского служащего.

Административные процедуры объединяют однородные административно-процедурные отношения. В связи с чем в науке административного права разработаны различные классификации административных процедур, в соответствии с которыми они подразделяются на: реализуемые органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и организациями[37]; реализуемые в рамках административно-распорядительного, административно-принудительного и административно-защитного процессов[38]; процедуры внутренней организации публичной администрации, процедуры взаимодействия между субъектами публичной администрации, процедуры взаимодействия публичной администрации с физическими и юридическими лицами[39]; охранно-ограничительные, а также наделительные административные процедуры[40]; позитивные (внутренние и внешние, вертикальные и горизонтальные) и юрисдикционные[41] и др. Каждая из классификаций имеет определенное основание и научно-практическое значение. Однако, как полагаем, основной задачей классификации является не поиск все новых и новых критериев классификации административных процедур, а определение тех из них, которые позволят отграничить и изучить каждую группу административных процедур.

Таким образом, административные процедуры прохождения гражданской службы, исходя из содержания регулируемых ими отношений, на наш взгляд, могут быть подразделены на следующие группы, предусматривающие правовое регулирование отношений по:

1) замещению должности гражданской службы (назначение на должность гражданской службы; заключение служебного контракта; перевод и перемещение гражданского служащего; ротация гражданских служащих; проведение конкурса на замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы, формирование кадрового резерва и работа с ним, отстранение от замещаемой должности гражданской службы; освобождение от замещаемой должности гражданской службы);

2) оценке профессионального уровня гражданских служащих и результатов их профессиональной служебной деятельности (квалификационный экзамен и аттестация гражданских служащих);

3) дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих (профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих);

4) реализации законодательства о противодействии коррупции (соблюдение гражданским служащим ограничений, требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на гражданской службе, представление гражданским служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи, представление гражданским служащим сведений о своих расходах, а также о расходах членов своей семьи, уведомление об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений);

5) обработке персональных данных гражданских служащих (ведение личных дел и трудовых книжек гражданских служащих; передача персональных данных гражданских служащих третьей стороне; ведение реестра гражданских служащих);

6) соблюдению режима служебного времени и времени отдыха (установление сокращенного и неполного служебного времени, предоставление основного оплачиваемого отпуска и дополнительного оплачиваемого отпуска);

7) оплате труда гражданских служащих (установление денежного содержания гражданского служащего, а также ежемесячных и иных дополнительных выплат; установление единого денежного вознаграждения; установление особого порядка оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности);

8) реализации основных и дополнительных государственных гарантий гражданских служащих (возмещение расходов, связанных со служебными командировками; возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность; обеспечению служебным жилым помещением в случаях, предусмотренных законодательством о гражданской службе; транспортное обслуживание, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием; предоставление единовременной субсидии на приобретение жилого помещения и др.);

9) поощрению, награждению и служебной дисциплине на гражданской службе (применение предусмотренных законодательством о гражданской службе видов поощрений, награждений, а также дисциплинарных взысканий, проведение служебных проверок, снятие дисциплинарного взыскания, наложение взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции);

10) осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе (государственный надзор, а также вневедомственный и внутриведомственный контроль за соблюдением законодательства о гражданской службе);

11) формированию комиссии государственного органа по рассмотрению индивидуальных служебных споров.

Прохождению гражданской службы, как полагаем, присущи и свои определенные функции, под которыми следует понимать специальные направления работы уполномоченных на то субъектов рассматриваемых отношений по прохождению гражданской службы. Таковыми являются:

1) функция укомплектованности кадрами, вытекающая из необходимости обеспечения эффективной реализации задач и функций государственного органа;

2) функция планирования прохождения гражданской службы, предусматривающая, в том числе соблюдение законодательно установленных сроков реализации каждого их этапов прохождения гражданской службы;

3) функция профессионального роста, реализуемая посредством постоянного стимулирования гражданских служащих к их профессиональному саморазвитию и самореализации, должностному росту;

4) функция кадрового учета, обеспечивающая ведение личных дел гражданских служащих, а также документационное отражение результатов прохождения гражданской службы.

Осуществление указанных функций, на наш взгляд, позволит не только упорядочить отношения по прохождению гражданской службы, но и повысить эффективность профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, кадрового состава государственного органа в целом.

В теории и практике гражданской службы большое значение имеют принципы ее прохождения – основные руководящие начала[42], требования[43], основополагающие идеи[44], исходные начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни[45], к числу которых следует отнести:

1) принцип законности прохождения гражданской службы. Значение его заключается в том, что гражданские служащие при прохождении гражданской службы действуют на основе законодательной базы[46] с учетом компетенции государственного органа. Он обеспечивает правовую и социальную защищенность гражданских служащих[47], посредством создания необходимых условий для прохождения гражданской службы;

2) принцип запрещения дискриминации при прохождении гражданской службы. Его содержание основывается на положениях Конституции Российской Федерации[48] (ч. 2 ст. 19, ч. 4. ст. 32), гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Данный принцип запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Дает право на участие в управлении государством, а также гарантирует равный доступ к государственной службе (ч.ч. 1, 4. ст. 32 Конституции Российской Федерации). Он обеспечивает создание равных условий для прохождения гражданской службы;

3) принцип стабильности государственно-служебных отношений по прохождению гражданской службы. Он означает относительное постоянство кадрового состава, минимизацию текучести кадров, оптимальность штатной структуры государственного органа. Данный принцип является одним из важнейших условий обеспечения эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих и функционирования гражданской службы. Он позволяет поддерживать управление гражданской службой на уровне, позволяющем ей качественно осуществлять функции государства[49];

4) принцип профессионального развития гражданских служащих при прохождении гражданской службы. Данный принцип призван обеспечить постоянное профессиональное совершенство гражданских служащих в соответствии с потребностями общества, их должностной рост. Именно он должен выступать необходимой основой для повышения профессионального уровня гражданских служащих, их должностного продвижения при прохождении гражданской службы.

Необходимо сделать следующие основные выводы.

Прохождение государственной службы в теории административного права и в законодательстве рассматривается как в «широком», так и «узком» значениях. Учитывая, что существующие подходы к определению рассматриваемого понятия не отражают в достаточной степени его содержания, а также принимая во внимание отсутствие легального определения понятия «прохождение гражданской службы», необходимо внести следующие изменения в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ:

- ст. 2 дополнить абзацем следующего содержания:

«Прохождение гражданской службы – это государственно-служебные отношения по осуществлению гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы в соответствии с должностным регламентом, возникающие с момента назначения гражданского служащего на должность гражданской службы, заключения служебного контракта, сопровождающиеся присвоением гражданскому служащему классного чина (сдачей квалификационного экзамена), прохождением аттестации, а также другими обстоятельствами (событиями), предусмотренными законодательством о гражданской службе, прекращающиеся с освобождением от замещаемой должности гражданской службы и увольнением гражданского служащего с гражданской службы.»;

- название главы 9 «Прохождение гражданской службы» изложить в следующей редакции:

«Глава 9. Должностной регламент, аттестация гражданских служащих, квалификационный экзамен».

2. Эффективность профессиональной служебной деятельности гражданских служащих во многом зависит от качества нормативной правовой регламентации каждого из элементов прохождения гражданской службы – административных процедур ее прохождения.

Административным процедурам прохождения гражданской службы присущи отличительные черты, заключающиеся в том, что они: 1) направлены на регулирование бесконфликтных отношений по прохождению гражданской службы; 2) в силу нормативной регламентации являются формализованными правилами, ограничивающими негативное, произвольное и ничем не обусловленное усмотрение субъектов государственно-служебных отношений; 3) содержат определенные стадии (этапы) реализации юридически значимых действий ее субъектов; 4) носят служебный характер, т.к. выступают средством реализации основного, главного для них отношения – осуществления гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы.

3. Административная процедура прохождения гражданской службы – это нормативно регламентированные правила последовательного осуществления юридически значимых действий уполномоченными субъектами отношений по прохождению гражданской службы, направленных на достижение определенного правового результата, оказывающего непосредственное воздействие на профессиональную служебную деятельность гражданского служащего.

4. Административные процедуры прохождения гражданской службы, исходя из содержания регулируемых ими отношений, могут быть разделены на следующие группы, предусматривающие правовое регулирование отношений по: 1) замещению должности гражданской службы; 2) оценке профессионального уровня гражданских служащих и результатов их профессиональной служебной деятельности; 3) дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих; 4) реализации законодательства о противодействии коррупции; 5) обработке персональных данных гражданских служащих; 6) соблюдению режима служебного времени и времени отдыха; 7) оплате труда гражданских служащих; 8) реализации основных и дополнительных государственных гарантий гражданских служащих; 9) поощрению, награждению и служебной дисциплине на гражданской службе; 10) осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе; 11) формированию комиссии государственного органа по рассмотрению индивидуальных служебных споров.

[1] Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2016 г. № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016–2018 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 38, ст. 5604.

[2] Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х частях. Часть I. М.: МЮИ МВД России. Щит-М, 1999. С. 120.

[3] Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2002. С. 98.

[4] Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997. С. 41.

[5] Старилов Ю.Н. Глава 10. Административное право: учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. С. 312.

Лытов В.Б. Прохождение государственной службы: ориентиры оптимизации. Государственная служба в современной России: Сб. ст. РАН. ИНИОН. Рос акад. гос. службы при Президенте РФ; Отв. ред. Е.В. Алферова, В.В. Черепанов. М., 2003. С. 68.

[7] Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2000. С. 241.

[8] Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2000. С. 241.

Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: учеб. пособие для студентов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008. С. 155.

[10] Гайдов В.Б. Служба в органах внутренних дел как разновидность федеральной государственной службы: дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2001. С. 115.

[11] Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 3.

[12] Прохорова О.В. Организационно-правовые основы прохождения государственной гражданской службы в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2007. С. 12.

[13] Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002. С. 69.

Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Норма, 2003. С. 279.

Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. М.: Юристъ, 2004. С. 221–232; Салищева Н.Г. О некоторых теоретических вопросах административного процесса на современном этапе развития российской правовой системы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы ежегодной Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти заслуженного деятеля науки РФ В.Д. Сорокина: В 2 ч. Ч. 1. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2010. С. 27–28.

[16] Махина С.Н. Управленческий и административный процессы: проблемы теории и перспективы правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 4.

[17] Лучин О.В. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М.: Юридическая литература, 1976. С. 25–26.

См., напр.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Советская энциклопедия, 1972. С. 577; Словарь иностранных слов. М.: Рус. яз., 1983. С. 407; Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. 3-е изд. М.: Сов. энциклопедия, 1985. С. 107; Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева и др. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 566–567; Большой толковый словарь русского языка. СПб.: Норинт, 2001. С. 1037.

[19] Копина А.А. К вопросу о соотношении понятий «налоговый процесс» и «налоговая процедура» // Финансовое право. 2005. № 10. С. 14–17.

[20] Винницкий Д.В. Проблемы правовой регламентации процедурных (и процессуальных) отношений в российском налоговом праве // Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI веке. Сборник материалов Международной научно-практической конференции. М.: ТК Велби, 2005. С. 130–135.

[21] Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М.: Юридическая литература, 1991. С. 29.

[22] Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 4.

[23] Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2000. С. 302.

[24] Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Воронеж: Воронежский государственный университет, 2003. Вып. 1. С. 41.

[25] Яковенко О.В. Правовая процедура: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 7.

[26] Лазарев Б.М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления // Управленческие процедуры / Отв. ред. Б.М. Лазарев. М.: Наука, 1988. С. 5.

[27] Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. № 1. С. 58.

[28] Тихомиров Ю.А., Таланина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 4.

[29] Административное право России / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2009. С. 426; Административный процесс: Учебник для бакалавриата и магистратуры / Под ред. М.А. Штатиной. М.: Юрайт, 2014. С. 56.

[30] Ефремов М.О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10.

[31] Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 7; Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (регионально-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 10.

[32] Соловцов С.Н. Проблемные вопросы, связанные с законодательным совершенствованием административных процедур урегулирования споров // Арбитражные суды: теория и практика правоприменения: Сборник статей к 75-летию Государственного арбитража - Арбитражного суда Свердловской области. Екатеринбург, 2006. С. 434–448.

Власенков В.В. Роль административных процедур в деятельности органов исполнительной власти по обеспечению прав и законных интересов граждан // Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан: Материалы научно-практической конференции 21 апреля 2006 г. М.: Московский университет МВД России, 2006. С. 88–92.

Дегтярева Е.А. Административные процедуры: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007. С. 7.

[35] Стахов А.И., Нестеренко И.А. Административная процедура в Российской Федерации: понятие, сущность, структура, сфера применения // Административное право и процесс. 2012. № 4. С. 37–42.

Тихомиров Ю.А. Об административных процедурах: Материалы международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права». М.: Московский университет МВД России, 2003. С. 112.

[37] Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в РФ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 53.

[38] Кононов П.И. Административное право. Общая часть. Киров, 2002. С. 96–108.

[39] Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. № 1. С. 58.

Морозова О.В. Административные процедуры в РФ, США, ФРГ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 8.

[41] Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления (проблемы административно-правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 10.

[42] Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теоретико-прикладное исследование: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М.: МЮИ МВД России, 1998. С. 28.

[43] Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997. С. 135.

[44] Ковачев Д.А. Конституционный принцип: его понятие, реальность и фиктивность // Журнал российского права. 1997. № 9. С. 71; Зажицкий В.И. Правовые принципы в законодательстве Российской Федерации // Государство и право. 1996. № 11. С. 92.

[45] Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций в 2-х томах. Т. 1. Свердловск: Свердловский юридический институт, 1972. С. 102.

[46] Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 281–289.

Федосенко В.А. Субъективные права в публичной сфере: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 21.

[48] Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газета, 1993. 25 декабря.

[49] Туркова Ю.В. Организационно-правовой механизм регулирования федеральной государственной службы России: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2003. С. 109.