В теории права под принципами принято понимать такие начала, в которых проявляются законы общественного развития, его тенденции и потребности[1].

В теории управления принципы определены как основные руководящие начала, главные идеи деятельности, адекватно отражающие объективные закономерности управления[2].

А.П. Коренев понимает под принципами теоретические положения, идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства, и отмечает, что содержание принципов объективно выражает наиболее характерные черты управления[3].

В науке административного права достаточно глубоко исследована проблема принципов государственного управления[4], чего нельзя сказать о принципах саморегулирования как управленческой деятельности особого рода. Как верно отметил Д.А. Петров, вопрос о необходимости установления принципов саморегулирования является новым[5].

Принципы саморегулирования можно определить как руководящие, основополагающие идеи, отражающие его объективные закономерности и существенные стороны организации и деятельности саморегулируемых организаций как организационной основы саморегулирования.

Выявление принципов саморегулирования позволит не только познать сущность саморегулирования, но и при необходимости восполнить имеющиеся в правовом регулировании пробелы, поскольку принципы могут быть непосредственными регуляторами поведения участников общественных

отношений[6].

Г.А. Тосунян выделяет следующие принципы банковского

саморегулирования[7]:

- принцип добровольности участия в саморегулируемой банковской организации;

- принцип единства и функциональной субсидиарности системы саморегулируемых банковских организаций;

- принцип независимости саморегулирумой банковской организации от государства, а также от отдельных банков и их групп;

- принцип снижения административного давления на кредитные организации в процессе совместного регулирования деятельности кредитных организаций органами государственной власти и саморегулируемыми банковскими организациями и исключение дублирования их функций;

- принцип субсидиарной ответственности членов саморегулируемых банковских организаций по обязательствам этих организаций в размере ежегодных взносов.

Очевидными недостатками предложенной Г.А. Тосуняном системы принципов является ее ограниченность исключительно банковской сферой, а также то, что указанные принципы были выделены автором до принятия Закона о СРО. Кроме того, «принцип снижения административного давления...» по сути представляет собой не основополагающее начало саморегулирования, а его результат.

Д.А. Петров выделяет в числе принципов саморегулирования следующие[8]:

- Принцип свободы саморегулирования. По мнению автора, в основе принципа свободы лежит конституционный принцип свободы экономической деятельности и право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. ст. 8, 34 Конституции РФ).

Д.А. Петров выделяет несколько элементов принципа свободы саморегулирования: свободу объединений для осуществления экономической деятельности, предполагающую право создавать саморегулируемые организации по своему усмотрению; свободу выбора видов деятельности и сопутствующей некоторым из них обязательности членства в саморегулируемых организациях; свободу иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ст. 35 Конституции РФ); свободу договора (ст. 421 ГК РФ).

Учитывая, что в Российской Федерации существует не только добровольное, но и обязательное саморегулирование, автор справедливо отмечает, что добровольность не может быть выделена в качестве универсального принципа саморегулирования, данный принцип должен звучать именно как принцип свободы саморегулирования.

- Принцип сочетания частных и публичных интересов. По мнению автора, данный принцип проявляется в том, что, с одной стороны, участники системы саморегулирования реализуют частный интерес, а с другой стороны, осуществляют публичные функции и реализуют публичные интересы.

Полагаем, что при выделении указанного принципа необходимо учитывать различия между добровольным и обязательным саморегулированием. По верному замечанию М.А. Егоровой, основанные на принципе добровольного членства саморегулируемые организации действуют в целях удовлетворения только совместных интересов их членов[9]. В связи с этим, несмотря на то что принцип сочетания частных и публичных интересов в литературе назван в числе основных начал предпринимательского права[10], особое значение он приобретает в случае обязательного саморегулирования.

- Принцип функциональной субсидиарности системы саморегулирования. Выделение данного принципа автор обусловливает необходимостью определения места саморегулирования в системе государственного регулирующего воздействия на экономику. Саморегулирование рассматривается в качестве одного из способов государственного регулирующего воздействия, существующего наряду с прямым государственным регулированием, квазирегулированием, урегулированием.

Д.А. Петров отмечает, что «саморегулирование в отличие от прямого государственного регулирования позволяет разрешать проблемы рыночными механизмами при минимальном государственном вмешательстве, осуществляемом зачастую не для целей регулирования, а для устранения нарушений, привлечения к ответственности и пр.»[11]. В этой связи автор делает вывод о том, что в системе государственного регулирующего воздействия на экономику саморегулирование является функционально субсидиарным способом такого воздействия.

Несмотря на то что саморегулирование осуществляется в пределах, определенных государством, оно является самостоятельной разновидностью регулирования, существующей наряду с государственным регулированием, и не входит в систему государственного регулирующего воздействия. В связи с этим выделение принципа функциональной субсидиарности представляется не бесспорным.

- Принцип корпоративности. Выделение данного принципа обусловлено действием в рамках саморегулируемой организации «корпоративных норм, занимающих среднее положение между социальными и юридическими нормами, и распространяющих свое действие на строго определенный круг лиц - членов данной СРО»[12]. Корпоративные нормы упорядочивают внутренние отношения между членами саморегулируемой организации, преобразуют их волю в волю организации в целом, что позволяет СРО выступать в гражданском обороте от своего имени.

- Принцип дополнительной ответственности членов саморегулируемой организации. Выделение данного принципа обусловлено закрепленным в п. 3 ч. 3 ст. 3 Закона о СРО требованием об обеспечении саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами в соответствии со ст. 13 Закона о СРО. В качестве способов обеспечения такой дополнительной имущественной ответственности закон называет создание системы личного и (или) коллективного страхования, а также формирование компенсационного фонда.

В целом выделяемые в юридической литературе системы принципов саморегулирования заслуживают положительной оценки. Однако очевидным недостатком всех вышеперечисленных систем принципов является отсутствие указаний на критерии их выделения, что дает повод усомниться в их исчерпывающем характере. Кроме того, выделяемые в литературе системы принципов не учитывают различия между моделями обязательного и добровольного саморегулирования.

В рамках настоящего параграфа будут выявлены и охарактеризованы принципы обязательного саморегулирования как публичной управленческой деятельности.

Процесс выявления принципов саморегулирования должен отвечать следующим требованиям:

- отражать не любые, а только наиболее существенные, устойчивые закономерности саморегулирования, которые присущи саморегулированию как целостному социальному явлению;

- отражать специфику саморегулирования как управленческой деятельности особого рода[13];

- отражать взаимосвязь государства, саморегулируемых организаций, физических и юридических лиц, являющихся их членами;

- отражать основания для классификации принципов саморегулирования.

В теории управления выделяют общие принципы - принципы, которые присущи всей системе публичной управленческой деятельности, независимо от уровня и места субъекта, осуществляющего ее. В числе общих принципов, как правило, выделяют следующие: объективность, эффективность, законность, демократизм, публичность[14]. Содержание указанных принципов подробно изучено теорией управления.

Очевидно, что общие принципы публичной управленческой деятельности характерны и для обязательного саморегулирования как ее особой разновидности.

В зависимости от сферы действия, помимо общих принципов, могут быть выявлены и специальные принципы саморегулирования, то есть принципы создания и деятельности саморегулируемых организаций как организационной основы саморегулирования. В числе специальных принципов обязательного саморегулирования[15] считаем возможным выделить следующие:

Принцип организации по профессиональному и (или) территориальному признаку.

Саморегулируемые организации объединяют своих членов исходя из отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо исходя из вида деятельности, осуществляемой физическими лицами, то есть исходя из профессионального признака.

Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 372-ФЗ в статью 55.6 Г радостроительного кодекса РФ внесены изменения, вступающие в силу с 1 июля 2017 года. Указанные изменения устанавливают правило, согласно которому членами саморегулируемой организации в сфере строительства могут быть только индивидуальные предприниматели и (или) юридические лица, зарегистрированные в том же субъекте Российской Федерации, в котором зарегистрирована такая саморегулируемая организация.

Таким образом, в сфере строительства помимо принципа профессиональной организации будет действовать территориальный принцип организации саморегулирования.

Принцип организационной самостоятельности саморегулируемых организаций.

Указанный принцип обеспечивает возможность саморегулируемым организациям самостоятельно, без участия органов государственной власти, формировать свои органы управления.

Ст. 15 Закона о СРО предусмотрено создание следующих органов управления саморегулируемой организации:

общее собрание членов саморегулируемой организации;

постоянно действующий коллегиальный орган управления саморегулируемой организации;

исполнительный орган саморегулируемой организации.

Согласно ст. 19 указанного закона постоянно действующим коллегиальным органом управления саморегулируемой организации в обязательном порядке также создаются специализированные органы:

орган, осуществляющий контроль за соблюдением членами

саморегулируемой организации требований стандартов и правил

саморегулируемой организации;

орган по рассмотрению дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия.

Однако принцип организационной самостоятельности саморегулируемых организаций не означает, что саморегулируемые организации существуют в системе управления обществом и государством абсолютно изолированно. В случае обязательного саморегулирования СРО, наряду с органами государственной власти, являются субъектами публичной управленческой деятельности и взаимодействуют друг с другом.

Принцип взаимодействия саморегулируемых организаций с органами государственной власти.

Примерами взаимодействия саморегулируемых организаций и органов государственной власти являются следующие направления:

- привлечение саморегулируемых организаций к участию в нормотворческом процессе. В п. 3 ч. 3 ст. ст. 6 Закона о СРО закреплено право саморегулируемых организаций принимать участие в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также направлять в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления заключения о результатах проводимых ею независимых экспертиз проектов нормативных правовых актов;

- осуществление государственного контроля за деятельностью

саморегулируемых организаций. В силу ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[16] особенности организации и проведения проверок СРО «в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры», могут устанавливаться Законом о СРО и федеральными законами, регулирующими соответствующий вид профессиональной

деятельности;

- взаимодействие при осуществлении государственного контроля за

деятельностью членов саморегулируемых организаций. Ч. 4 ст. 7 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля

предусматривает обязанность соответствующих органов взаимодействовать с саморегулируемыми организациями по вопросам защиты прав их членов при осуществлении государственного контроля;

- предоставление уполномоченными органами запрашиваемой саморегулируемыми организациями информации. В соответствии с п. 5 ч. 3 ст. 6 Закона о СРО саморегулируемым организациям предоставлено право запрашивать и получать в органах государственной власти РФ и субъектов РФ, органах местного самоуправления информацию, которая необходима для выполнения возложенных на СРО полномочий;

- наделение саморегулируемых организаций публично-властными полномочиями. Ранее отмечалось, что в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации[17] Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям при условии, что это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Принцип прозрачности деятельности саморегулируемых организаций.

Принцип прозрачности деятельности СРО означает полное раскрытие всей необходимой информации, которая должна быть доступна участникам общественных отношений в сфере саморегулирования.

В целях обеспечения реализации указанного принципа саморегулируемые организации обязаны создать и вести в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» сайт, размещать на нем сведения, содержащиеся в реестре членов саморегулируемой организации, копии стандартов и правил саморегулируемой организации, а также иные предусмотренные законом документы и сведения. Перечень подлежащих опубликованию документов и информации, а также порядок опубликования определен в ст. 7 Закона о СРО.

Требования к обеспечению саморегулируемыми организациями доступа к документам и информации, подлежащим обязательному размещению на официальных сайтах саморегулируемых организаций, утверждены Приказом Минэкономразвития России от 31 декабря 2013 г. № 803[18]. Согласно данному документу сведения, подлежащие обязательному размещению на официальном сайте саморегулируемой организации, должны быть круглосуточно доступны пользователям для получения, ознакомления или иного их использования без взимания платы и иных ограничений.

Принцип сочетания публичных и частных интересов.

Интерес - это объективная категория, по форме представляющая собой общественное отношение, содержанием которого является потребность, имеющая социальный характер (значение) и проявляющаяся в осознании и реализации

целей[19].

Наличие публичного интереса предполагает «удовлетворение интересов неограниченного круга лиц или служение интересам большей части общества»[20].

Принцип сочетания публичных и частных интересов приобретает особое значение в случае обязательного саморегулирования. С одной стороны, основанные на принципе обязательного членства СРО являются

некоммерческими организациями, объединяющими субъектов, занимающихся определенным видом профессиональной деятельности. С другой стороны, с момента получения в установленном законом порядке статуса саморегулируемой данная организация осуществляет публично-властные полномочия и,

следовательно, ее деятельность направлена на реализацию интересов не только ее членов, но и интересов государства, а также потребителей производимых членами СРО товаров, работ и услуг. В связи с этим в процессе обязательного саморегулирования используются не только частноправовые, но и публичноправовые средства воздействия на поведение хозяйствующих субъектов.

Принцип самофинансирования. Под самофинансированием понимается самообеспечение организацией финансово-кредитными ресурсами своего последующего развития[21].

Саморегулируемые организации осуществляют свою деятельность на собственной финансовой основе. Перечень источников формирования имущества саморегулируемой организации закреплен в ст. 12 Закона о СРО и включает в себя регулярные и единовременные поступления от членов саморегулируемой организации (вступительные, членские и целевые взносы); добровольные имущественные взносы и пожертвования; средства, полученные от оказания услуг по предоставлению информации, раскрытие которой допускается на платной основе; средства, полученные от оказания образовательных услуг; средства, полученные от продажи информационных материалов; доходы, полученные от размещения денежных средств на банковских депозитах; а также иные не запрещенные законом источники.

Принцип обеспечения государством правовых и организационных гарантий саморегулирования.

Прежде всего, государство создает правовую основу деятельности саморегулируемых организаций. Закон о СРО регулирует отношения, возникающие в связи с приобретением и прекращением статуса саморегулируемых организаций, деятельностью саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов профессиональной деятельности, осуществлением взаимодействия саморегулируемых организаций и их членов, потребителей произведенных ими товаров (работ, услуг), федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Указанным нормативным правовым актом установлены гарантии организационной и финансовой самостоятельности саморегулируемых организаций.

Важнейшей гарантией саморегулирования является предусмотренное законом право СРО от своего имени оспаривать в предусмотренном законом порядке любые акты, решения и (или) действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы саморегулируемой организации, ее члена или членов либо создающие угрозу такого нарушения (ст. 6 Закона о СРО).

Указанная норма содержит в себе определенное противоречие, поскольку, с одной стороны, законодатель указал, что саморегулируемые организации вправе оспаривать акты, решения и (или) действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления от своего имени (то есть в данном случае СРО не являются представителями своих членов по смыслу ст. 182 ГК РФ), с другой стороны, условием оспаривания является нарушение либо угроза нарушения прав и законных интересов не только саморегулируемой организации, но и ее членов.

Анализ судебной практики свидетельствует о том, что такая редакция затрудняет реализацию указанного права. Так, некоммерческое партнерство «Саморегулируемая организация кредитных кооперативов «Содействие» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным требования налогового органа, вынесенного в отношении члена саморегулируемой организации. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, арбитражный суд первой инстанции исходил из того, что арбитражное процессуальное законодательство не предусматривает возможности обращения в суд некоммерческой организации в защиту прав и законных интересов своих членов, а оспариваемое требование направлено члену СРО - кредитному потребительскому кооперативу «Народный капитал» и поэтому не затрагивает права и законные интересы СРО. Апелляционная инстанция, отклоняя данный вывод суда первой инстанции, руководствуясь положениями статей 4, 53, 198

АПК РФ, пунктом 2 части 3 статьи 6 Закона о СРО, обоснованно пришла к выводу о том, что заявитель, являясь саморегулируемой организацией, имеет право на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативных актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления, нарушающих его права и законные интересы либо права и законные интересы членов саморегулируемой организации в сфере экономической деятельности (см. подробнее: Постановление ФАС Поволжского округа от 25.07.2013 г. по делу № А55-26714/2012[22]).

Одновременно законом предусмотрена возможность обжалования любым членом саморегулируемой организации в случае нарушения его прав и законных интересов действий (бездействия) саморегулируемой организации, решений ее органов управления в судебном порядке (ст. 11 Закона о СРО).

К числу гарантий относится установленная законодательством ответственность саморегулируемых организаций. Так, ст. 14.52 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[23] установлена административная ответственность за нарушение саморегулируемой организацией с обязательным членством обязанностей по раскрытию информации.

Таким образом, принципы саморегулирования представляют собой систему, в которой каждый из них должен рассматриваться в контексте содержания других принципов. Система принципов обязательного саморегулирования включает выделенные в зависимости от сферы действия общие принципы публичного управления: объективность, эффективность, законность, демократизм,

публичность, а также специальные принципы саморегулирования: организации по профессиональному и (или) территориальному признаку, организационной самостоятельности саморегулируемых организаций, взаимодействия саморегулируемых организаций с органами государственной власти, прозрачности деятельности саморегулируемых организаций, принцип сочетания публичных и частных интересов, самофинансирования, обеспечения государством правовых и организационных гарантий саморегулирования.

[1] Алексеев С.С. Проблемы теории права. М.: Статут, 2010. С. 100.

[2] Бахрах Д.Н. Основные понятия теории социального управления. Пермь, 1978. С. 27.

[3] Коренев А.П. Административное право. России. М., 2002. С. 15.

[4] См., напр.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. М.: Издательство «Омега-Л», 2010. С. 233-252 ; Канунникова Н.Г. О понятии принципов государственного управления // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 8-11 ; Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. С. 2667; Манохин В.М. Отраслевой принцип в организации государственного управления // Административное право и процесс. 2008. № 1. С. 2-11 ; Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985. С. 43-45.

[5] Петров Д.А. Принципы саморегулирования: критерии систематизации и виды // Российская юстиция. 2012. № 3. С. 20.

[6] Иванов Р.Л. О понятии принципов права // Вестник Омского университета. 1996. Вып. 2. С. 117.

[7] Тосунян Г.А. Указ. соч. С. 49-51.

[8] Петров Д.А. Принципы саморегулирования: критерии систематизации и виды // Российская юстиция. 2012. № 3. С. 21.

[9] Егорова М.А. Частно-публичные начала приобретения статуса саморегулируемой организации некоммерческой корпорацией // Предпринимательское право. 2013. № 1. С. 28.

[10] Лаптев В.В. Предпринимательское право: понятие и субъекты. М.: Юристъ, 1997. С. 14 - 15.

[11] Петров Д.А. Принципы саморегулирования: критерии систематизации и виды // Российская юстиция. 2012. № 3. С. 20.

[12] Там же. С. 21.

[13] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. М.: Издательство «Омега-Л», 2010. С. 236.

[14] См. подробнее: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. М.: Издательство «Омега-Л», 2010. С. 237 ; Канунникова Н.Г. О понятии принципов государственного управления // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 8-11 ; Коренев А.П. Административное право. России. М., 2002. С. 16.

[15] Принимая во внимание тот факт, что обязательное и добровольное саморегулирование имеют общую правовую основу (Закон о СРО), необходимо отметить, что специальные принципы обязательного саморегулирования одновременно могут являться и специальными принципами добровольного саморегулирования. Однако в зависимости от модели саморегулирования изменяется их содержание и значение. Выявление и характеристика принципов добровольного саморегулирования не входят в перечень задач настоящего исследования.

[16] Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6249.

[17] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» // Собрание законодательства Российской Федерации. № 22. 1998, ст. 2491.

[18] Приказ Минэкономразвития России от 31 декабря 2013 г. № 803 «Об утверждении Требований к обеспечению саморегулируемыми организациями доступа к документам и информации, подлежащим обязательному размещению на официальных сайтах саморегулируемых организаций, а также требований к технологическим, программным, лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами таких саморегулируемых организаций» // Рос. газета. 2014. 11 апр.

[19] Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 54 - 55.

[20] Шмакова Е.Б. Общественный интерес как условие изъятия собственности в конституциях зарубежных стран // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 9.

[21]Бунич П.Г. Управление, экономические рычаги, хозрасчет. М., 1976. С. 14.

[22] Постановление ФАС Поволжского округа от 25.07.2013 г. по делу № А55-26714/2012 [электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».

[23] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Рос. газета. 2001. 31 дек.