Учитывая, что назначение на должность является первоначальным элементом прохождения гражданской службы, его рассмотрение целесообразно начать с определения понятия и признаков должности гражданской службы, так как именно категория «должность» имеет основополагающее значение для понимания природы гражданской службы.

Большинство наиболее существенных аспектов, связанных с прохождением гражданской службы, определяется именно замещаемой должностью, в том числе чины и специальные звания, должностной оклад, объем полномочий, положение гражданского служащего в служебной иерархии.

Исследованием вопросов, связанных с пониманием и классификацией должностей, занимались многие ученые-административисты[1] в основном в рамках общих проблем государственной службы.

Так, А.Д. Градовский рассматривал должность как постоянное установление, предназначенное к непрерывному осуществлению определенных целей государства. В качестве основных признаков такого установления автор выделял: его постоянство, наделение компетенцией, предназначение для осуществления государственных целей[2].

С.С. Студеникин, практически повторяя определение А.Д. Градовского, раскрывал понятие должности как «постоянное государственное установление с точно определенным комплексом прав и обязанностей лица, занимающего эту должность, для непрерывного выполнения той или иной работы по осуществлению государственной функции»[3].

Наиболее распространенными являются определения, данные В.М. Манохиным и Г.И. Петровым. Должность, по мнению В.М. Манохина, это «часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и т.д.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу – государственному служащему в целях ее практического осуществления»[4]. Таким образом, сущность должности составляет то, что она, во-первых, является частью структуры государственного органа, во-вторых, включает в себя часть компетенции госоргана. В.М. Манохин рассматривает государственную должность и как организационную форму, определяющую и юридически закрепляющую основное содержание административно-правового статуса государственного служащего[5].

Г.И. Петров считает, что должность – это «официально установленный комплекс обязанностей и соответствующих им прав, определяющих место и роль служащего (работника) в государственном или общественном органе, предприятии, учреждении, организации. Должность включает часть компетенции данного органа»[6].

В основу первого определения положена характеристика должности как организационно-структурной единицы государственного органа, обладающей частью его компетенции. Тем самым подчеркиваются основы создания должности, определения ее квалификационных характеристик. Во втором должность характеризуется как комплекс обязанностей и прав лица, замещающего эту должность, исходя, как полагаем, из лексического значения данного термина[7], а также функционально-практического ее значения.

Оба приведенных определения, по нашему мнению, отражают наиболее существенные стороны должности: организационную и функционально-практическую.

Профессор Ю.А. Розенбаум, подвергнув детальному анализу определения должности, данные В.М. Манохиным и Г.И. Петровым, пришел к выводу о том, что они не раскрывают с достаточной полнотой ее понятия и сущности. По мнению Ю.А. Розенбаума, предпочтительнее определения, в которых больше подчеркивается положение и роль личности, ее связь с должностью, государственным или общественным органом. С его точки зрения, «должность – это государственно-правовое установление, образуемое в целях реализации задач, стоящих перед государственным органом (организацией), и определяющее служебное место и социально-трудовую роль гражданина в этом органе, возложенные на него обязанности и предоставленные ему права, а также требования к его профессиональной подготовке»[8].

Разделяя последнюю из представленных точек зрения, Д.Н. Бахрах отмечает, что должность, с одной стороны, есть первичный, нерасчленяемый компонент администрации, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность – это простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в административном ансамбле. С другой стороны, должность – это стабильный комплекс прав и обязанностей, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть порученной органу работы[9].

По мнению Ю.Н. Старилова, должность – это определенная структурная единица, находящаяся в системе государственной службы, она независима от государственного служащего, ее занимающего, и определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих однотипные должности в государственных органах[10]. Важным условием является также способ замещения должности (назначение, конкурс, избрание, зачисление), согласно которому служащий вводится в штат государственной службы (служащих) и получает специальное звание, ранг, классный чин[11].

Рассматривая должность как организационно-правовую категорию, В.С. Груздев приходит к выводу, что она присуща только служащим. Другие группы населения работают по специальности (например, рабочие в отраслях промышленности), учатся (студенты, учащиеся) и т.д.[12]. Такое понимание должности было доктринально признанным в период существования Кодекса законов о труде РСФСР 1971 года (с последующими изменениями и дополнениями), согласно которому при определении трудового договора указывалось на обязанность выполнения работы по определенной специальности, квалификации или должности[13]. В частности, Ф.М. Левиант указывала на то, что трудовая функция (род трудовой деятельности) – это работа (круг обязанностей) по определенной специальности, квалификации (в отношении рабочих) или должности (в отношении служащих)[14]. С учетом же положений современного трудового законодательства должность отнесена и к элементам трудовой функции[15], выполняемой работником (ст.ст. 15, 57 ТК РФ) и не может, по нашему мнению, рассматриваться в качестве категории, присущей только служащим.

По мнению Б.Н. Габричидзе, должность – это учрежденная в установленном порядке государственным органом (путем принятия коллегиального решения или единоличного распоряжения должностного лица) первичная структурная единица, которая отражает содержание и объем полномочий занимающего ее лица и содержится за счет финансовых средств государственного бюджета[16]. Данное определение также указывает на первичную структурную единицу государственного органа, которая определяет содержание и объем полномочий государственного служащего.

Именно должность, как отмечает И.Н. Сурманидзе, обладая определенной частью компетенции государственного органа, предоставляет гражданскому служащему конкретный объем прав и полномочий, определяет размер его денежного содержания, характеризует положение гражданского служащего в служебной иерархии и подчиняет себе такую важную (как с правовой, так и с психологической точки зрения) категорию, как классные чины[17].

Следует отметить, что Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ не содержит определение понятия «должность государственной гражданской службы Российской Федерации». Указанный Федеральный закон раскрывает признаки данной правовой категории через:

1) указание на порядок учреждения должностей федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации (ст. 8);

2) целевую принадлежность должности гражданской службы – обеспечение исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность;

3) определение категорий и групп должностей гражданской службы, а также присвоение в пределах групп должностей гражданской службы классных чинов гражданской службы (ст.ст. 9, 11);

4) установление квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы (ст. 12).

Обращаясь к первому из обозначенных нами признаков должности гражданской службы, следует отметить, что в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации учреждаются законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Данное нормативное положение в полном объеме согласуется с ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, предусматривающей, что должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Из установленного порядка учреждения должностей гражданской службы следует, что они (должности) могут быть образованы только посредством издания (принятия) федерального закона или указа Президента Российской Федерации, закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации. Однако полагаем, указанные должности могут быть также учреждены и в соответствии с правовым актом государственного органа. Именно представителем нанимателя устанавливается должностная структура государственного органа, определяющая: «а) общую штатную численность должностей; б) численность должностей по уровням (руководства, управления, организации работ, исполнения); в) численность и распределение должностей по требуемым образовательным уровням, по требуемым профессиям, специальностям (специализациям должностей) и квалификации; г) нормы управляемости по уровням управления; д) нормы загрузки по уровням управления; е) соотношение должностей по требуемому уровню образования»[18]. Должностная структура государственного органа является и организационно-правовой основой для разработки и утверждения должностных регламентов.

Правовой статус эти должности приобретают не с момента их учреждения, на что, в частности, обращает внимание С.Е. Чаннов, а с даты их включения в соответствующий перечень должностей, составляющий определенный раздел Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы или Реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации[19].

Призванные обеспечить упорядочение и унификацию должностей гражданской службы Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы[20] и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации[21] представляют собой «письменный перечень наименований должностей, разделенных по государственным органам, категориям и группам, а также иным признакам»[22], каждый из которых, как указывает Н.М. Казанцев, «не является актом учреждения должностей»[23].

На возможность учреждения должностей гражданской службы на уровне отдельных государственных органов указывает и Верховный Суд Российской Федерации, который в своем определении от 10 февраля 2010 г. № 63-Г09-3[24] установил право государственных органов субъектов Российской Федерации на учреждение должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации с учетом соблюдения при учреждении таких должностей соответствия наименований, категорий и групп должностей наименованиям, категориям и группам должностей федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации.

Рассматриваемое право государственных органов на учреждение должностей гражданской службы нашло свое отражение и в отдельных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации[25]. Так, например, абз. 2 пп. 9 п. 12 Положения о представительстве Архангельской области при Правительстве Российской Федерации, утвержденного Указом губернатора Архангельской области от 9 марта 2010 г. № 27-у[26], предусмотрено, что заместитель губернатора Архангельской области – руководитель представительства Архангельской области при Правительстве Российской Федерации учреждает и упраздняет должности государственной гражданской службы Архангельской области в возглавляемом им органе исполнительной власти.

Учреждение, как объективно отмечает А.А. Гришковец, осуществляется тогда, когда определяется компетенция по должности гражданской службы, объем полномочий, гарантий, а также бюджетных средств, которые необходимы для реализации должностной компетенции[27]. Реальное учреждение должности гражданской службы, на наш взгляд, происходит именно при утверждении должностного регламента посредством издания индивидуального правового акта государственного органа[28] с последующим ее отражением в штатном расписании. Именно тогда должность «привязывается» к компетенции государственного органа.

Разделяя представленные точки зрения, считаем необходимым дополнить текст ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ нормой, предусматривающей учреждение должностей государственной службы, а также должностей гражданской службы правовыми актами федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации.

Целевое предназначение учреждаемых должностей гражданской службы связано с необходимостью обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность, посредством реализации гражданским служащим возложенных на него в соответствии с должностным регламентом должностных полномочий. Данный признак должности гражданской службы обусловлен предназначением гражданской службы и вытекает из определения понятия «государственная гражданская служба Российской Федерации», содержащегося в ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Следует также отметить, что используемое законодателем понятие «обеспечение исполнения» более широкое по объему, чем термин «исполнение», оно, собственно, состоит в организации исполнения, создании условий для возможного, действительного и реального исполнения полномочий[29].

К тому же обеспечение исполнения полномочий государственного органа[30] направленно на осуществление ими государственных полномочий, реализуемых от имени и по поручению государства.

Обеспечение исполнения полномочий лиц, замещающих государственную должность, по мнению отдельных авторов, превращает гражданскую службу в процедуру обеспечения непосредственного исполнения полномочий «начальствующих» лиц[31]. Оппонируя представленной позиции, Л.Л. Попов вполне справедливо отмечает, что обеспечение исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности, несомненно, может вызвать понимание гражданской службы как службы «при» высших государственных должностных лицах, а не у общества и государства. В действительности же профессиональная служебная деятельность гражданского служащего направлена на осуществление государственных задач и функций, является выражением публичной власти, а не власти лиц, замещающих «конституционные» должности[32].

При этом должностной регламент, определяющий пределы полномочий гражданского служащего по замещаемой им должности гражданской службы, утверждается представителем нанимателя и является составной частью административного регламента государственного органа (ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Полагаем, что законодателем недостаточно четко определена правовая природа должностного регламента и административного регламента государственного органа, отсутствуют в законодательстве о гражданской службе и правовые дефиниции данных понятий.

Согласно рекомендациям по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, подготовленным Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации совместно с заинтересованными государственными органами, должностной регламент является основным нормативным документом, регламентирующим содержание и результаты деятельности государственного служащего[33]. Он в соответствии с ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ определяет должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы. Им также устанавливаются: перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения; сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений; порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа; показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и иные положения. Таким образом, должностной регламент представляет собой организационно-распорядительный документ, регламентирующий содержание и результаты профессиональной служебной деятельности гражданского служащего по замещаемой им должности гражданской службы. Регулируя отношения по прохождению гражданской службы, должностной регламент, на наш взгляд, не является нормативным документом, так как не обладает всеми признаками, присущими нормативному правовому акту. Он не распространяет своего действия на неограниченный круг лиц и регламентирует деятельность только конкретного гражданского служащего по замещаемой им должности гражданской службы. Поэтому, принимая во внимание, что Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ не определяет способ утверждения должностных регламентов (грифом «утверждаю» или правовыми актами государственного органа), полагаем, что они, являясь результатом реализации принимаемого на локальном уровне представителем нанимателя управленческого решения, должны утверждаться именно индивидуальными правовыми актами государственного органа. Это подтверждается и правоприменительной практикой отдельных государственных органов[34].

Учитывая вышеизложенное, предлагаем в ч. 1 ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ слова «представителем нанимателя» заменить словами «правовым актом государственного органа».

В соответствии с п. 1.2 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30[35], совокупность должностных регламентов гражданских служащих федерального органа исполнительной власти, регламента федерального органа исполнительной власти[36], а также административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг[37] составляет административный регламент федерального органа исполнительной власти. Таким образом, административный регламент государственного органа выступает не в качестве единого нормативного правового акта, а представляет абстрактный набор правовых документов. Законодательно предложенная конструкция во многом носит искусственный характер, порождает избыточное правовое регулирование, что обусловливает, на наш взгляд, внесение изменения в ч. 1 ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, предусматривающего исключение положения о том, что должностной регламент является составной частью административного регламента государственного органа.

Обращаясь к третьему признаку должности гражданской службы, следует отметить, что в соответствии со ст.ст. 9, 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ должности гражданской службы подразделяются на категории и группы. В качестве категорий выделены «руководители», «помощники (советники)», «специалисты», «обеспечивающие специалисты».

Каждая из категорий должностей гражданской службы подразделяется на группы, в рамках которых осуществляется присвоение классных чинов. В этом, как отмечает М.Б. Добробаба, выражается неразрывность сущности классного чина с той или иной категорией должностей, зависимость чина от замещаемой должности[38]. Не останавливаясь на рассмотрении вопросов о понятии, правовом значении и порядке присвоения классных чинов, так как они будут освещены нами в рамках второй главы настоящего исследования, отметим, что в зависимости от группы должностей федеральной государственной гражданской службы федеральным государственным гражданским служащим присваиваются следующие классные чины:

- по высшей группе – действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

- главной группе – государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

- ведущей группе – советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

- старшей группе – референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

- младшей группе – секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации по аналогичным группам должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации присваиваются одноименные классные чины, только со ссылкой не на Российскую Федерацию, а на соответствующий субъект Российской Федерации.

Следующим признаком должности гражданской службы, как было отмечено выше, являются квалификационные требования для замещения должности гражданской службы. Они, с учетом содержания ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, условно могут быть разделены на основные, носящие обязательный характер, и дополнительные – устанавливаемые по решению представителя нанимателя. К основным квалификационным требованиям для замещения должности гражданской службы следует отнести требования: 1) к уровню профессионального образования; 2) к стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки; 3) к знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей. Дополнительными квалификационными требованиями для замещения должности гражданской службы являются требования к специальности, направлению подготовки.

Обращаясь к рассмотрению первого из представленных квалификационных требований, следует отметить, что по уровню профессионального образования оно дифференцировано в зависимости от категорий и групп должностей гражданской службы.

Так, к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» высшей и главной групп должностей гражданской службы предъявляется квалификационное требование о наличии высшего образования не ниже уровня специалитета, магистратуры. Для замещения должностей гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)» ведущей группы должностей гражданской службы, категории «специалисты» ведущей и старшей групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы обязательно наличие высшего образования.

Таким образом, рассматриваемое квалификационное требование, в отличие от ранее действовавшего положения ст. 6 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[39] (далее – Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ), предусматривающего привязку высшего профессионального образования к специализации государственных должностей государственной службы Российской Федерации[40], не предусматривает конкретизации специализации такого образования. Требования к специальности, направлению подготовки, которые необходимы для замещения должности гражданской службы, согласно ч.ч. 1, 7 ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, могут быть определены представителем нанимателя. Однако учитывая, что применение данных дополнительных квалификационных требований для замещения должности гражданской службы является правом, а не обязанностью представителя нанимателя, реализация этого права, а точнее, его нереализация, юридически допускает возможность замещения вышеуказанных должностей гражданской службы лицами, имеющими высшее образование, не всегда отвечающее должностным обязанностям. Это, на наш взгляд, снижает значение предусмотренного п. 4 ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих.

В этой связи, учитывая решение Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ[41], считаем необходимым внести изменения в ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ следующего содержания:

1) в ч. 1 слова «при наличии соответствующего» заменить словами «на основании»;

2) в ч. 7 слова «могут также предусматриваться» заменить словом «предусматриваются».

Данные изменения позволят в обязательном порядке предусматривать квалификационные требования к специальности, направлению подготовки, необходимые для замещения должности гражданской службы при утверждении должностных регламентов и тем самым детализировать квалификационное требование к уровню профессионального образования.

О необходимости детализации квалификационного требования к высшему образованию, в части указания специальности (направления подготовки) профессионального образования, свидетельствуют и полученные нами данные по результатам анкетного опроса гражданских служащих. Так, из 306 респондентов, представляющих различные государственные органы (далее – опрошенные гражданские служащие), 190 (62,1 %) опрошенных ответили утвердительно и лишь 116 (37,9 %) – посчитали, что в данной детализации квалификационных требований нет необходимости.

К должностям гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей предъявляется квалификационное требование о наличии профессионального образования.

Вторым из представленных выше квалификационных требований для замещения должности гражданской службы является требование к стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки. Подсчет общей продолжительности стажа гражданской службы осуществляется исходя из периодов замещения должностей, указанных в ч. 1 ст. 54 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, и его определение не вызывает затруднений. Что касается установления стажа работы по специальности, направлению подготовки, то его подсчет в настоящее время во многом зависит от установления дополнительного квалификационного требования для замещения должности гражданской службы. При его отсутствии определить продолжительность стажа работы по специальности, направлению подготовки, на наш взгляд, не представляется возможным. Данное обстоятельство, как полагаем, также является дополнительным аргументом обязательности детализации квалификационного требования к уровню профессионального образования.

Указом Президента Российской Федерации от 27 сентября 2005 г. № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих»[42] для замещения высших, главных и ведущих должностей федеральной государственной гражданской службы определена необходимость наличия только стажа гражданской службы (государственной службы иных видов), составляющего шесть – два года, а также стажа работы по специальности от семи до четырех лет. Для замещения старших и младших должностей федеральной государственной гражданской службы требований к стажу не установлено. Отдельное исключение в рамках рассматриваемого Указа Президента Российской Федерации предусмотрено для лиц, имеющих дипломы специалиста или магистра с отличием. Для них данное квалификационное требование для замещения ведущих должностей федеральной государственной гражданской службы составляет не менее одного года стажа гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажа работы по специальности. При этом анализируемый нормативный правовой акт не устанавливает стажа по направлению подготовки[43] и тем самым препятствует полноценной реализации на протяжении более трех лет ч. 6 ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Для гражданских служащих субъектов Российской Федерации рассматриваемое квалификационное требование определяется законами субъектов Российской Федерации, детальный анализ которых позволяет отметить, что по состоянию на 1 октября 2016 года не приведены в соответствие с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ законодательные акты 19 субъектов Российской Федерации[44].

необходимых изменений в федеральном подзаконном нормативном правовом акте и законодательстве ряда субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, нарушает конституционный принцип равного доступа к государственной службе и препятствует назначению на должности гражданской службы (по которым предъявляется данное требование) граждан, получивших высшее образование по программам бакалавриата и не имеющих стажа гражданской службы, так как квалификационное требование к стажу работы по специальности к ним не может быть применено ввиду различия категорий «специальность» и «направление подготовки». В связи с этим в Указе Президента Российской Федерации от 27 сентября 2005 г. № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих» считаем необходимым установить следующие квалификационные требования к стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки для замещения:

1) высших должностей федеральной государственной гражданской службы – не менее шести лет стажа гражданской службы или не менее семи лет стажа работы по специальности, направлению подготовки;

2) главных должностей федеральной государственной гражданской службы – не менее четырех лет стажа гражданской службы или не менее пяти лет стажа работы по специальности, направлению подготовки;

3) ведущих должностей федеральной государственной гражданской службы – не менее двух лет стажа гражданской службы или не менее четырех лет стажа работы по специальности, направлению подготовки;

4) старших и младших должностей федеральной государственной гражданской службы – без предъявления требований к стажу.

Аналогичные по содержанию изменения следует внести в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Следует также отметить, что, установив требование к стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, законодатель, на наш взгляд, пошел по правильному пути. Такого рода установления способствуют привлечению на гражданскую службу высококвалифицированных специалистов, имеющих стаж работы по специальности, направлению подготовки, без учета стажа гражданской службы, и призваны повысить эффективность и оперативность внедрения управленческих нововведений в деятельность государственных органов. Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением В.И. Матирко, который считает, что установление стажа работы по специальности в качестве одного из основных требований недостаточно оправданно. С его точки зрения, такой подход позволяет назначать на должности лиц, ни одного дня не проработавших в системе государственной службы[45].

Практика ряда зарубежных стран позволяет отметить, что, например, в США вместо существовавшего ранее порядка начала службы с низовой должности в соответствии с законом о реформе государственной службы (1978 г.) сейчас предпочитают принимать лиц со стороны на должности любого уровня[46]. В Великобритании приняты нормативные правовые акты о качестве руководства, кодексе руководителей в государственной службе. В соответствии с ними гражданских служащих высоких рангов (в отличие от «рядовых» служащих) часто нанимают на работу извне в расчете на то, что пополнение руководящего состава государственной службы новыми людьми (как «инъекция свежей крови») предохранит государственные органы от застоя[47].

Третьим квалификационным требованием для замещения должности гражданской службы является требование к профессиональным знаниям и умениям, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Данное квалификационное требование устанавливается в зависимости от области и вида профессиональной служебной деятельности гражданского служащего его должностным регламентом. Однако рассматриваемое квалификационное требование по аналогичным должностям гражданской службы в различных государственных органах, по нашему мнению, не должно существенно отличаться друг от друга. Возможно, этому будет способствовать формируемый Федеральным государственным органом по управлению государственной службой справочник квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности гражданских служащих (ч. 8 ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Однако, ввиду законодательной неопределенности обязательности применения указанного справочника, наиболее целесообразным, на наш взгляд, являлось бы внедрение на гражданской службе стандартов профессионально-служебной деятельности, аналогичных профессиональным стандартам, предусмотренным ст. 195.1 ТК РФ, полномочия по утверждению порядка разработки, утверждения и применения которых следовало бы закрепить за Правительством Российской Федерации. За внедрение стандартов профессионально-служебной деятельности высказалось 168 (54,9 %) респондентов из числа опрошенных нами гражданских служащих, и лишь 138 (45,1 %) выразили сомнение в необходимости этого.

Таким образом, рассмотрев вышеуказанные правовые признаки должности гражданской службы, можно заключить, что должность гражданской службы – это организационно-штатная единица государственного органа, учреждаемая в соответствии с законодательством (с учетом ее отнесения к определенной категории и группе должностей гражданской службы) в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Исходя из вышеизложенного, считаем необходимым в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ нормативно закрепить:

1) возможность учреждения должностей гражданской службы правовыми актами государственных органов;

2) полномочия государственных органов по утверждению индивидуальными правовыми актами должностных регламентов;

3) обязательность отражения в должностных регламентах квалификационных требований к специальности, направлению подготовки, которые необходимы для замещения должности гражданской службы;

4) утверждение на гражданской службе стандартов профессионально-служебной деятельности с предоставлением полномочий по утверждению порядка разработки, утверждения и применения стандартов профессионально-служебной деятельности Правительству Российской Федерации.

[1] См., напр.: Студеникин С.С. Советская государственная служба // Вопросы советского административного права. М., Л.: АН СССР, 1949; Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права. М., Л.: АН СССР, 1949; Пашерстник А.Е. К вопросу о советской государственной службе // Вопросы советского административного права. М., Л.: АН СССР, 1949; Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1959; Пахомов И.Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1964; Манохин В.М. Советская государственная служба. М.: Юрид. лит., 1966; Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров: социально-правовой аспект. М.: Наука, 1982; Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для юридических вузов. М.: Бек, 1993; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997 и др. Заметный вклад в научную разработку этого понятия также внесли профессора Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации А.И. Турчинов, И.П. Литвинов, В.Д. Граждан и некоторые другие ученые (Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М.: Московский психолого-социальный институт: Флинта, 1998; Литвинов И.П. Стиль исполнения управленческой должности / И.П. Литвинов, И.И. Литвинов, А.В. Меньчуков. СПб.: ЛИНЭЛ-Н, 2003; Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. М.: КНОРУС, 2009).

Градовский А.Д. Начало русского государственного права. Т. 2. Органы управления. М: Зерцало, 2006. С. 5–6.

Советское административное право / Власов В.А., Евтихиев И.И., Студеникин С.С. М.: Госюриздат, 1950. С. 105; Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1959. С. 106–107.

[4] Манохин В.М. Советская государственная служба. М.: Юрид. лит., 1966. С. 72.

[5] Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: Учебник. М.: Юристъ, 1996. С. 117.

[6] Петров Г.И. Основы советского социального управления. Л.: Ленинградский государственный ордена Ленина университет, 1974. С. 159.

[7] «Должность» – это служебная обязанность, служебное место (См., напр.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеол. выражений / Российская академия наук. Ин-т рус. яз. им. В.В. Виноградова. 4-е изд., дополненное. М.: А ТЕМП, 2004. С. 173.), положение и обязанности кого-нибудь в учреждении (См., напр.: Краткий толковый словарь русского языка / Сост. И.Л. Городецкая, Т.Н. Поповцева, М.Н. Судоплатова, Т.А. Фоменко; Под ред. В.В. Розановой. 4-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1985. С. 52).

Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров: социально-правовые аспекты. М.: Наука, 1982. С. 58.

[9] Бахрах Д. Н. Структура аппарата управления: Учебное пособие. Свердловск: Свердловский юридический институт, 1983. С. 77.

[10] Старилов Ю.Н. Глава 10. Административное право: учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. С. 254.

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: НОРМА, 2002. С. 590.

[12] Груздев В.С. Правовой статус государственных служащих Российской Федерации и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 34.

[13] Закон РСФСР от 9 декабря 1971 г. «Об утверждении Кодекса законов о труде РСФСР» (утратил силу) // Ведомости ВС РСФСР. 1971. № 50, ст. 1007.

[14] Левиант Ф.М. Виды трудового договора. М.: Юрид. лит., 1966. С. 24.

[15] Как отмечают М.В. Лушникова, А.М. Лушников содержание, объем трудовой функции определяются в соответствии с кругом работ, которые охватываются соответствующей специальностью, квалификацией, должностью (Лушникова М.В., Лушников А.М. Очерки теории трудового права. Монография. СПб.: Юридический центр Пресс, 2006. С. 619).

[16] Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право. М.: Дашков и К, 2004. С. 116.

[17] Сурманидзе И.Н. Должность и должностные лица государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5. С. 4.

Регулирование трудовых отношений государственных служащих: словарь-справочник. М.: Финстатинформ, 2000. С. 56.

[19] Чаннов С.Е. Глава 2. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2006.

[20] Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1, ст. 118.

[21] На уровне субъектов Российской Федерации, например, приняты: Закон Санкт-Петербурга от 15 июня 2005 г. № 302-34 «О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга»; Указ губернатора Омской области от 2 марта 2004 г. № 49 «О Реестре должностей государственной гражданской службы Омской области» и др.

[22] Халилова Т.В. Государственная и муниципальная служба: тексты лекций. Казань: КНИТУ, 2013. С. 83.

[23] Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. М.: РАГС, 1999. С. 270. Аналогичного содержания позиция выражена авторским коллективом учебника «Административное право России» под редакцией П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова (Административное право России: учебник под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. С. 175).

[24] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2010 г. № 63-Г09-3. Об оставлении без изменения решения суда Ненецкого автономного округа от 5 ноября 2009 г., которым было удовлетворено заявление о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу отдельных положений Реестра должностей государственной гражданской службы Ненецкого автономного округа, утвержденного Законом Ненецкого автономного округа от 28 декабря 2006 г. № 828-ОЗ [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс».

[25] Указ губернатора Архангельской области от 4 мая 2010 г. № 81-у «Об утверждении Типового положения о территориальном органе государственной инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Архангельской области» // Волна. 2010. 18 мая; Указ главы Республики Коми от 19 марта 2015 г. № 32 «О референтах в органах в системе исполнительной власти Республики Коми» // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2015. № 5, ст. 45.

Указ губернатора Архангельской области от 9 марта 2010 г. № 27-у «Об утверждении Положения о представительстве Архангельской области при Правительстве Российской Федерации» // Волна. 2010. 23 марта.

[27] Гришковец А.А. Должность гражданской службы (некоторые проблемы статуса) // Административное право и процесс. 2012. № 6. С. 14–16.

[28] Обоснование необходимости утверждения должностного регламента индивидуальным правовым актом государственного органа нами будет представлено в рамках второго признака должности гражданской службы.

[29] Обеспечить – сделать вполне возможным, действительным, реально выполнимым (См., напр.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Рус. яз., 1984. С. 364.).

[30] В нормативных правовых актах федерального и регионального уровней понятие «государственный орган» фактически отождествляется с термином «орган государственной власти». Так, в соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» под государственными органами понимаются органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 1 Закона города Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» государственными органами города Москвы признаются органы государственной власти города Москвы и их аппараты, иные государственные органы, образованные в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом города Москвы и иными законами города Москвы. Законом Санкт-Петербурга от 1 июля 2005 г. № 399-39 «О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга» в абз. 2 ст. 2 определено, что государственные органы Санкт-Петербурга – это Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга, иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, Уставный суд Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургская избирательная комиссия, аппарат Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге, иные органы государственной власти Санкт-Петербурга и государственные органы Санкт-Петербурга, образованные в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга.

Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография. Изд. 2-е, доп. М.: РАГС, 2008. С. 222.

[32] Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. Изд. второе, перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С. 189.

[33] Письмо Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 10 августа 2005 г. № 3855-ВС «О рекомендациях по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах» [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс».

[34] См., напр.: Приказ аппарата губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 4 июля 2012 г. № 91 «Об утверждении Правил разработки и оформления должностных регламентов государственных гражданских служащих Ямало-Ненецкого автономного округа и Примерной формы должностного регламента государственного гражданского служащего Ямало-Ненецкого автономного округа» // Красный Север. 2012. 6 июля и др.

[35] Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 4, ст. 305.

[36] В соответствии с п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» федеральными органами исполнительной власти утверждены свои регламенты. Так, например, приказом Министерства финансов Российской Федерации от 15 июня 2012 г. № 82н утвержден Регламент Министерства финансов Российской Федерации, приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 27 марта 2013 г. № 123н утвержден Регламент Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации.

[37] Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 22, ст. 3169.

[38] Добробаба М.Б. Административно-правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2006. С. 49.

[39] Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу)// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31, ст. 2990.

Под государственными должностями государственной службы в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ понимались государственные должности категории «Б» или «В», включенные в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации, т.е. должности гражданской службы, предусмотренные Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

[41] Модельный закон «Об основах государственной службы» (Принят в г. Санкт-Петербурге 15 июня 1998 г. Постановлением 11-5 на 11-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 1998. № 18. С. 103–128.

[42] Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2005 г. № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 40, ст. 4017.

С 1 сентября 2013 года в связи с вступлением в силу ст. 99 Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», внесены изменения в ч. 5 ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, предусматривающие предъявление требования к стажу (опыту) работы по направлению подготовки.

[44] Хабаровский край, Архангельская область, Калужская область, Калининградская область, Владимирская область, Амурская область, Красноярский край, Республика Башкортостан, Брянская область, Сахалинская область, Липецкая область, Республика Саха (Якутия), Самарская область, Республика Бурятия, Республика Тыва, Магаданская область, Республика Ингушетия, Ненецкий автономный округ, Чеченская Республика.

[45] Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. М.: Дело, 1996. С. 136.

Государственная служба: Карьера и профессиональный рост. Зарубежный опыт. Вып. 14. М.: РАГС, 1996. С. 16–17.

[47] Там же. С. 23.