Под субъектом административного права принято понимать одну из сторон публичной управленческой деятельности, наделенную законодательством правами, обязанностями, ответственностью, способностью вступать в административно-правовые отношения170.

В науке субъекты административного права традиционно подразделяются на индивидуальные (граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, должностные лица) и коллективные (органы государственной власти и местного самоуправления, предприятия, учреждения и иные организации, общественные и религиозные объединения). Коллективные субъекты в свою очередь делятся на две группы: субъекты, наделенные властными полномочиями, и субъекты, которые властных полномочий не имеют[1].

Очевидно, что саморегулируемые организации относятся к коллективным субъектам административного права. Сравнение разновидностей саморегулируемых организаций позволяет отнести СРО с обязательным членством к субъектам, наделенным властными полномочиями, а СРО с добровольным членством, соответственно, относятся ко второй группе коллективных субъектов.

Под административно-правовым статусом субъекта принято понимать правовое положение этого субъекта в административно-правовой сфере, в системе возникающих в ней административных правоотношений[2].

При этом в литературе выделяются различные элементы статуса субъектов административного права[3].

Так, П.И. Кононов включает в содержание административно-правового статуса организации следующие элементы:

место организации в административно-публичной сфере, то есть вид юридической связи с органами исполнительной власти;

предмет, виды и сферу деятельности организации;

цели создания и деятельности организации;

задачи, решаемые организацией в административно-публичной сфере;

функции, выполняемые организацией в указанной сфере;

общие и (или) специальные административные права организации в административно-публичной сфере;

ограничения общих и (или) специальных административных прав организации в указанной сфере;

общие и (или) специальные административные обязанности организации в административно-публичной сфере;

юридическую ответственность организации за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения[4].

Рассматривая административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта, Д.Н. Бахрах приходит к выводу, что данный статус состоит из трех блоков: 1) целевой, в состав которого включены нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. 2) организационноструктурный, включающий предписания, устанавливающие порядок образования, реорганизации, ликвидации, структуру органа, а также линейную и функциональную подчиненность. 3) компетенционный, определяемый как совокупность властных полномочий и подведомственности[5].

Одним из существенных условий участия субъекта в административно - правовых отношениях является наличие административной правосубъектности, рассматриваемой как совокупность административной правоспособности и административной дееспособности[6].

Под административной правоспособностью саморегулируемой организации необходимо понимать возможность приобретать права и исполнять обязанности, предусмотренные законодательством, а также нести ответственность в случае

нарушения установленных законом требований.

Административная дееспособность саморегулируемой организации есть не что иное, как способность своими действиями приобретать права и обязанности административно-правового характера, а также осуществлять их. В состав дееспособности также входит способность саморегулируемой организации нести ответственность за совершенные правонарушения в соответствии с законодательством, т.е. деликтоспособность.

Анализ различных подходов к элементам правового статуса субъектов административного права позволяет прийти к выводу, что основу административно-правового статуса саморегулируемых организаций составляет предусмотренная законодательством совокупность их прав и обязанностей в административно-правовой сфере, а также ответственность за совершенные в указанной сфере правонарушения.

В науке административного права принято выделять общий и специальный административно-правовые статусы организаций в зависимости от особенностей содержания перечисленных элементов.

Общий административно-правовой статус состоит из наиболее общих административных прав, ограничений этих прав, административных обязанностей и общих условий привлечения к юридической ответственности за совершенные в сфере публичного правления правонарушения. Общим административноправовым статусом обладает большинство юридических лиц.

Специальный административно-правовой статус - это специальная административно-правовая характеристика, включающая в себя специальные административные права, ограничения этих прав, административные обязанности этой организации и специальные условия привлечения ее к юридической ответственности за совершенные в сфере публичного управления правонарушения[7].

В рамках анализа административно-правового статуса саморегулируемых организаций необходимо определить место и роль СРО в административных правоотношениях, а также выявить особенности юридических связей, в которых саморегулируемые организации находятся с другими субъектами административно-правовых отношений.

Органы исполнительной власти в процессе реализации своих функций взаимодействуют с различными субъектами: иными органами государственной власти и местного самоуправления, гражданами и их объединениями, организациями различных организационно-правовых форм, в том числе с саморегулируемыми организациями.

Учитывая, что нормативную основу саморегулирования образуют нормативные правовые акты федерального уровня, саморегулируемые организации вступают во взаимоотношения, обусловленные их специфическим статусом, преимущественно с федеральными органами исполнительной власти.

Согласно п. 1 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[8]

в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

З.М. Баймуратова в систему исполнительной власти помимо собственно органов исполнительной власти включает подчиненные органам исполнительной власти органы и организации, исполняющие отдельные государственные функции и оказывающие отдельные государственные услуги, а также саморегулируемые организации, реализующие переданные им публичные функции[9].

Полагаем, что столь широкий подход к системе исполнительной власти вряд ли является оправданным и допустимым.

Если исходить из того, что саморегулируемые организации входят в систему исполнительной власти, то необходимо прийти к выводу о том, что саморегулирование является частью государственного регулирования. Однако З.М. Баймуратова в своей работе, напротив, указывает, что «саморегулирование представляет собой разновидность регулирования в широком смысле, ... набор коллективных ограничений, отличных от напрямую накладываемых государством. »[10].

По справедливому замечанию М.А. Лапиной, исполнительная власть существовать вне системы органов государственного управления, реализующих ее функции и назначение, не может[11].

Основываясь на положениях Конституции РФ,

Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров отмечают, что органы исполнительной власти в Российской Федерации включают в себя Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации[12].

С.Н. Братановский также придерживается позиции о том, что организации, наделенные властными полномочиями, не входят в систему органов исполнительной власти[13].

Таким образом, основания для включения саморегулируемых организаций в систему исполнительной власти отсутствуют.

Статья 22 Закона о СРО называется «Взаимодействие саморегулируемых организаций и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти». Однако не все направления взаимодействия саморегулируемых организаций и органов исполнительной власти нашли свое отражение в данной статье.

Анализ положений Закона о СРО позволяет выделить следующие направления взаимодействия органов исполнительной власти и СРО:

1. Ведение государственного реестра саморегулируемых организаций. Согласно ч. 6 ст. 3 Закона о СРО «некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации с даты внесения сведений о некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций и утрачивает статус саморегулируемой организации с даты исключения сведений о некоммерческой организации из указанного реестра».

Внесение сведений в государственный реестр саморегулируемых организаций является юридически значимым действием, в результате которого некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой[14]. Поэтому в законодательстве должен быть четко обозначен орган, осуществляющий ведение реестра, перечень документов, обязательных для внесения в реестр, и основания исключения организаций из реестра.

Согласно ч. ч. 1, 2 ст. 20 Закона о СРО ведение государственного реестра саморегулируемых организаций осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, реализующим функции по государственному надзору за деятельностью саморегулируемых организаций в установленной сфере деятельности. В случае, если в какой-либо сфере деятельности такой орган не определен, реестр ведет уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»[15] данная Служба является «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим ведение государственного реестра саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за их деятельностью».

Согласно данным официального сайта Росреестра, указанный орган осуществляет ведение реестра СРО в сфере управления многоквартирными домами, жилищно-коммунального хозяйства, оборота алкогольной продукции и иных сферах[16], в которых законом не предусмотрено обязательное саморегулирование и не определен уполномоченный на проведение государственного контроля орган.

Несмотря на то что такое распределение полномочий накладывает на Росреестр дополнительную нагрузку, данная конструкция позволяет избежать пробелов и учесть данные о СРО, созданных во всех сферах профессиональной деятельности, независимо от того, определен ли уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю за их деятельностью.

Порядок ведения государственного реестра саморегулируемых организаций предусмотрен ст. 20 Закона о СРО, а также Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 2008 г. № 724 «Об утверждении порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций»[17].

Порядком ведения государственного реестра саморегулируемых организаций установлено, что содержащиеся в реестре сведения должны размещаться на официальном сайте уполномоченного органа в сети Интернет в срок не позднее 3 рабочих дней с даты их внесения в реестр. При этом содержащиеся в реестре сведения должны быть доступны для ознакомления без взимания платы.

Порядок приобретения статуса саморегулируемой организации складывается из следующих процедур: представления в уполномоченный орган определенного законом перечня документов, их рассмотрения и принятия решения о включении СРО в соответствующий реестр.

Для внесения сведений в реестр СРО и, соответственно, приобретения некоммерческой организацией статуса саморегулируемой организация представляет в уполномоченный орган заявление о включении в реестр с приложением документов, перечисленных в ч. 8 ст. 20 Закона о СРО:

копии свидетельства о государственной регистрации некоммерческой организации;

копии устава некоммерческой организации;

заверенных некоммерческой организацией копий документов, подтверждающих государственную регистрацию ее членов - юридических лиц;

заверенных некоммерческой организацией копий свидетельств о государственной регистрации ее членов - индивидуальных предпринимателей;

заверенного некоммерческой организацией перечня ее членов на бумажном и электронном носителях либо в форме электронного документа с указанием:

а) вида (видов) осуществляемой ими предпринимательской (с указанием кода вида экономической деятельности согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности) или профессиональной деятельности, являющейся предметом саморегулирования для саморегулируемой организации;

идентификационного номера налогоплательщика и (или) основного государственного регистрационного номера каждого из ее членов - юридических лиц, идентификационного номера налогоплательщика и (или) основного государственного регистрационного номера и паспортных данных каждого из ее членов - индивидуальных предпринимателей, паспортных данных каждого из ее членов - физических лиц, субъектов профессиональной деятельности;

документов, подтверждающих наличие предусмотренных Законом о СРО способов обеспечения ответственности членов некоммерческой организации перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами;

копии документов, подтверждающих создание специализированных органов СРО, копии положений о таких органах и копии документов о составе участвующих в их работе лиц;

копии стандартов и правил саморегулируемой организации;

иные документы, предусмотренные другими федеральными законами.

Так, ст. 22.2 Закона о несостоятельности (банкротстве) предусмотрена

обязанность некоммерческих организаций в дополнение к перечисленным в Законе о СРО документам при подаче заявления предоставлять заверенные некоммерческой организацией копии всех заявлений о приеме в члены некоммерческой организации; заверенные копии документов, удостоверяющих гражданство Российской Федерации каждого члена некоммерческой организации; заверенные копии дипломов о высшем образовании каждого члена некоммерческой организации и т.д.

В целом, предусмотренный Законом о СРО перечень документов, представление которых необходимо для получения статуса саморегулируемой организации, соотносим с требованиями, предъявляемыми законом к СРО: требованиям о минимальном количестве членов, о наличии стандартов и правил профессиональной деятельности, об обеспечении дополнительной имущественной ответственности членов СРО, о создании специализированных органов.

Решение о включении или об отказе во включении сведений о некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций принимается уполномоченным органом в течение пятнадцати рабочих дней со дня представления заявления и необходимых документов, о чем некоммерческая организация уведомляется в письменной форме в течение трех рабочих дней с даты принятия соответствующего решения.

Решение об отказе во внесении сведений о некоммерческой организации в реестр принимается уполномоченным органом в случае несоответствия некоммерческой организации установленным требованиям к количеству членов и (или) размеру компенсационного фонда, представления документов, не соответствующих установленному перечню, представления не всех документов либо получения из регистрирующего органа информации об отсутствии установленных пунктами 1, 3 и 4 части 8 ст. 20 сведений (документов).

Кроме того, специальный случай предусмотрен в ч. 6 ст. 22 Закона о СРО, согласно которому решение об отказе во внесении сведений в реестр принимается, если саморегулируемая организация повторно обращается с заявлением о внесении сведений о ней в государственный реестр саморегулируемых организаций в течение одного года со дня вступления в законную силу решения об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций, принятого в связи с несоответствием саморегулируемой организации или ее деятельности требованиям законодательства.

Решение об отказе во внесении сведений в государственный реестр СРО может быть обжаловано в судебном порядке.

Исключение сведений о некоммерческой организации из государственного реестра возможно по следующим основаниям:

по заявлению саморегулируемой организации об исключении сведений о ней из государственного реестра саморегулируемых организаций;

в случае ликвидации или реорганизации некоммерческой организации;

на основании вступившего в законную силу решение суда об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций в связи с ее несоответствием требованиям Закона о СРО и других федеральных законов.

Таким образом, прекращение статуса СРО возможно как по основаниям, являющимся общими для любых некоммерческих организаций (ликвидация, реорганизация), так и по специальным основаниям, характерным только для саморегулируемых организаций.

Закон о СРО устанавливает обязанность саморегулируемых организаций в случае их несоответствия установленным законом требованиям представить заявление о таком несоответствии в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Такое заявление может быть представлено не более одного раза в год. В распоряжении СРО есть два месяца для приведения своего статуса в соответствие с требованиями закона. В течение указанного периода времени сведения о СРО не могут быть исключены из государственного реестра саморегулируемых организаций по основанию, указанному в заявлении. В случае непредставления по истечении указанного срока доказательств приведения своего статуса или деятельности в соответствие с установленными требованиями сведения о некоммерческой организации подлежат исключению из государственного реестра саморегулируемых организаций.

Очевидным недостатком данного положения является отсутствие какой- либо ответственности в отношении саморегулируемой организации, не подавшей соответствующего заявления.

Анализ положений федеральных законов об отдельных видах профессиональной деятельности показывает, что предусмотренный законом о СРО перечень оснований не является исчерпывающим. Так, п.5 ч. 5 ст. 21 Закона об аудиторской деятельности предусмотрена возможность исключения сведений о некоммерческой организации из реестра СРО в случае неоднократного невыполнения саморегулируемой организацией аудиторов в течение одного календарного года требований указанного Федерального закона и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов на основании решения уполномоченного органа государственной власти, то есть во внесудебном порядке.

Предпринимаемые отдельными саморегулируемыми организациями попытки оспорить положения Административного регламента[18],

устанавливающего полномочие Минфина России самостоятельно принимать решение об исключении сведений о некоммерческой организации из реестра СРО аудиторов по причине противоречия статье 21 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», которая определяет исчерпывающий перечень оснований для исключения сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций и не допускает исключение из данного реестра по иным основаниям[19], а также об оспаривании соответствующих решений Министерства финансов РФ[20], безуспешны. В обоснование постановленных решений суды указывают, что нормы о саморегулируемых организациях аудиторов, содержащиеся в Федеральном законе об аудиторской деятельности, носят специальный характер и имеют приоритет перед общими положениями Федерального закона о саморегулируемых организациях, что соответствует принципу законности.

Однако в целях повышения эффективности саморегулирования в нашей стране и выработки единых правовых основ деятельности СРО, перечень оснований для исключения некоммерческих организаций должен быть единым для всех саморегулируемых организаций. При этом в случае нарушения саморегулируемой организацией положений законодательства решение об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра СРО как мера особого характера, влекущая запрет на осуществление соответствующего вида деятельности, должно приниматься судом на основании заявления уполномоченного федерального органа исполнительной власти, установившего такое нарушение.

Ч. 5 ст. 22 Закона о СРО имеет диспозитивный характер: законодатель наделяет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти правом обратиться в суд с требованием об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций в случае несоответствия саморегулируемой организации установленным законом требованиям, а также в случае нарушения в течение года более двух раз иных требований Закона о СРО, требований других федеральных законов в отношении саморегулируемой организации. При этом указанные нарушения должны быть не устранены СРО либо носить неустранимый характер.

Считаем необходимым в целях исключения возможных злоупотреблений закрепить в ст. 22 Закона о СРО не право, а обязанность уполномоченного федерального органа исполнительной власти обратиться в суд с заявлением об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра СРО в случае установления, что саморегулируемая организация не соответствует установленным требованиям либо в течение года более двух раз в процессе своей деятельности допустила нарушения положений законодательства, если эти нарушения не были устранены в установленный срок или носят неустранимый характер.

2. Наделение саморегулируемых организаций публично-властными полномочиями.

Указанное направление тесно связано с предыдущим.

В литературе отмечают, что саморегулируемые организации с момента включения в Единый государственный реестр саморегулируемых организаций приобретают особый публично-правовой статус[21]. Однако, по нашему мнению, данное утверждение справедливо не для всех саморегулируемых организаций.

Отечественные ученые наблюдают в современном публичном праве тенденцию наделения частных субъектов отдельными властными полномочиями, что приводит к осуществлению отдельных публичных функций субъектами, не имеющими отношения к публичной власти[22].

В настоящий момент в науке дискуссионным является вопрос о характере передачи государством публично-властных полномочий некоммерческим организациям в целом и саморегулируемым организациям в частности. Кроме того, некоторые авторы считают, что государство передает частным субъектам не полномочия, а функции.

По мнению Г. Винтера, передавая свои функции «вниз», то есть невластным субъектам, государство «расщепляется», но продолжает участвовать в системе управления в новых сочетаниях; такую передачу функций автор именует «приватизацией» управления[23]. Э.В. Талапина также называет передачу государственных функций частному сектору проявлением тенденции

«приватизации» государства[24].

В литературе также существует точка зрения, согласно которой переданные СРО государственные функции утрачивают статус государственных только в том случае, если государство отказывается от осуществления каких бы то ни было полномочий в сферах, в которых созданы СРО. В остальных случаях передаваемые саморегулируемым организациям функции остаются

государственными, и наряду с процессом «приватизации» государства происходит «огосударствление» саморегулируемых организаций[25].

Л.А. Мицкевич к числу субъектов, осуществляющих государственно- управленческую деятельность, относит субъектов частного права, которым

органы исполнительной власти передали осуществление государственных функций и (или) делегировали государственно-властные полномочия[26].

Вместе с тем позиция авторов, по мнению которых саморегулируемым организациям передаются именно функции, а не полномочия, представляется спорной в силу следующего.

В литературе справедливо отмечается, что передаче организациям подлежат полномочия, заключающие в себе наименьшую государственную составляющую[27].

Публичные полномочия представляют собой установленные законом права и обязанности в сфере реализации государственной или публичной власти[28].

Как отмечает С.Б. Третьякова, «полномочия определяют содержание функций, присущих субъектам публичного права»[29].

В Постановлении № 12-П от 19 декабря 2005 г.[30] Конституционный Суд Российской Федерации, указав, что «с учетом конституционных принципов соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан, баланса частных и публичных интересов федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - саморегулируемые организации арбитражных управляющих», тем самым включил саморегулируемые организации арбитражных управляющих, являющиеся СРО с обязательным членством, в круг субъектов, осуществляющих публичные функции.

Также Конституционный Суд Российской Федерации указал, что возложение на саморегулируемые организации контрольных полномочий в части соблюдения их членами требований законодательства Российской Федерации и установленных СРО правил профессиональной деятельности члена является результатом определенной модификации контрольной деятельности государства.

Обязательное саморегулирование призвано сократить в определенных сферах профессиональной деятельности долю государственного участия, что влечет необходимость наделения СРО с обязательным членством публичновластными полномочиями: полномочием по установлению стандартов и правил профессиональной деятельности; полномочием по контролю за соблюдением их членами стандартов и правил саморегулирования, положений федеральных законов об отдельных видах профессиональной деятельности; полномочием по рассмотрению жалоб на действия членов саморегулируемой организации и дел о нарушении ее членами требований, полномочием по применению мер дисциплинарного воздействия.

При этом перечисленные виды полномочий - это полномочия, которые, как правило, осуществляют органы исполнительной власти. Так, в содержание полномочий органов исполнительной власти в литературе включают: исполнительно-распорядительную деятельность; контрольные функции; действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия; нормотворческую деятельность; правоохранительную (юрисдикционную) деятельность[31].

При этом государство не только создает нормативную основу деятельности СРО, но и после передачи части своих полномочий продолжает осуществлять надзор за полнотой и качеством выполнения саморегулируемыми организациями переданных им полномочий, что также не позволяет говорить о передаче саморегулируемым организациям публичных функций.

Замечание о том, что саморегулируемые организации в конечном счете наделяются «полномочиями, которыми субъекты гражданских правоотношений в принципе обладать не могут»[32], совершенно справедливо в отношении СРО, основанных на принципе обязательного членства.

В результате передачи государством СРО с обязательным членством публично-властных полномочий в сфере саморегулирования возникают административные правоотношения субординации, совершенно несвойственные системе частного права[33], но являющиеся непременным атрибутом системы публичного права.

Анализ Конституции Российской Федерации и Закона о СРО позволяет сформулировать следующие признаки, характеризующие процесс наделения СРО публично-властными полномочиями:

полномочия передаются субъектам, не входящим в систему органов государственной власти и местного самоуправления;

возможность наделения СРО публично-властными полномочиями предусмотрена федеральным законом (ст. 6 Закона о СРО);

само наделение публично-властными полномочиями осуществляется исключительно федеральным законом (например, ст. 18 Закона об оценочной деятельности);

наделение СРО публично-властными полномочиями происходит с момента включения сведений о них в государственный реестр СРО;

СРО наделяются публично-властными полномочиями на неопределенный

срок;

СРО, которым передаются публично-властные полномочия, вправе совершать действия по управлению в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, то есть осуществлять администрирование[34];

переданные полномочия осуществляются на условиях

самофинансирования, а не за счет бюджетных средств;

СРО несут самостоятельную ответственность за осуществление переданных полномочий;

Государство осуществляет контроль за реализацией переданных СРО публично-властных полномочий.

Привлечение саморегулируемых организаций к участию в

нормотворческом процессе.

Привлечение СРО к участию в разработке нормативных правовых актов, связанных с предметом саморегулирования, является условием достижения самой главной цели саморегулирования - повышения качества товаров (работ, услуг),

~?14

производство которых осуществляют члены саморегулируемых организаций[35].

В дополнение к п. 3 ч. 3 ст. ст. 6 Закона о СРО, предусматривающему право саморегулируемых организаций участвовать в обсуждении проектов нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также направлять в органы государственной власти и органы местного самоуправления заключения о результатах проводимых ею независимых экспертиз проектов указанных актов, ч. 2 ст. 22 Закона о СРО установлено, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти привлекает саморегулируемые организации к участию в обсуждении указанных проектов.

В отсутствие в Законе о СРО детально регламентированной процедуры участия саморегулируемых организаций в нормотворческом процессе и процедуры привлечения уполномоченными федеральными органами исполнительной власти саморегулируемых организаций к такому участию возникает закономерный вопрос о том, возможно ли реальное участие СРО в нормотворческом процессе или же данные нормы носят исключительно декларативный характер.

Согласно ст. 104 Конституции РФ саморегулируемые организации не обладают правом законодательной инициативы.

К числу нормативных актов, регулирующих правотворческий процесс в Российской Федерации, относится также Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятый Постановлением ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД[36]. Ч. 1 ст. 112 Регламента установлено: «По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы».

В соответствии с ч.1 ст. 113 Регламента обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто. Указанной статьей предусмотрено право организаций, в которые законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний, присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета при обсуждении законопроекта.

Порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов Правительства закреплен Регламентом Правительства РФ, принятым

Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260[37]. В силу п. 57 указанного Регламента при необходимости по решению руководителя федерального органа исполнительной власти, вносящего проект, а также Председателя Правительства или заместителей Председателя Правительства проекты актов Правительства до их внесения в Правительство могут направляться в иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти и организации, с руководителями (их заместителями) которых не требуется обязательное согласование проекта[38].

Таким образом, указанными актами предусмотрена возможность участия саморегулируемых организаций в обсуждении законопроектов в комитетах Государственной Думы, а также проектов нормативных правовых актов Правительства РФ. Однако участие СРО целиком и полностью зависит от волеизъявления властных субъектов.

Процедура реализации СРО предоставленного ей права участвовать в обсуждении проектов нормативных правовых актов с помощью федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на ведение реестра СРО, Законом о СРО также не закреплена.

Так, в сфере аудиторской деятельности ведение реестра саморегулируемых организаций аудиторов осуществляется Министерством финансов РФ. При этом в Положении о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329[39], обязанность привлекать СРО к обсуждению проектов нормативных правовых актов не предусмотрена. Приказом Минфина России от 29 декабря 2009 № 146н[40] создан совет по аудиторской деятельности и его рабочий орган. В состав Совета наряду с представителями пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности, представителями Министерства финансов Российской Федерации, представителями Министерства экономического развития Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, входят два представителя от саморегулируемых организаций аудиторов. В числе функций Совета указано проведение по поручению Министерства финансов Российской Федерации экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, связанных с регулированием и осуществлением аудиторской деятельности. Таким образом, возможность участия представителей саморегулируемых организаций в проведении экспертизы проектов нормативных правовых актов напрямую зависит от наличия поручения Министерства финансов РФ.

Ч. 2 ст. 30 Закона о саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка предусмотрена обязанность Банка России по инициативе саморегулируемой организации выносить проекты нормативных актов Банка России на рассмотрение рабочих групп и иных объединений, совместно создаваемых Банком России и саморегулируемыми организациями.

Однако в тексте статьи отсутствует указание на то, что Банк России каким- либо образом связан мнением рабочей группы. В связи с этим приходится констатировать, что эффективный механизм учета мнения представителей профессионального сообщества в данном акте также отсутствует.

Ввиду вышеизложенного положительной оценки заслуживают

встречающиеся в литературе предложения закрепить в Законе о СРО, а также в Законе о саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка право саморегулируемых организаций направлять законопроекты субъектам,

обладающим правом законодательной инициативы, с предложением внести эти проекты от имени указанных субъектов на рассмотрение в Государственную Думу. Одновременно необходимо закрепить срок рассмотрения проекта СРО, обязанность субъекта законодательной инициативы в пределах срока рассмотрения проекта предоставить мотивированный ответ[41]. Кроме того, в целях эффективной реализации саморегулируемыми организациями права на участие нормотворческом процессе необходимо рассмотреть вопрос о закреплении за уполномоченными федеральными органами исполнительной власти обязанности привлекать СРО к обсуждению проектов нормативных правовых актов по вопросам, связанным с предметом саморегулирования.

4. Государственный контроль за деятельностью саморегулируемых организаций.

В настоящее время в науке административного права сложилось несколько

~ 221 точек зрения относительно соотношения понятий «контроль» и «надзор» .

Наличие данной дискуссии объясняется отсутствием законодательного

определения данных категорий, а также тем, что в ряде нормативных правовых

актов данные термины употребляются как синонимы[42] [43] [44]. В нормативных правовых

актах, регулирующих общественные отношения в сфере саморегулирования,

указанные понятия также не разделены. Так, ст. 23 Закона о СРО называется

«Государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций», а в

ст. 55.19 Градостроительного кодекса РФ употребляется термин

«государственный контроль (надзор)».

Не вдаваясь в существующую в науке административного права дискуссию о соотношении понятий «контроль» и «надзор», считаем возможным в рамках настоящего исследования применять термин «контроль», традиционно используемый в науке для характеристики контроля и надзора в сфере

~ 223

управленческой деятельности государства .

Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. № 1202[45] утверждено Положение о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций. В данном акте впервые распределены полномочия государственных надзорных органов в сферах обязательного саморегулирования. В соответствии с Постановлением государственный надзор осуществляют следующие федеральные органы исполнительной власти:

Министерство финансов Российской Федерации - в отношении саморегулируемых организаций аудиторов;

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - в отношении саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства;

Министерство энергетики Российской Федерации - в отношении саморегулируемых организаций в области энергетического обследования;

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации - в отношении саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов;

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии - в отношении саморегулируемых организаций оценщиков и арбитражных управляющих, саморегулируемых организаций кадастровых инженеров;

Федеральная налоговая служба - в отношении саморегулируемых организаций организаторов азартных игр в букмекерских конторах и саморегулируемых организаций организаторов азартных игр в тотализаторах.

В числе осуществляющих государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций органов в Постановлении указана также Федеральная служба по финансовым рынкам, которая была упразднена Указом Президента РФ от 25 июля 2013 г. № 645[46], - в отношении саморегулируемых организаций кредитных потребительских кооперативов.

В настоящее время контроль за саморегулируемыми организациями кредитных потребительских кооперативов и иных финансовых организаций, осуществляющих виды деятельности, предусмотренные Законом о саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка, а также за саморегулируемыми организациями актуариев осуществляет Банк России в установленном им порядке (ч. 1 ст. 28). Данная редакция предоставляет Банку России фактически не ограниченные полномочия по осуществлению контроля за СРО. Такое положение дел позволило охарактеризовать Закон № 223-ФЗ как новую систему регулирования деятельности саморегулируемых организаций на финансовых рынках с активным участием регулятора, при которой «степень участия определяется самим регулятором»[47].

Несмотря на разработку и принятие Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций, законодательная база в данной сфере продолжает оставаться громоздкой и разрозненной.

Ст. 23 Закона о СРО гласит: «Государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», настоящим Федеральным законом и федеральными законами, регулирующими

соответствующий вид профессиональной или предпринимательской

деятельности». То есть указанная норма сформулирована законодателем весьма обобщенным образом.

В соответствии с ч. 4 ст. 1 Федерального закона № 294-ФЗ при осуществлении государственного надзора за деятельностью СРО особенности организации и проведения проверок «в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры», могут устанавливаться иными федеральными законами.

Таким образом, к отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля за СРО применяется целый ряд нормативных правовых актов: Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Закон о СРО, а также федеральные законы, регулирующие соответствующий вид профессиональной деятельности, что, безусловно, усложняет правоприменительную деятельность.

Кроме того, сроки и последовательность административных процедур и административных действий при осуществлении государственного контроля, организации и проведении проверок определяются административными регламентами, утвержденными в установленном порядке. Так, Приказом Минфина РФ от 21 сентября 2011 г. № 115н утвержден Административный регламент по исполнению Министерством финансов Российской Федерации государственной функции по осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов.

Анализ федеральных законов об отдельных видах деятельности и административных регламентов демонстрирует различный подход законодателя в части установления периодичности проведения плановых проверок саморегулируемых организаций[48], общего срока проведения проверок[49], перечня мер воздействия уполномоченного органа при выявлении нарушений[50].

Следует согласиться с мнением, что «нагромождение правовых норм в различных нормативных правовых актах, устанавливающих существенное количество особенностей при проведении контрольных (надзорных), а в ряде случаев исключительно надзорных мероприятий в отношении каждого вида саморегулируемых организаций, снижает качество контрольных мероприятий, а также вводит необоснованно различные подходы как к предметам проверки деятельности СРО в различных сферах, так и к самим СРО»229 [51].

Передача функций по контролю за соблюдением федеральных законов об отдельных видах деятельности от органов исполнительной власти саморегулируемым организациям с обязательным членством, с одной стороны, должна сокращать государственный контроль за членами СРО, с другой стороны, за деятельностью таких СРО в силу особой значимости осуществляемой ими деятельности должен осуществляться более тщательный контроль[52]. Как отмечает О.В. Романовская, условием любой передачи государственно-властных полномочий является одновременное закрепление механизма контроля за субъектом - обладателем таких делегированных полномочий. При отсутствии механизма контроля такая передача противоречит требованиям правового государства и, соответственно, требованиям Конституции[53].

Законодателю надлежит определить в Законе о СРО основы проведения мероприятий по государственному надзору, которые будут распространяться на все саморегулируемые организации с обязательным членством. Одновременно необходимо привести в соответствие с нормами Закона о СРО положения федеральных законов об отдельных видах деятельности, которые в настоящее время устанавливают особенности в сфере государственного надзора за СРО.

Обмен информацией между СРО и уполномоченными органами исполнительной власти.

Обмен информацией между саморегулируемыми организациями и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти носит взаимный характер.

Согласно ч. 1 ст. 22 Закона о СРО уполномоченный федеральный орган исполнительной власти направляет в саморегулируемую организацию информацию о результатах проведенных проверок профессиональной деятельности членов СРО, за исключением информации о результатах проверок, при проведении которых акт не составлялся. При этом законодателем не определены сроки и способ направления указанной информации.

Закон о СРО также устанавливает обязанности саморегулируемой организации при взаимодействии с уполномоченными органами. Так, СРО обязана направлять в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти:

«1) стандарты и правила саморегулируемой организации, условия членства в ней в соответствии с предметом саморегулирования и внесенные в них изменения в течение семи рабочих дней после их внесения постоянно действующим коллегиальным органом управления саморегулируемой

организации;

сведения о запланированных и проведенных саморегулируемой организацией проверках деятельности членов саморегулируемой организации и о результатах этих проверок. Однако Закон о СРО не устанавливает порядок направления данных сведений;

информацию об изменении наименования саморегулируемой организации, места ее нахождения, адреса официального сайта в течение пяти рабочих дней со дня, следующего за днем наступления события, повлекшего за собой такие изменения» (ч. 3 ст. 22).

Ч. 4 ст. 22 Закона о СРО устанавливает запреты, которых должны придерживаться уполномоченные органы при взаимодействии с СРО.

Так, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти не вправе:

«1) требовать от саморегулируемой организации и ее членов информацию, представление которой не предусмотрено федеральными законами;

принимать решения, обязывающие саморегулируемую организацию осуществлять действия, нарушающие федеральные законы и принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты, или воздерживаться от осуществления правомерных действий, являющихся обязательными в соответствии со стандартами и правилами саморегулируемой организации;

требовать изменения или отмены решений, принятых органами управления саморегулируемой организации в соответствии с их компетенцией, а также требовать принятия указанными органами решений в отношении члена или членов саморегулируемой организации либо саморегулируемой организации».

Установление данных запретов позволяет ограничить вмешательство органов государственной власти в деятельность СРО[54].

Взаимодействие при осуществлении государственного контроля за деятельностью членов саморегулируемых организаций.

Ч. 4 ст. 7 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля предусматривает обязанность соответствующих органов взаимодействовать с саморегулируемыми организациями по вопросам защиты прав их членов при осуществлении государственного контроля.

Ч. ч. 13, 14 ст. 9 данного закона установлена обязанность органа государственного надзора уведомлять саморегулируемую организацию о проведении плановой проверки ее членов в целях обеспечения возможности участия или присутствия ее представителя при проведении плановой проверки. При выявлении каких-либо нарушений должностные лица органа государственного надзора обязаны сообщить в саморегулируемую организацию о выявленных нарушениях в течение 5 рабочих дней со дня окончания проведения плановой проверки. Такие же правила согласно ч. ч. 18, 20 ст. 10 Закона действуют и при проведении внеплановых проверок.

Г осударственный контроль в отношении членов саморегулируемых организаций осуществляется со значительными особенностями и в гораздо меньшем объеме, чем в отношении субъектов, не обладающих таким статусом. Федеральным законом № 294-ФЗ в отношении членов саморегулируемых организаций установлен особый порядок проверки, что рассматривается в литературе как своего рода льгота и способ уменьшения объема государственного контроля[55]. По общему правилу плановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей - членов СРО проводится в отношении не более чем десяти процентов общего числа членов СРО и не менее чем двух членов СРО в соответствии с ежегодным планом проведения проверок. Такое положение вещей способствует снижению административной нагрузки на хозяйствующих субъектов, что является одним из планируемых результатов введения саморегулирования.

Привлечение саморегулируемых организаций к административной ответственности.

В юридической литературе административная ответственность определяется как реакция государства на совершение предусмотренных законодательством административных правонарушений и выражается в применении соответствующими органами государственной власти и должностными лицами установленных законодательством административных наказании за совершение административных правонарушении[56].

Одним из условий эффективной реализации переданных саморегулируемым организациям публично-властных полномочий является установление мер административной ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.

Однако в настоящее время КоАП РФ содержит единственную статью, устанавливающую составы правонарушений, за совершение которых саморегулируемые организации могут быть привлечены к административной ответственности: ст. 14.52 КоАП РФ. Данная статья устанавливает ответственность СРО за нарушение обязанностей по раскрытию информации: за неразмещение саморегулируемой организацией, членство в которой в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным, на своем сайте документов и информации в нарушение установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами требований;

за размещение указанных документов и информации с нарушением требований к обеспечению доступа к этим документам и информации, а также требований к технологическим, программным, лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом такой саморегулируемой организации в сети «Интернет»;

за нарушение саморегулируемой организацией, членство в которой в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным, требования о наличии официального сайта такой саморегулируемой организации в сети «Интернет».

Ответственность за нарушение иных обязанностей саморегулируемых организаций КоАП РФ не предусмотрена.

В юридической литературе неоднократно обращали внимание на указанную проблему[57]. Так, З.М. Баймуратова предлагает дополнить КоАП РФ статьей «Неисполнение или ненадлежащее исполнение саморегулируемой организацией обязанностей»:

«Неоднократное неисполнение или ненадлежащее исполнение саморегулируемой организацией обязанностей, установленных федеральными законами и (или) федеральными стандартами, регулирующими ее деятельность, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч пятисот рублей до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей»[58].

Однако перечень обязанностей саморегулируемой организации достаточно обширен. Последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения одной обязанности СРО могут быть не равноценны последствиям неисполнения или ненадлежащего исполнения какой-либо иной обязанности. В этой связи формулировать диспозицию статьи настолько широко нецелесообразно[59].

В связи с вышеизложенным представляется необходимым расширить составы правонарушений, за совершение которых саморегулируемые организации, их должностные лица могут быть привлечены к административной ответственности. Установление мер административной ответственности позволит государству оперативно реагировать на нарушения норм федерального законодательства, допущенные саморегулируемыми организациями.

Законом о СРО в качестве специфической меры ответственности СРО предусмотрена возможность исключения сведений из государственного реестра на основании вступившего в законную силу решения суда, принимаемого в случае нарушения требований указанного Федерального закона, требований других федеральных законов. Представляет интерес выявление правовой природы указанной меры ответственности.

В случае обязательного саморегулирования исключение некоммерческой организации из реестра СРО представляет собой лишение специального административно-правового статуса, равно как и отзыв лицензии.

Исключение сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций в качества административного наказания КоАП РФ не предусмотрено.

Вопрос о юридической природе мер ответственности, формально находящихся за пределами административно-деликтного регулирования, к числу которых относится и исключение из реестра СРО, является дискуссионным. Так, Ю.С. Адушкин называет указанные меры квазиадминистративными[60]. М.С. Студеникина полагает, что подобные меры нельзя считать административным наказанием, поскольку по своей природе, определяемой целевой направленностью, они являются не карательной санкцией, а мерой восстановительного характера или мерой пресечения правонарушения[61]. Несмотря на то что исключение саморегулируемой организации из реестра СРО не предусмотрено КоАП РФ в качестве разновидности административного наказания, невозможно отрицать наличие у данной меры карательного характера, предполагающего возложение на нарушителя обременений публично-правового значения: запрет на осуществление публично-властных полномочий.

М.П. Петров включает в перечень административных наказаний, применяемых в отношении юридических лиц такие меры, как отзыв или аннулирование лицензии (разрешения); ограничение действия лицензии (разрешения); разделение, выделение юридического лица; лишение специальной правоспособности (отзыв банковской, страховой лицензии); ликвидация структурного подразделения (например, через аннулирование свидетельства о регистрации); отмена государственной регистрации и ликвидация юридического лица, организации[62].

На основе предусмотренного ст. 3.1 КоАП РФ понятия административного наказания И.В. Максимов выделяет следующие его содержательные признаки: «это установленная государством мера ответственности; применяется лишь за совершение административного правонарушения; может быть применено только к лицу, признанному виновным в совершении административного правонарушения; есть кара, которая заключается в обусловленном им лишении или ограничении прав и свобод правонарушителя; носит личный характер и не должно затрагивать интересы третьих лиц»[63].

Исключение сведений о некоммерческой организации из государственного реестра СРО предусмотрено федеральным законодательством, то есть установлено государством. Основанием для исключения сведений в анализируемом случае является виновное нарушение требований Закона о СРО и отраслевых федеральных законов, следовательно, данная мера находится в непосредственной связи с виновным нарушением публично-правовых установлений государства. Содержанием рассматриваемой меры является возложение на саморегулируемую организацию обременения, влекущего прекращение специального правового статуса саморегулируемой организации, в целях удовлетворения публично-правовых, а не частных интересов.

Исключение сведений о некоммерческой организации из государственного реестра СРО в случае нарушения требований Закона о СРО и иных федеральных законов, по нашему мнению, фактически является мерой административной ответственности.

В качестве особого вида публично-правовой ответственности

саморегулируемых организаций некоторые авторы рассматривают отмену акта СРО[64]. Ст. 11 Закона о СРО установлено: «Любой член саморегулируемой организации в случае нарушения его прав и законных интересов действиями (бездействием) саморегулируемой организации, ее работников и (или) решениями ее органов управления вправе оспаривать такие действия (бездействие) и (или) решения в судебном порядке, а также требовать в соответствии с законодательством Российской Федерации возмещения саморегулируемой организацией причиненного ему вреда».

8. Иные случаи взаимодействия. При рассмотрении признаков саморегулируемой организации неоднократно отмечалось, что СРО - это, прежде всего, некоммерческая организация. Поэтому саморегулируемые организации, равно как и иные юридические лица, взаимодействуют с органами исполнительной власти при оказании последними государственных услуг, при выполнении СРО обязанностей по ведению бухгалтерского учета и сдаче отчетности, уплате налогов и сборов и т.д.

Таким образом, взаимодействие саморегулируемых организаций с федеральными органами исполнительной власти происходит по двум направлениям: при осуществлении государственно-властного воздействия на саморегулируемые организации (в том числе СРО, основанные на принципе добровольного членства) как на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти, а также при наделении СРО отдельными публичновластными полномочиями. В первом случае саморегулируемые организации являются участниками административно-правовых отношений независимо от особенностей членства в них, наравне с иными юридическими лицами, то есть обладают общим административно-правовым статусом. В случае передачи публично-властных полномочий саморегулируемые организации приобретают специальный административно-правовой статус.