Аттестация наряду с квалификационным экзаменом гражданских служащих занимает одно из ведущих мест в административном праве и тем самым имеет большое значение как для государственного органа, так и гражданского служащего при прохождении им гражданской службы.

Отсутствие в настоящее время легального определения понятия «аттестация гражданских служащих», на наш взгляд, отрицательно влияет на практику реализации данной административной процедуры. В справочной юридической литературе оно трактуется как определение квалификации работника с целью проверки соответствия занимаемой должности[1], как оценочное заключение, закрепленное в форме документа, присваивающего человеку определенную квалификацию или направленного на установление соответствия или несоответствия занимаемой должности[2], как процесс оценки результативности деятельности служащих за определенный период[3] или рассматривается как процедура определения квалификации, уровня знаний, практических навыков, деловых качеств работника и установления степени их соответствия занимаемой должности[4], определение, проверка, оценка профессиональных, деловых и личностных качеств государственного служащего, установление его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к государственной службе[5]. В представленных определениях хотя и недостаточно обстоятельно, но все же в целом отражается основное предназначение аттестации как правового явления – определение соответствия занимаемой должности.

В научной и учебной юридической литературе исследуемое нами понятие не имеет однозначного определения. Так, В.И. Курилов под аттестацией в широком смысле понимает «определение квалификации, уровня знаний работника, учащегося, гражданина, соответствия его деловых и политических качеств определенной профессии, специальности, квалификации или должности»[6]. В узком смысле – «это проводимая предприятием, учреждением, организацией с помощью аттестационной комиссии в целях постоянного повышения деловой квалификации и идейно-политического уровня работников, улучшения их подбора и расстановки периодическая проверка деловых, политических, организаторских, моральных и личных качеств работников определенной категории в специальной организационной форме»[7]. Не соглашаясь с представленным подходом к определению аттестации, Х.Т. Мелешко отмечает, что «двойственное толкование аттестации может вызвать нежелательные последствия в правоприменительной деятельности. Правила присвоения очередных квалификационных званий относятся к определению квалификации, но они не могут быть механически применены к аттестации кадров»[8]. Автором также указывается на то, что, во-первых, аттестация является видовым понятием по отношению к «определению квалификации» и имеет много специфичного: юридическую природу, сферу действия, правовое положение участников и т.д. Во-вторых, двойственное толкование понятия «аттестация» может вызвать нежелательные последствия в правоприменительной деятельности, т.к. конструкция, базирующаяся на широком и узком понимании аттестации работников, несет в себе неопределенность и как следствие этого – угрозу ошибок в применении правовых норм[9].

А.П. Жиров характеризует аттестацию как «установленную государством форму периодической проверки специальной трудовой правоспособности определенной категории работников и качества выполнения ими своей трудовой функции с целью установления соответствия аттестуемых занимаемой должности, повышения их профессионально-делового и морально-политического уровня, а также содействия администрации в улучшении подбора и расстановки кадров»[10]. Особенностью представленного определения, на наш взгляд, является то, что автором аттестация рассматривается как форма периодической проверки, направленная не только на определение соответствия аттестуемых занимаемой должности, но и на повышение их профессионального, морального уровня и, что достаточно важно, на содействие администрации в подборе и расстановки кадров.

По мнению А.Д. Гавриленко, аттестация представляет собой установленный законом порядок периодической проверки теоретических знаний, практических навыков, способностей и реальных возможностей работника с целью определения соответствия его занимаемой должности, перспективы к дальнейшему перемещению (включению в резерв на выдвижение, понижение или повышение в должности)[11]. Таким образом, аттестация связывается ученым и с карьерным продвижением работника, решением вопросов по его перемещению.

Л.И. Лазор под аттестацией понимает предусмотренную законодательством обязательную периодическую проверку и оценку деловой квалификации, личностных и нравственных качеств при определении соответствия занимаемой должности или выполняемой работе установленной категории работников[12]. В рамках данного определения автором особо акцентировано внимание на то, что аттестация, как законодательно предусмотренная периодическая проверка и оценка работника, должна носить обязательный характер.

Д.М. Овсянко отмечает, что «аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности по подбору, повышению квалификации, расстановке государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности, присвоению очередного квалификационного разряда»[13].

Д.Н. Бахрах, аналогично В.И. Курилову, выделяет общую и персональную аттестацию, проводимую в отношении отдельных государственных служащих. Общая аттестация проводится в целях оценки работы государственных служащих и направлена на повышение у них чувства ответственности. Персональная связана с представлением к присвоению звания, назначением государственного служащего на иную должность или его увольнением[14]. Достаточно важным, на наш взгляд, в понимании общей аттестации является то, что она направлена на оценку не в целом государственного служащего, а его работы, достигнутых им результатов.

Наиболее полно, на наш взгляд, раскрыто данное понятие Ю.Н. Стариловым, который под аттестацией государственного служащего понимает «деятельность, в процессе которой аттестационная комиссия в рамках установленной научно обоснованной процедуры в целях выявления степени соответствия работника занимаемой должности проводит оценку деловых, личных и нравственных качеств служащего, процесса и итогов его служебной деятельности, результатами которой становятся оценка и рекомендации аттестационной комиссии по улучшению труда как аттестуемого работника, так и аппарата всего государственного органа»[15].

В.М. Манохин отмечает, что, кроме проверки соответствия служащего замещаемой должности, аттестация преследует и более конкретные цели: определить перспективы роста аттестуемого лица, стимулировать служащего к повышению уровня своей квалификации, а в целом аттестация способствует улучшению всего дела подбора кадров и совершенствованию службы[16].

А.В. Куракин и А.А. Савостин рассматривают аттестацию как административно-правовую процедуру по оценке профессионального соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности, направленную на совершенствование государственной службы и развитие внутреннего потенциала аттестуемого, обязывающую по итогам принять установленные законодательством административно-правовые меры[17]. В.И. Колесникова, дополняя представленное определение, указывает на то, что данная процедура должна способствовать эффективному развитию профессионального и личного потенциала кадров, а принимаемые по ее итогам административно-правовые меры должны носить не только морально-воспитательный характер[18].

Е.А. Аксенова также отмечает, что «...главной задачей аттестации в системе государственной службы являются оценка степени соответствия сотрудника своей должности и выявление резервов повышения качества труда и уровня отдачи работника»[19].

М.Г Киржиманов говорит о том, что аттестация государственного служащего призвана способствовать совершенствованию деятельности государственного служащего и в конечном счете – деятельности государственного органа в целом[20].

Ю.В. Ростовцева понимает под аттестацией гражданского служащего «административно-правовую форму периодической оценки его профессиональных и личностных качеств, процессов и результатов профессиональной служебной деятельности, проводимой в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, выявления возможности замещения им вышестоящей должности, а также в целях повышения эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего»[21].

Аттестация государственных служащих, как правовой институт, по мнению Т.В. Анисимовой, – это «система правовых норм, регулирующих аттестационно-должностные отношения, складывающиеся при прохождении государственной службы; по оценке деловых, личностных и нравственных качеств служащих, результатов их труда; действенному контролю за их деятельностью; определению уровня профессиональной подготовки и соответствия служащего занимаемой должности; решению вопросов стимулирования и присвоения соответствующей квалификации, возможных перспектив карьерного роста, в целях повышения эффективности управления государством, в рамках реализации позитивного сценария развития общества»[22].

Как деятельность аттестационной комиссии по оценке профессиональных навыков и личных качеств гражданского служащего, имеющая своей целью установление соответствия гражданского служащего замещаемой должности, заканчивающаяся принятием соответствующего решения представителем нанимателя, рассматривается аттестация гражданских служащих С.Н. Булгаковым[23]. Акцентировав внимание на том, что соответствие гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы должно устанавливается на основе оценки профессиональных навыков и личных качеств гражданского служащего, автор, на наш взгляд, недостаточно полно учел норму права, предусмотренную п. 2 Положения о проведении аттестации, согласно которой рассматриваемое соответствие подлежит установлению на основе оценки профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Понятие «аттестация гражданских служащих» раскрывается и в ряде иных работ по административному праву[24]. При этом необходимо учитывать, что оно (понятие) не совпадает по содержанию с аналогичными понятиями аттестации работников, осуществляющих деятельность в иных сферах[25].

Совокупность представленных определений позволяет отметить, что одни авторы рассматривают аттестацию как процесс оценки, процедуру, определение, проверку, установление соответствия, деятельность; другие при определении данного термина исходят из целей и задач самой аттестации. При этом в зависимости от целей и задач аттестации рассматриваемые определения, на наш взгляд, могут быть разделены на две группы. Первая, предусматривающая, что аттестация направлена на: 1) определение уровня профессиональной подготовки государственного служащего; 2) определение его соответствия занимаемой должности государственной службы; 3) решение вопроса о присвоении государственному служащему звания (квалификационного разряда). Вторая выражает основное предназначение аттестации – определение соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы. Именно данный подход к определению аттестации как «правовому регулятору государственной службы»[26] был законодательно закреплен в ч. 1 ст. 48 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, согласно которой аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы. «От комплексной, всеобщей профессиональной оценки аттестация перешла к оценке результата, эффекта деятельности служащего»[27] с отнесением вопросов определения профессионального уровня гражданского служащего (оценки его знаний, навыков и умений) к цели квалификационного экзамена с присвоением на основе его результатов классных чинов.

Таким образом, посредством целевого разграничения вышеуказанных административных процедур, законодательно определена система прохождения гражданской службы, предусматривающая механизм должностного продвижения гражданского служащего по горизонтали – через систему присвоения классных чинов на основе сдачи квалификационного экзамена и по вертикали – посредством назначения на вышестоящую должность гражданской службы, в том числе из кадрового резерва, образованного по результатам конкурса, а также аттестации.

Помимо основной цели аттестации, указанной в ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, анализ Положения о проведении аттестации позволяет нам выделить также и дополнительные:

1) способствование формированию кадрового состава гражданской службы;

2) повышение профессионального уровня гражданских служащих;

3) решение вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.

Представленный комплекс целей аттестации гражданских служащих подтверждает вышеприведенные точки зрения ученых, что аттестация гражданских служащих в первую очередь необходима государственному органу и лишь во вторую – самому гражданскому служащему. Большинство целей данной процедуры направлено на установление факта необходимости в гражданском служащем, подлежащем аттестации, государственному органу. И только при условии соответствия данного гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы аттестационной комиссией государственного органа может быть поставлен перед представителем нанимателя вопрос о карьерном продвижении гражданского служащего. Согласно п. 2 ч. 15 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, пп. «б» п. 20 Положения о проведении аттестации, аттестационная комиссия вправе рекомендовать гражданского служащего, успешно прошедшего аттестацию, к включению его в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста.

Таким образом, рассматриваемая процедура направлена на карьерно-должностное продвижение гражданского служащего. Хотя решение аттестационной комиссии и носит рекомендательный характер, оно, на наш взгляд, имеет и самостоятельное правовое значение. На его основе представителем нанимателя принимается единственное (безальтернативное) решение – о включении гражданского служащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста (п. 1 ч. 16 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, пп. «а» п. 23 Положения о проведении аттестации). Тем самым обеспечивается возможность должностного продвижения гражданского служащего (непрямое, опосредованное назначение на должность гражданской службы через включение гражданского служащего в кадровый резерв) и преодолевается кажущаяся неопределенность рассматриваемой рекомендации аттестационной комиссии.

Результаты аттестации могут оказать и непосредственное влияние на гражданского служащего, стать причиной его понижения в замещаемой должности гражданской службы или даже увольнения с гражданской службы при признании гражданского служащего аттестационной комиссией несоответствующим замещаемой должности гражданской службы, то есть оказать воздействие на «регрессивное карьерное продвижение»[28] гражданского служащего.

Таким образом, на основе анализа вышеприведенных определений можно сделать вывод, что аттестация гражданских служащих – это периодическая административная процедура, проводимая аттестационной комиссией государственного органа в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, на основе оценки достигнутых им результатов профессиональной служебной деятельности за аттестационный период, установления возможности замещения им вышестоящей должности гражданской службы, по результатам которой принимается законодательно установленное решение, в том числе направленное на должностное продвижение гражданского служащего.

Достижение основной и дополнительных целей аттестации обеспечивается посредством проведения следующих видов аттестации:

1) первичная и очередная аттестация, проводимые один раз в три года;

2) внеочередная аттестация, проводимая до истечения трех лет после проведения предыдущей аттестации (ч.ч. 5, 6 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, п. 4 Положения о проведении аттестации);

3) аттестация гражданских служащих, замещающих отдельные должности гражданской службы, проводимая в соответствии с указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации (ч. 3 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, п. 4 Положения о проведении аттестации).

Полагаем, что правило о проведении аттестации один раз в три года требует своего уточнения, так как оно не определяет сроки проведения первичной аттестации гражданского служащего по замещаемой им должности гражданской службы со дня его назначения на данную должность. Изучение аттестационных листов гражданских служащих позволяет отметить, что такая первичная аттестация проводится через один, два года после их назначения на должность гражданской службы, так как общее правило о сроке проведения аттестации и требование, предусматривающее запрет на проведение аттестации гражданских служащих, проработавших в занимаемой должности гражданской службы менее одного года (пп. «а» п. 3 Положения о проведении аттестации), не нарушается. Вместе с этим полагаем, что проведение аттестации гражданских служащих до истечения трехлетнего периода замещения ими должностей гражданской службы ставит их в неравное положение с гражданскими служащими, проходящими очередную аттестацию. Результаты их профессиональной служебной деятельности будут значительно отличаться по объему от результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, проходящих очередную аттестацию, отраженных в их годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности и в отзыве непосредственного руководителя об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период (далее – аттестационный отзыв) (п. 14 Положения о проведении аттестации).

Таким образом, в целях обеспечения единых правовых и организационных основ прохождения гражданской службы считаем необходимым внести изменение в ч. 4 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, изложив предложение первое в следующей редакции:

«Первичная аттестация гражданского служащего проводится через три года со дня его назначения на должность гражданской службы, последующая – через три года со дня проведения предыдущей аттестации.».

Также внести следующие изменения в Положение о проведении аттестации:

1) пп. «а» п. 3 исключить, так как он не соответствует ч. 3 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ;

2) предложение первое п. 4 изложить в редакции, предложенной выше, для внесения изменения в ч. 4 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Относительно оснований проведения внеочередной аттестации гражданских служащих следует отметить, что согласно п. 6 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, пп. «а» п. 5 Положения о проведении аттестации она может быть проведена по соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. При этом реализация данного основания может быть осуществлена, на наш взгляд, только в случае, если соответствующее условие предусмотрено либо служебным контрактом, либо отдельным соглашением сторон служебного контракта. Учитывая, что внеочередная аттестация может быть проведена только после предыдущей аттестации, определение необходимости ее проведения при заключении служебного контракта представляет определенные трудности, так как изначально нельзя предугадать наличие потребности в реализации данной процедуры. Проведение внеочередной аттестации на основании отдельного соглашения сторон служебного контракта также, на наш взгляд, является малоэффективным инструментом формирования кадрового состава гражданской службы. Учитывая, что аттестация как форма контроля за деятельностью гражданских служащих необходима, в первую очередь, государственному органу, а также принимая во внимание, что единственно положительным решением аттестационной комиссии, кроме включения гражданского служащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста, является признание гражданского служащего соответствующим замещаемой должности гражданской службы, сложно представить ситуацию, при которой стороны служебного контракта по обоюдному согласию договорились о проведении данной процедуры во внеочередном порядке, преследуя при этом, как полагаем, только положительный ее результат и предугадывая действия (решения) аттестационной комиссии. Абсурдность рассматриваемого основания проведения внеочередной аттестации подтверждается и практикой его реализации. Так, например, в Омской области за период с 2007 г. по 2010 г. по данному основанию проведена аттестация одного гражданского служащего, замещающего должность начальника отдела (категория «руководители» ведущая группа должностей гражданской службы) в Главном управлении жилищного контроля, государственного строительного надзора и государственной экспертизы Омской области. При этом изученные нами материалы проведения аттестации позволили выявить, что она была проведена, во-первых, не на основании соглашения сторон служебного контракта, а по заявлению гражданского служащего. Во-вторых, оценка профессиональной служебной деятельности аттестуемого гражданского служащего была осуществлена на основе показателей его работы за текущий, а не предшествующий год, как это предусмотрено основанием проведения внеочередной аттестации. Несмотря на допущенные, как полагаем, нарушения при проведении аттестации, аттестационной комиссией было принято решение о несоответствии аттестуемого гражданского служащего замещаемой им должности гражданской службы. Аттестационной комиссией также не принято во внимание, что по результатам предыдущей аттестации данного гражданского служащего он был признан соответствующим замещаемой должности при условии успешного прохождения повышения квалификации. Данное решение не было выполнено, и условие его исполнения аттестационной комиссией не приняты во внимание. Приведенные факты ставят под сомнение саму возможность проведения в данной ситуации внеочередной аттестации по соглашению сторон служебного контракта, так как вероятность наличия согласия гражданского служащего на ее прохождение ввиду явного отрицательного результата внеочередной аттестации достаточно низка. Тем не менее, на основании решения аттестационной комиссии гражданский служащий был понижен в должности и назначен в порядке перевода на должность консультанта отдела.

Таким образом, рассматриваемое основание проведения внеочередной аттестации выступило завуалированной формой понижения гражданского служащего в замещаемой им должности гражданской службы без проведения конкурса, освобождения этой должности гражданской службы для других лиц. В этой связи, признавая приоритет прав и свобод человека и гражданина, предлагаем п. 6 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, пп. «а» п. 5 Положения о проведении аттестации исключить.

Проведение внеочередной аттестации может быть связано и с конкретными экономическими целями государственного органа. Так, согласно п. 2 ч. 5 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, абз. 3 пп. «б» п. 5 Положения о проведении аттестации, внеочередная аттестация может быть проведена по решению представителя нанимателя после принятия им в установленном порядке решения об изменении условий оплаты труда гражданских служащих. Соответственно, проведение внеочередной аттестации гражданских служащих, например, может быть направлено на изменение размеров таких дополнительных выплат, являющихся частью денежного содержания гражданского служащего, как:

1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы, которая в соответствии с п. 2 ч. 5 ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ устанавливается в размере до 200 процентов этого оклада;

ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, размер которой законодательно дифференцирован в зависимости от степени секретности данных сведений[29] (п. 3 ч. 5 ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).

Вместе с этим непонятно, какое из решений, предусмотренных п.п. 15, 16 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, п.п. 20, 23 Положения о проведении аттестации, должны принять аттестационная комиссия и представитель нанимателя для того, чтобы на основе результатов данной внеочередной аттестации изменить условия оплаты труда гражданских служащих. В связи с этим предлагаем внести в ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ следующие изменения:

1) ч. 15 дополнить п. 3.1 следующего содержания:

«3.1) соответствует замещаемой должности гражданской службы с изменением условий оплаты труда гражданского служащего (при проведении внеочередной аттестации);»;

2) ч. 16 дополнить п. 2.1 следующего содержания:

«2.1) осуществляет профессиональную служебную деятельность с изменением условий оплаты его труда в соответствии с настоящим Федеральным законом (при проведении внеочередной аттестации);».

Аналогичные по содержанию изменения также предлагаем внести в п.п. 20, 23 Положения о проведении аттестации.

С учетом ранее изложенных нами предложений по замене законодательно предусмотренной процедуры испытания процедурой вступительной аттестации целесообразным является выделение четвертого вида аттестации гражданских служащих – вступительной аттестации. Реализация данного предлагаемого нами вида аттестации направлена на достижение общей цели аттестации – определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы по истечении срока прохождения гражданской службы в замещаемой им должности гражданской службы, установленного при назначении гражданского служащего, а также дополнительных целей аттестации, так как именно по результатам вступительной аттестации, на наш взгляд, должен решаться вопрос о дальнейшем прохождении гражданским служащим гражданской службы.

Введение этого вида аттестации гражданских служащих потребует изложения ч. 5 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ в следующей редакции:

«5. Ранее срока, указанного в части 4 настоящей статьи, может проводиться:

1) вступительная аттестация – по истечении срока прохождения гражданской службы в замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы, установленного в соответствии со статьей 27 настоящего Федерального закона;

2) внеочередная аттестация гражданского служащего – после принятия в установленном порядке решения:

- о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе;

- об изменении условий оплаты труда гражданских служащих.».

Также необходимо будет внести следующие изменения в Положение о проведении аттестации:

1) раздел I «Общие положения» дополнить п. 6.1 следующего содержания:

«6.1. Вступительная аттестация гражданского служащего проводится по истечении срока прохождения гражданской службы в замещаемой должности гражданской службы, установленного в соответствии со статьей 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».»;

2) в п. 23:

- в подпункте «в» точку заменить точкой с запятой;

- дополнить подпунктом «г» следующего содержания:

«г) освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе (при проведении вступительной аттестации).».

Признавая, что аттестация направлена на определение соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, достаточно дискуссионным является вопрос об объекте оценки как одном из базовых элементов этой административной процедуры прохождения гражданской службы. Проблема заключается в том, что именно понимать под объектом аттестации – личностные и профессиональные качества гражданского служащего или результаты его профессиональной служебной деятельности.

Оценка личностных и профессиональных качеств гражданского служащего как объект аттестации предусмотрена пп. «г» п. 13, абз. 1 п. 17 Положения о проведении аттестации. Она, на наш взгляд, характеризуется исключительным субъективизмом, так как члены комиссии, тем более независимые эксперты и представители от общественного совета (при его наличии при государственном органе) не могут настолько глубоко знать личные и профессиональные качества гражданского служащего, чтобы оценивать их. Аттестационный отзыв (п. 13 Положения о проведении аттестации) не может, на наш взгляд, являться документом, полностью отражающим личностные и профессиональные качества гражданского служащего, тем более содержащим их мотивированную оценку. Дать мотивированную оценку, как отмечает Ю.Н. Старилов, – значит «доказать ее целесообразность, истинность и справедливость, убедить в том, что она отражает действительные заслуги, а также имеющиеся недоработки и ошибки служащего»[30]. Для этого необходимо определить, что понимается под личностными и профессиональными качествами гражданского служащего.

Оценка личностных качеств гражданского служащего, согласно абз. 6 п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации»[31] предполагает определение, например, состояния здоровья гражданского служащего, наличия необходимого уровня образования, опыта работы по данной специальности, в данной отрасли. Они (личностные качества), как отмечает Т.В. Вырупаева, «раскрывают индивидуальные способности сотрудника, а не результаты работы и профессиональные знания»[32]. Их оценка, с одной стороны, объективно не может быть осуществлена непосредственным руководителем аттестуемого гражданского служащего ввиду, например, его некомпетентности в вопросах состояния здоровья гражданского служащего. С другой стороны, оценка уровня образования, опыта работы является излишней ввиду того, что эти показатели являются частью квалификационных требований для замещения должности гражданской службы, и соответствие им гражданского служащего определяется при проведении конкурса или назначении на должность гражданской службы и не требует повторной их оценки.

Оценка профессиональных качеств гражданского служащего, согласно п. 13 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена, является частью экзаменационных процедур, реализуемых при проведении квалификационного экзамена, направленных на оценку знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего в соответствии с требованиями его должностного регламента, сложностью и ответственностью работы, выполняемой гражданским служащим. Полагаем, что их оценка должна являться прерогативой соответствующей комиссии государственного органа, уполномоченной на проведение квалификационного экзамена с применением необходимых методов оценки профессиональных качеств гражданских служащих, а не непосредственного руководителя аттестуемого гражданского служащего.

Включение в Положение о проведении аттестации в качестве объекта аттестации оценки личностных и профессиональных качеств гражданских служащих, как полагаем, является механической репликацией отдельных положений Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 г. № 353 «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего»[33]. Он ранее предусматривал при проведении аттестации федеральных государственных служащих комплексную, всеобъемлющую их профессиональную оценку, в том числе определение уровня их профессиональной подготовки, оценку и обсуждение профессиональных и личностных качеств федеральных государственных служащих, а также решение вопроса о присвоении федеральному государственному служащему очередного квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга).

Таким образом, оценка личностных качеств гражданских служащих по вышеуказанным причинам не должна составлять объект аттестации. Оценка профессиональных качеств гражданских служащих должна осуществляться в рамках специализированной административной процедуры присвоения классных чинов – квалификационного экзамена, выступать объектом именно данной процедуры, результаты которой в обязательном порядке должны учитываться непосредственным руководителем аттестуемого гражданского служащего при подготовке им аттестационного отзыва и аттестационной комиссией при проведении аттестации гражданских служащих. Учитывая сроки проведения аттестации гражданских служащих (один раз в три года), периодичность присвоения классных чинов (по истечении срока прохождения гражданской службы в классном чине, составляющего один, два года), целевую направленность аттестации и квалификационного экзамена, для создания эффективной системы прохождения гражданской службы законодательно созданы все необходимые предпосылки. Требуется только принять меры по реализации ранее высказанных нами предложений.

Более объективным является оценка профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, а если быть точным, результата, эффекта деятельности служащего.

Согласно абз. 2 п. 17 Положения о проведении аттестации профессиональная служебная деятельность гражданского служащего оценивается на основе: 1) определения его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы; 2) его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач; 3) сложности выполняемой им работы, ее эффективности и результативности.

Обращаясь к рассмотрению каждого из указанных критериев оценки профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, следует отметить следующее.

Определение соответствия гражданского служащего квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы является одним из критериев оценки при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы (ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, п. 19 Положения о конкурсе). Его дублирование при проведении аттестации гражданских служащих, по нашему мнению, недостаточно целесообразно, так как согласно ст. 21 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ на гражданскую службу вправе поступать только граждане Российской Федерации, соответствующие квалификационным требованиям, установленным данным Федеральным законом. Следовательно, при прохождении гражданской службы, в том числе при проведении аттестации, соответствие гражданского служащего квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы презюмируется и не требует повторного его определения. Однако, как показывает практика реализации вышеуказанных нормативных положений, не все гражданские служащие соответствуют, например, квалификационному требованию по образованию[34]. Это, что нельзя, на наш взгляд, признать правильным, выступает возможной причиной сохранения рассматриваемого критерия оценки профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, предусмотренного абз. 2 п. 17 Положения о проведении аттестации.

Наиболее верно, учитывая, что аттестация связана с возможным карьерным продвижением гражданского служащего, оценивать его соответствие квалификационным требованиям по вышестоящей должности гражданской службы, в кадровый резерв для замещения которой на основании решения аттестационной комиссией он подлежит включению.

Таким образом, считаем необходимым абз. 2 п. 17 Положения о проведении аттестации после слов «по замещаемой должности гражданской службы» дополнить словами «, а также по вышестоящей должности гражданской службы, в кадровый резерв для замещения которой на основании решения аттестационной комиссией он подлежит включению».

Установление сложности выполняемой гражданским служащим работы, ее эффективности и результативности при оценке профессиональной служебной деятельности гражданского служащего также вызывает в практической деятельности аттестационных комиссий определенные проблемы. Как отмечают Г.С. Шелкоплясова, А.Д. Шелкоплясов, сложность работы гражданского служащего обусловливается следующими факторами: «содержание работы, разнообразность, самостоятельность, масштабы и сложность руководства, характер и степень ответственности, соотношение творческих и стандартных процедур»[35]. Оценка данных факторов требует применения отдельных методик, позволяющих, например, определить коэффициент сложности выполняемой гражданским служащим профессиональной служебной деятельности[36]. Полученные при этом результаты, на наш взгляд, должны быть связаны с оплатой труда гражданского служащего и учитываться при определении размера премий за выполнение особо важных и сложных заданий. Вместе с этим разработка и внедрение рассматриваемых методик связана с привлечением специалистов – профессионалов в данной области деятельности, а также значительных финансовых ресурсов для этого.

Определение эффективности[37] и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, по нашему мнению, требует разработки и утверждения унифицированной методики оценки, а также соответствующих показателей деятельности, закрепляемых в должностном регламенте (п. 8 ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Однако их отражение в указанном документе не должно носить номинальный характер[38]. Призванные стимулировать гражданского служащего к максимальному их выполнению, они должны содержать конечные целевые индикаторы количественного и качественного характера, степень выполнения или достижения которых позволила бы оценить результаты профессиональной служебной деятельности. При этом, согласимся с точкой зрения В. Жильцова[39], рассматриваемые показатели должны быть связаны с оплатой труда гражданского служащего, единство которых «должно привести к повышению качества работы государственных служащих»[40].

Необходимо отметить, что установление показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего связано с утверждением отдельного перечня должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, а также с установлением обобщенных и специфических показателей эффективности и результативности деятельности не только гражданских служащих, но и государственных органов (ч.ч. 14 - 17 ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Вместе с этим отсутствие необходимых до настоящего времени нормативных правовых актов, позволяющих применить особый порядок оплаты труда гражданских служащих[41], выступает, на наш взгляд, основным препятствием определения существа рассматриваемых показателей и оценки их достижения[42]. При этом необходимо учитывать, что показатели эффективности и результативности должны быть ориентированы на конечный результат, выражающийся, как полагаем, в социальном и экономическом эффекте, на который, в силу ряда объективных причин, гражданские служащие порой не могут оказать значительного влияния. Необходимо также иметь в виду, что количество показателей эффективности и результативности должно быть оптимальным. Если их будет слишком много, то сложность оценки и издержки на мониторинг большого количества показателей могут превысить положительный эффект от практического их применения. Если же, наоборот, показателей будет недостаточно, то деятельность гражданских служащих будет ориентирована только на их достижение и возможное упущение исполнения остальных должностных обязанностей.

Таким образом, «проблемным представляется определение оптимального количества показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, а также удельного веса каждого показателя в итоговой оценке»[43]. Как показывает зарубежная законодательная практика, такие показатели в законодательстве, например, США, Канады и многих ведущих европейских стран также не закреплены[44].

С определением эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего непосредственно связан и такой показатель, как участие гражданского служащего в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач. По мнению Е.В. Масленниковой, определение индикаторов и критериев оценки достижения целей и задач государственного управления является проблематичным с методологической и практической точек зрения[45]. Установление рассматриваемого показателя, на наш взгляд, во многом зависит от качества подготовки представляемого в аттестационную комиссию аттестационного отзыва и прилагаемых к нему сведениях о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов за аттестационный период. При этом указанные сведения формируются на основании годовых отчетов о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Как показывает практика участия в заседаниях аттестационных комиссий, именно данные документы влияют на оценку профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и в настоящее время определяют объект аттестации.

Вторым и третьим элементов аттестации являются ее субъект – аттестационная комиссия государственного органа и непосредственно сама административная процедура аттестации гражданских служащих, вопросы организационного и правового обеспечения которой нами будут рассмотрены в рамках следующего параграфа данной работы.

Исходя из вышеизложенного, считаем необходимым в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, а также в Положении о проведении аттестации закрепить:

1) определение понятия «аттестация гражданских служащих – это периодическая административная процедура, проводимая аттестационной комиссией государственного органа в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, на основе оценки достигнутых им результатов профессиональной служебной деятельности за аттестационный период, установления возможности замещения им вышестоящей должности гражданской службы, по результатам которой принимается законодательно установленное решение, в том числе направленное на должностное продвижение гражданского служащего»;

2) сроки проведения первичной аттестации гражданского служащего – через три года со дня его назначения на должность гражданской службы, последующей – через три года со дня проведения предыдущей аттестации;

3) исключить возможность проведения внеочередной аттестации по соглашению сторон служебного контракта;

4) варианты решений, принимаемых аттестационной комиссией и представителем нанимателя по результатам внеочередной аттестации, проведенной по решению представителя нанимателя после принятия им в установленном порядке решения об изменении условий оплаты труда гражданских служащих;

5) возможность проведения вступительной аттестации гражданского служащего, по истечении срока прохождения гражданской службы в замещаемой должности гражданской службы, установленного в соответствии со статьей 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ;

6) объект аттестации – результаты профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, оцениваемые на основе определения его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы, его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, ее эффективности и результативности, а также данные о соответствии гражданского служащего квалификационным требованиям для замещения вышестоящей должности гражданской службы.

Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М.: Советская энциклопедия, 1984. С. 26.

[2] Большой энциклопедический словарь. М.: Астрель, 2003. С. 189.

[3] Социальные технологии: Толковый словарь / Отв. ред. В.Н. Иванов. Москва-Белград: Луч-Центр социальных технологий, 1995. С. 10–11.

[4] Журавлев П.В., Карташов С.А., Маусов Н.К. и др. Персонал. Словарь понятий и определений. М.: Экзамен, 1999. С. 18.

[5] Государственное и муниципальное управление: Справочник. М.: Магистр, 1997. С. 71.

[6] Курилов В.И. Аттестация специалистов народного хозяйства. М.: Юрид. лит., 1981. С. 8.

[7] Курилов В.И. Указ. соч. С. 8.

[8] Мелешко Х.Т. Правовые проблемы аттестации рабочих и служащих. Минск: Университетское, 1990. С. 8.

[9] Мелешко Х.Т. Понятие аттестации кадров // Вестник Белорусского гос. университета. 1988. № 3. С. 60.

[10] Жиров А.П. Правовые аспекты аттестации руководящих работников и специалистов в промышленности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1979. С. 7.

[11] Гавриленко Д.А. Государственная дисциплина (сущность, функции, значение) / Под ред. А.П. Шергина. Минск: Наука и техника, 1988. С. 188.

[12] Л.И. Лазор. Правовые проблемы конкурсного подбора. Аттестация кадров и рабочих мест на современном этапе: дис. … докт. юрид. наук. Луганск, 1991. С. 33.

[13] Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2000. С. 70.

[14] Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2000. С. 249.

[15] Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: дис. … докт. юрид. наук. Воронеж, 1996. С. 318.

[16] Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристь, 1997. С. 43.

[17] Куракин А.В., Савостин А.А. Процедуры, обусловленные прохождением государственной гражданской службы Российской Федерации // Право и политика. 2004. № 8. С. 32.

[18] Колесникова В.И. Административно-правовые основы аттестации государственных служащих: дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2001. С. 46.

Аксенова Е.А. Управление персоналом в системе государственной службы. М.: ИПК госслужбы, 1997. С. 119.

[20] Киржиманов М.Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 105.

[21] Ростовцева Ю.В. Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: правовые и организационные проблемы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9.

[22] Анисимова Т.В. Институт аттестации государственных служащих в административном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 10.

[23] Булгаков С.Н. Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 8.

[24] См., напр.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало, ТЕИС, 1996. С. 187; Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: учеб. пособие для студентов вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008. С. 448; Поплавская Е.П. Понятие аттестации государственных гражданских служащих // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2008. № 1. С. 249–256.

[25] Например, от понятий аттестации экспертов в области промышленной безопасности (Постановление Правительства Российской Федерации от 28 мая 2015 г. № 509 «Об аттестации экспертов в области промышленной безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 23, ст. 3313), аттестации сил обеспечения транспортной безопасности (Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2015 г. № 172 «О порядке аттестации сил обеспечения транспортной безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 10, ст. 1532), аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю (Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 2014 г. № 636 «Об аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 29, ст. 4142), аттестации кандидатов в патентные поверенные (Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 316-ФЗ «О патентных поверенных» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 1, ст. 24), квалификационной аттестации судей (Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Рос. газета. 1992. 29 июля).

[26] Цит. по: Батуев Ц.Б. Оценка деятельности государственных служащих как инструмент кадровой работы в Республике Бурятия // Власть. 2008. № 10. С. 84.

[27] Зенков М. Профессиональная оценка госслужащих и законодательная база // Кадровик. Кадровый менеджмент. 2007. № 8. С 29–38.

[28] Сурманидзе И.Н. Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Киров, 2005. С. 32.

[29] Постановление Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2006 г. № 573 «О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 39, ст. 4083.

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: НОРМА, 2002. С. 150–151.

[31] Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. № 6.

[32] Вырупаева Т.В. Формирование системы критериальной оценки деятельности государственных и муниципальных служащих // Известия ИГЭА. 2006. № 5 (50). С. 93.

[33] Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 г. № 353 «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего» (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 11, ст. 1036.

[34] Согласно статистическим данным Федеральной службы государственной статистики, характеризующих уровень профессионального образования гражданских служащих, по состоянию на 1 октября 2013 г. в государственных органах из 633254 должностей гражданской службы, по которым предусмотрено квалификационное требование о наличии высшего образования, данные должности гражданской службы были замещены 610486 гражданскими служащими, имеющими высшее образование (96,4 %). Остальные должности гражданской службы были замещены гражданскими служащими, имеющими среднее профессиональное образование – 16997 человек (2,7 %) и не имеющими высшего образования или среднего профессионального образования – 5771 человек (0,9 %). Представленные данные свидетельствуют о том, что 22768 должностей гражданской службы (3,6 %) категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы были замещены гражданскими служащими, не соответствующими квалификационным требованиям по уровню образования // Федеральная служба государственной статистики. Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ ru/statistics/state. (дата обращения: 28.12.2015).

[35] Шелкоплясова Г.С., Шелкоплясов А.Д. Эффективность и результативность – основные показатели профессиональной деятельности государственных гражданских служащих // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». 2009. № 9. С. 9–16.

[36] Согласно методическим рекомендациям по оценке сложности и качества работы специалистов, разработанных Институтом труда, сложность выполняемых работ по должностям определяется именно исходя из коэффициента сложности работ, выполняемых государственными служащими, устанавливаемого по каждой должности. (Методические рекомендации по оценке сложности и качества работы специалистов (для установления квалификационных категорий и дифференциации должностных окладов). М., Экономика. 1989). Методика оценки сложности работ, выполняемых служащими по каждой должности, отражена в рекомендациях «Совершенствование системы управления производством на основе аттестации служащих и их рабочих мест», разработанных областным правлением всесоюзного экономического общества (Рекомендации «Совершенствование системы управления производством на основе аттестации служащих и их рабочих мест» / Обл. правл. Всесоюз. экон. о-во и др. Омск, 1988. С. 35–41).

[37] Самощенко Н.С., Никитинский В.Н. определяют эффективность как степень достижения цели либо как соотношение между фактическим, реальным результатом и намеченной целью (Самощенко Н.С., Никитинский В.Н. Некоторые проблемы методологии изучения эффективности правовых норм // Проблемы социологии права. Вып. 1. Вильнюс, 1970.); Игнатов В.Г., Сулемов В.А., Радченко А.И., Ивлев А.И. предлагают рассматривать эффективность по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства (Кадровое обеспечение государственной службы / В.Г. Игнатов, В.А. Сулемов, А.И. Радченко и др.; науч. ред. Кулинченко В.А.; Рос. акад. упр., Сев.-Кавк. кадровый центр. Ростов н/Д.: Литера-Д, 1994).

[38] См., напр.: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 31 августа 2009 г. № 268 «О примерных должностных регламентах федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата Минюста России» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 50; Приказ Генпрокуратуры Российской Федерации от 16 октября 2006 г. № 92 «Об утверждении примерных должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих органов прокуратуры Российской Федерации» // Законность. 2006. № 12. Указанные документы не содержат каких-либо конечных целевых индикаторов, позволяющих определить степень достижения (выполнения) показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

[39] Жильцов В. Эффективность в системе государственной гражданской службы // Государственная служба. 2008. № 4 (54). С. 22.

Лобцова О.В. Стимулирование труда государственных гражданских служащих // Известия Российского государственного педагогического университета имени А.И. Герцена. Аспирантские тетради. СПб., 2007. № 19 (45). С. 143.

[41] См., напр.: ч.ч. 14–17 ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

[42] В качестве подтверждения представленной нами позиции можно привести Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 21 ноября 2006 г. № 793 «О должностных регламентах федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в Минздравсоцразвития России», которым утверждены рекомендации по разработке должностных регламентов государственных гражданских служащих Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации. В соответствии с данными рекомендациями эффективность и результативность профессиональной служебной деятельности гражданского служащего подлежат определению после вступления в силу соответствующих нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Аналогичного содержания положения содержатся в примерных должностных регламентах, утвержденных Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 6 июня 2007 г. № 198 «О Примерном должностном регламенте государственного гражданского служащего загранаппарата Минэкономразвития России».

[43] Сергеева Г. Законодательные аспекты повышения эффективности государственной службы // Государственная служба. 2011. № 1. С. 11.

[44] Дубик С. Государственная служба Российской Федерации: основные направления реформирования и развития // Государственная служба. 2006. №. 2. С. 49.

[45] Масленникова Е.В. Оценка эффективности деятельности органов государственной власти при исполнении государственных функций // Вестник ПАГС. 2009. № 1 (18). С. 15.