В странах с развитой рыночной экономикой саморегулируемые организации функционируют не одно десятилетие, поэтому изучение их опыта представляет интерес не только в целях познания сущности рассматриваемого явления, но и с точки зрения определения путей совершенствования отечественного

законодательства.

В зарубежной литературе общепризнанное определение термина «саморегулирование» отсутствует. Однако анализ встречающихся определений показывает, что зарубежные авторы, как правило, при характеристике саморегулирования как явления указывают, что оно имеет место, когда группа компаний разрабатывает правила или принципы предпринимательской деятельности и обеспечивает применение этих правил и принципов с помощью собственной системы санкций[1]. То есть понимание содержания саморегулирования, встречающееся в иностранной литературе, соответствует определению саморегулирования, предложенному в главе 1 настоящего исследования.

Прежде чем перейти к исследованию опыта зарубежных стран, обозначим критерии отбора сфер профессиональной деятельности и зарубежных стран. Для исследования был выбран ряд сфер профессиональной деятельности, в которых в Российской Федерации существует обязательное саморегулирование: рынок ценных бумаг, аудиторская деятельность, строительство (а также инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование), деятельность арбитражных управляющих. С точки зрения географии, были взяты экономически развитые страны, в которых саморегулирование в отдельных сферах существует несколько десятилетий: Соединенные Штаты Америки, Великобритания, Г ермания, Франция, Италия, Япония, Канада.

При изучении опыта зарубежных стран принимались во внимание следующие аспекты регулирования профессиональной деятельности: особенности нормативной основы деятельности, наличие либо отсутствие профессиональных объединений, разрабатывающих стандарты и правила деятельности, особенности членства в них.

Кроме того, исследовался опыт регулирования медицинской деятельности как примера отрасли, относительно которой в России активно обсуждается целесообразность введения обязательного саморегулирования.

В литературе в качестве прообраза саморегулируемой организации в ее современном понимании рассматривается Нью-Йоркская фондовая биржа, которая была создана 17 мая 1792 г. в результате подписания 24 брокерами соглашения (Buttonwood Agreement) об установлении фиксированного размера комиссионных вознаграждений и предоставлении друг другу льгот во время переговоров, связанных с продажей ценных бумаг. Как отмечает З.М. Баймуратова, это первый «удостоверенный» случай саморегулирования в сфере экономической деятельности[2].

В связи с этим начать изучение зарубежного опыта саморегулирования целесообразно с рынка ценных бумаг.

Обратимся к опыту Соединенных Штатов Америки. Закрепление легального определения термина «саморегулируемая организация» (self-regulatory organization) обусловлено принятием в США Закона о фондовых биржах 1934 г. Таким образом, термин «саморегулируемая организация» был введен в законодательство более чем через 100 лет после появления первой саморегулируемой организации в США. Данный факт позволяет прийти к выводу, что рынок ценных бумаг в США имеет длительную историю добровольного саморегулирования, существовавшего до законодательного закрепления за

соответствующими организациями статуса саморегулируемых[3].

По этой причине справедливым представляется утверждение И.А. Заворотченко о том, что «появление СРО за рубежом не насаждалось государством, а имело классический вариант естественного развития и диктовалось необходимостью»[4].

В настоящее время нормы Закона о фондовых биржах 1934 г. содержатся в главе 2В Титула 15 Свода законов США (United States Code - U.S.C.)[5].

В соответствии с параграфом 78c (a) (26) гл. 2B Тит. 15 U.S.C. термин «саморегулируемая организация» означает любую национальную фондовую биржу, зарегистрированную ассоциацию по ценным бумагам, зарегистрированное клиринговое агентство, а также Совет по регулированию рынка муниципальных ценных бумаг, созданный в соответствии с параграфом 78о-4 Тит. 15 U.S.C. Следовательно, для законодательства США характерно достаточно широкое понимание саморегулируемых организаций.

Государственным органом, осуществляющим регистрацию, регулирование и надзор за саморегулируемыми организациями на рынке ценных бумаг, является Комиссии по биржам и ценным бумагам (Securities and Exchange Commission - SEC).

На рынке ценных бумаг США функционируют СРО двух типов: с обязательным и добровольным членством. Единственная саморегулируемая организация с обязательным членством - Управление по регулированию финансовой индустрии (Financial Industry Regulatory Authority - FINRA). Указанная саморегулируемая организация появилась в июле 2007 г. в результате слияния Национальной ассоциации дилеров по ценным бумагам и регулирующего подразделения Нью-йоркской фондовой биржи[6]. Данное объединение позволило сократить количество СРО и соответственное дублирование функций среди них. С созданием FINRA в литературе связывают возникновение современной системы саморегулирования США[7].

Как отмечает Дж. Карсон, регулирование не является основной функцией значительной части СРО, поскольку большинство СРО являются биржами. К числу так называемых «чистых СРО», для которых регулирование является одной из основных функций, относится FINRA[8].

FINRA представляет собой независимую некоммерческую организацию, уполномоченную Конгрессом защищать инвесторов США. К числу основных направлений деятельности FINRA относятся следующие: создание и соблюдение правил, регулирующих деятельность более чем 4 030 фирм, осуществляющих операции с ценными бумагами; анализ фирм на соответствие этим правилам; содействие прозрачности рынка и просвещение инвесторов[9].

Кроме того, в число полномочий Управления входит возбуждение дисциплинарных производств против фирм и индивидуальных брокеров; применение мер дисциплинарного воздействия: наложение штрафов, временная приостановка деятельности и исключение из бизнеса[10].

Наличие у Управления по регулированию финансовой индустрии указанных функций сближает его с российской Национальной ассоциацией участников фондового рынка, которая разрабатывает типовые правила и документы по всем вопросам работы на фондовом рынке, проводит регулярные проверки деятельности своих членов, по результатам которых направляет компаниям требования об устранении выявленных нарушений. Однако, несмотря

на то что Законом о саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка предусмотрено обязательное членство финансовой организации в

саморегулируемой организации, соответствующей осуществляемому ей виду деятельности, при условии наличия саморегулируемой организации

соответствующего вида, в нашей стране НАУФОР является не единственной саморегулируемой организацией на рынке ценных бумаг.

Возвращаясь к практике США, необходимо отметить, что статус саморегулируемых организаций с добровольным членством определяется договорами, заключаемыми между участниками рынка ценных бумаг. Такие организации не обязаны вступать в какие-либо другие официальные саморегулируемые организации. Их деятельность координируется различными профессиональными объединениями и ассоциациями.

В отличие от США Великобритания отказалась от модели регулирования рынка ценных бумаг, основанной на активном участии саморегулируемых структур.

Как отмечает Дж. Карсон, саморегулирование в настоящее время играет незначительную роль в странах Европы и на Ближнем Востоке. Наблюдается тенденция по передаче регуляторных функций и ответственности от бирж в государственные органы[11]. В числе факторов, обусловивших снижение роли саморегулирования, автор указывает следующие: напряженная конкуренция, недостаточная эффективность саморегулирования, укрепление статуса государственных регулирующих органов и другие.

Возникновение саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг Великобритании было обусловлено принятием Закона о финансовых услугах 1986 г. В результате принятия данного акта Совет по ценным бумагам и инвестициям (Securities and Investment Board - SIB) передал полномочия по выдаче лицензий, предоставляющих право осуществлять инвестиционную деятельность на рынке

ценных бумаг пяти организациям, которые получили статус саморегулируемых[12].

При этом членство в саморегулируемых организациях не являлось обязательным, поскольку компания могла получить лицензию на право осуществления инвестиционной деятельности не только в саморегулируемой организации, но и в Совете по ценным бумагам и инвестициям.

В результате реформы 1997 г. было создано Управление по финансовым услугам - Financial Services Authority (FSA), являющееся независимым неправительственным органом, осуществлявшим регулирование финансовых услуг. В качестве причины создания FSA была названа неспособность СРО предотвращать массовые нарушения прав инвесторов[13]. Таким образом, в целях выработки более согласованного и эффективного подхода к регулированию в Великобритании был создан единый регулятор.

В результате FSA были переданы функции по надзору за рынком ценным бумаг, включая надзор за банками, а также регулятивные и регистрационные функции от СРО.

Учитывая, что система управления FSA не предоставляет представителям отрасли возможности оказывать на ее состав прямое влияние[14], в литературе данный субъект называется квазиправительственной организацией, отличающейся от государственного органа только системой финансирования своей деятельности и формальной независимостью от текущего кабинета в вопросах своей деятельности[15]. Модель управления с участием FSA именуется зарубежными авторами моделью «единого регулятора»[16].

FSA оставалось центральным органом надзора за рынком ценных бумаг Великобритании до апреля 2013 г. В результате проведенных реформ организация

была переименована в Управление по финансовому регулированию и контролю - Financial Conduct Authority (FCA), а часть регулятивных функций была передана Управлению пруденциального регулирования - Prudential Regulation Authority (PRA). Управление пруденциального регулирования было создано как часть Банка Англии на основании Закона о финансовых услугах 2012 г. Управление пруденциального регулирования осуществляет функции по регулированию и надзору за деятельностью 1700 банков, строительных обществ, кредитных союзов, страховых компаний и крупных инвестиционных компаний, устанавливает стандарты и контролирует финансовые институты на уровне отдельной фирмы[17].

Несмотря на появление FCA, в литературе отмечается, что саморегулирование в Соединенном Королевстве не полностью сведено к нулю. Несмотря на массовый переход полномочий к единому регулятору, некоторые формы саморегуляции остаются на Лондонской фондовой бирже[18].

В Германии основу правового регулирования рынка ценных бумаг составляет Закон 1998 г. «О торговле ценными бумагами» (Wertpapierhandelsgesetz), Закон 2003 г. «Об инвестициях» (Investmentgesetz), ряд других законов, а также постановления Министерства финансов[19].

Функции регулятора на рынке ценных бумаг выполняет Финансовое управление финансового надзора (Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungsaufsicht - BaFin), подконтрольное Федеральному Министерству финансов Г ермании. BaFin контролируют 1 780 банков, 676 финансовых учреждений, 573 страховых компаний и 31 пенсионный фонд, а также около 6000 немецких инвестиционных фондов и около 260 компаний по управлению активами[20]. Законодательством

Германии саморегулирование профессиональных участников рынка ценных бумаг не предусмотрено.

В Италии саморегулирование на рынке ценных бумаг также отсутствует. Регулирование финансовых рынков осуществляет государственный орган - Национальная Комиссия по делам компаний и бирж (The Commissione Nazionale per le Societa e la Borsa - CONSOB)[21].

Во Франции государственными регуляторами рынка ценных бумаг является Министерство экономики и финансов и Банк Франции.

В соответствии с Законом от 1 августа 2003 г. «О финансовой безопасности»[22] образовано Ведомство по финансовым рынкам (Autorite des Marches Financiers - AMF), созданное путем объединения Комиссии по биржевым операциям и Совета по финансовым рынкам, действовавших как СРО, а также Дисциплинарного совета по вопросам портфельного управления. Все функции указанных ведомств автоматически перешли к AMF[23].

AMF наделено регулятивными полномочиями, однако разрабатываемые AMF регламенты подлежат утверждению Министерством экономики и финансов после согласования с Банком Франции.

Кроме того, AMF осуществляет надзорные функции, включая расследования и применение санкций. Лицензирующим органом на рынке ценных бумаг Франции является Комитет по кредитным учреждениям и инвестиционным компаниям. Учитывая, что разрабатываемые Ведомством по финансовым рынкам Франции правила утверждаются государственным органом, в сфере финансовых рынков Франции имеет место сорегулирование.

В Японии действует Закон о ценных бумагах и фондовых биржах 1948 г. (Securities Exchange Act). Государственное регулирование в рассматриваемой сфере осуществляет Агентство финансовых услуг (Financial Services Agency -

FSA), подотчетное министру финансов, а также Комиссия по ценным бумагам и биржам (Securities and Exchange Surveillance Commission).

В Японии на рынке ценных бумаг функционирует нескольких СРО, образованных в зависимости от вида деятельности. Основной саморегулируемой организацией является Ассоциация дилеров по ценным бумагам Японии (Japan Securities Dealers Association - JSDA). Ее функции охватывают вопросы нормотворчества, правоприменения, надзор, дисциплинарные меры, аккредитацию представителей продаж и урегулирования споров[24]. Основным видом деятельности JSDA является создание и реализация правил, регулирующих заключение внебиржевых сделок с акциями и облигациями и другими ценными бумагами, порядок хранения ценных бумаг, порядок регистрации торговых представителей и иные вопросы[25]. Членство в JSDA не является обязательным.

В Канаде в сфере финансового рынка действует Закон о банках (Bank Act, 1991)[26], Закон о страховых компаниях (Insurance Companies Act, 1991)[27] и иные правовые акты. Как и в США, в Канаде особая роль в регулировании рынка ценных бумаг принадлежит саморегулируемым организациям, крупнейшей из которых является Организация по регулированию инвестиционной деятельности Канады (Investment Industry Regulatory Organization of Canada - IIROC), членство в которой является обязательным условием деятельности лиц, желающих работать в качестве полноправных дилеров по операциям с ценными бумагами в Канаде. К числу полномочий IIROC относится установление правил, содержащих высокие стандарты деятельности участников рынка ценных бумаг; проведение проверок деятельности своих членов; рассмотрение дел о привлечении своих членов к дисциплинарной ответственности[28].

Таким образом, в зарубежных странах существуют различные модели регулирования рынка ценных бумаг. Отличительной чертой стран Европы является превалирующая роль государства в регулировании данной отрасли.

Рассмотрим зарубежный опыт регулирования аудиторской (бухгалтерской) деятельности[29].

В США деятельность бухгалтеров регулируется законодательством штатов. В штатах образованы специализированные органы - правительственные агентства, осуществляющие выдачу лицензий на право осуществления бухгалтерской практики[30].

В США функционируют профессиональные объединения бухгалтеров, членство в которых является добровольным. На общенациональном уровне действует Американский институт дипломированных общественных бухгалтеров (American Institute of Certified Public Accountants - AICPA), основанный в 1887 году. AICPA разрабатывает стандарты и правила аудита, разрабатывает образовательные методические материалы для своих членов, контролирует соблюдение стандартов профессии[31]. На уровне отдельных штатов также существуют профессиональные объединения, которые называются обществами дипломированных общественных бухгалтеров[32].

В Великобритании деятельность бухгалтеров в обобщенном виде регулируется Законом о компаниях 1985 г. (Companies Act 1985)[33], Финансовым законом 2008 года (Finance Act 2008)[34]. Однако ключевую роль в разработке стандартов и правил бухгалтерской деятельности в Великобритании играют профессиональные бухгалтерские организации313 [35].

В Великобритании в 1854 году возникла первая в мире профессиональная организация бухгалтеров - Институт дипломированных бухгалтеров Шотландии (Institute of Chartered Accountants of Scotland - ICAS). Позднее появились и иные профессиональные объединения бухгалтеров: Институт дипломированных бухгалтеров Англии и Уэльса (Institute of Chartered Accountants in England & Wales - ICAEW), Институт дипломированных бухгалтеров Ирландии (Institute of Chartered Accountants in Ireland - ICAI)[36].

Кроме указанных профессиональных объединений, в Великобритании действует Ассоциация дипломированных сертифицированных бухгалтеров (Association of Chartered Certified Accountants - ACCA), в состав которой входит более 188 000 членов[37]. ACCA разрабатывает стандарты и нормы профессиональной этики, осуществляет контроль качества деятельности членов, рассматривает жалобы и применяет меры дисциплинарного взыскания за несоблюдение стандартов и правил. Кроме того, ACCA осуществляет выдачу и отзыв лицензий, предоставляющих право осуществлять аудиторскую деятельность.

В Великобритании в рассматриваемой сфере также функционирует независимый регулятор - Совет по финансовой отчетности (Financial Reporting Council). Совет устанавливает стандарты корпоративной отчетности, аудита, обеспечивает соблюдение стандартов бухгалтерского учета и аудита, осуществляет контроль за аудиторскими организациями через их профессиональные объединения[38]. Председатель и заместитель председателя

Совета назначаются государством, однако бюджет Совета формируется за счет взносов участников рынка.

Таким образом, в сфере аудиторской деятельности имеет место обязательное саморегулирование. Контроль за деятельностью саморегулируемых организаций осуществляет специализированный независимый орган.

В Германии аудиторская деятельность регламентируется Законом о профессиональном уставе аудиторов. Законодательством Германии, также как и законодательством Великобритании, предусмотрено обязательное членство всех аудиторов и аудиторских фирм в Аудиторской палате Г ермании

(Wirtschaftspruferkammer). Аудиторская палата разрабатывает и издает правила, касающиеся профессиональной деятельности, осуществляет повышение

квалификации своих членов, контроль за аудиторской деятельностью, ведет реестр аудиторов и аудиторских фирм[39].

Органом управления Аудиторской палаты является Совет, в состав которого входят не только практикующие аудиторы, но и представители потребителей оказываемых ими услуг[40].

В Г ермании при Федеральном ведомстве экономики и экспортного контроля создана Комиссия по надзору за профессией аудитора - Abschlusspruferaufsichtsstelle. Комиссия осуществляет надзор за Аудиторской палатой Германии.

Во Франции основным законодательным актом, регулирующим

аудиторскую деятельность, является Коммерческий кодекс (Code de commerce)[41]. Во Франции существует две категории субъектов, осуществляющих профессиональную деятельность в рассматриваемой сфере: эксперты-бухгалтеры и комиссары по счетам. В отличие от бухгалтеров, которые приглашаются для проведения проверок бухгалтерского учёта и отчетности, комиссары по счетам назначаются в обязательном порядке согласно существующему законодательству об акционерных обществах и осуществляют наиболее ответственные проверки[42].

Кроме того, во Франции функционируют два профессиональных объединения: Палата экспертов-бухгалтеров (L'Ordre des experts-comptables) и Национальная компания комиссаров по счетам (La Compagnie nationale des commissaires aux comptes)[43]. Указанные объединения разрабатывают профессиональные стандарты деятельности бухгалтеров и комиссаров по счетам, контролируют их исполнение, осуществляют защиту профессиональных интересов своих членов[44].

Аудиторскую деятельность во Франции могут осуществлять только лица, которые имеют диплом эксперта-бухгалтера или свидетельство комиссара по счетам и обязательно внесены в соответствующий реестр[45], следовательно, членство в профессиональных объединениях является обязательным.

Контроль качества деятельности комиссаров по счетам также осуществляется созданным при Министерстве юстиции надзорным органом - Верховным советом комиссариата по счетам. При наличии каких-либо нарушений в деятельности комиссара по счетам Верховный совет возбуждает дисциплинарное производство и вправе применить меры воздействия вплоть до исключения из реестра[46].

В Италии в сфере аудиторской деятельности доминирует государственное регулирование. В 1992 г. в Италии было принято правительственное постановление, согласно которому законную аудиторскую деятельность могут
осуществлять только те лица, которые внесены в реестр, находящийся в ведении Министерства юстиции.

3. С. 84.

Для того чтобы получить право заниматься аудитом, соискатели должны сдать экзамены по бухгалтерскому учету, праву, вычислительной технике и информатике. Сдачу экзаменов также контролирует Министерство юстиции[47].

В Японии действует Закон о дипломированных общественных бухгалтерах

1948 г. Единственная саморегулируемая организация - Японский институт сертифицированных общественных бухгалтеров (Japanese Institute of Certified Public Accountants - JICPA). JICPA был создан как добровольная организация в

1949 году и в 1966 году приобрел статус корпорации. С 1966 г. и по настоящее время членство в JICPA является обязательным для всех специалистов, желающих работать в качестве сертифицированных общественных бухгалтеров в Японии.

В число основных обязанностей JICPA входит поддержание профессиональной этики членов путем разработки кодексов этики для профессиональных бухгалтеров, методик применения национальных стандартов деятельности; содействие их соблюдению; разработка и реализация мер, направленных на повышение качества услуг, предоставляемых членами, путем организации семинаров и научно-исследовательских проектов; разрешение споров между членами; обучение и профессиональная подготовка членов; регистрация членов Института[48]. Надзор за JICPA осуществляет Агентство финансовых услуг (FSA).

В рамках Агентства финансовых услуг в 2004 г. был создан Совет по надзору за сертифицированными общественными бухгалтерами и аудиту (Certified Public Accountants and Auditing Oversight Board - CPAAOB). Назначение данного органа состоит в осуществлении надзора за эффективностью деятельности JICPA[49].

В Канаде профессиональные объединения аудиторов создаются в соответствии с Законом о корпорациях (Canada Corporation Act)[50].

В 2012 году было принято решение об объединений трех организаций (Института дипломированных бухгалтеров (Canadian Institute of Chartered Accountants), Общества бухгалтеров по управленческому учету Канады (Certified Management Accountants of Canada) и Общества дипломированных главных бухгалтеров Канады (Certified General Accountants Association of Canada)) и создании на их основе национальной Организации дипломированных профессиональных бухгалтеров Канады (Chartered Professional Accountants of Canada - CPA Canada).

Организация дипломированных профессиональных бухгалтеров Канады разрабатывает стандарты и правила аудиторской деятельности, кодексы поведения аудиторов, осуществляет обучение и повышение квалификации своих членов[51]. Членство в данной организации не является обязательным, однако услуги, оказываемые членами CPA, пользуются повышенным спросом на рынке аудиторских услуг.

Таким образом, в сфере аудиторской деятельности в зарубежных странах существуют различные модели регулирования. В большинстве стран преобладает модель обязательного саморегулирования с единственной саморегулируемой организацией, имеющей общенациональный статус. При этом в странах, в которых полномочия по регулированию деятельности осуществляют преимущественно СРО, государственный надзор за их деятельностью осуществляется не напрямую, а через представителей в независимых органах по надзору за деятельностью профессиональных объединений аудиторов.

Обратимся к зарубежному опыту регулирования строительной деятельности.

В США строительная деятельность достаточно подробно регулируется федеральным законодательством. Однако значительная часть данных норм направлена на обеспечение выполнения государственных программ в сфере строительства, реализацию жилищных прав отдельных категории граждан[52].

Отличительной особенностью американского строительного законодательства является также то, что разработка строительных норм и правил осуществляется системой стандартизации[53].

Роль национального координатора в области стандартизации выполняет Американский институт национальных стандартов - American national standards institute (ANSI), осуществляющий контроль за созданием, принятием и использованием норм и руководящих принципов в различных сферах деятельно сти[54].

Содержащие строительные нормы и правила модельные кодексы разрабатываются негосударственными некоммерческими организациями.

К числу таких субъектов относятся профессиональные объединения строителей и представителей смежных профессий: например, Ассоциация американских генеральных подрядчиков - Associated General Contractors of America (AGC), являющаяся ведущей Ассоциацией строительной отрасли и представляющая интересы более 26000 фирм[55], Американский институт архитекторов American Institute of Architects (AIA), насчитывающий более 88 000 членов[56], Национальная ассоциация жилищного строительства - National Association of Home Builders (NAHB), включающая более 140 000 членов[57], и другие организации. Членство в указанных организациях де-юре имеет добровольный характер. Однако необходимость вступления в эти организации обусловлена высокой конкуренцией на рынке[58].

Для придания разработанным профессиональными объединениями модельным кодексам силы закона они рассматриваются специально создаваемыми в штатах комитетами, после чего модельные кодексы выносятся на рассмотрение законодательного органа штата. Утверждение разработанных профессиональным сообществом норм и правил органами власти свидетельствует о сочетании в США системы сорегулирования и саморегулирования.

Контроль за соблюдением требований строительного законодательства осуществляют муниципальные органы контроля и органы вышестоящих государственных учреждений (на уровне штата и федеральном уровне).

Обязательным условием осуществления строительной и архитектурной деятельности является получение лицензии. Лицензирование осуществляется на уровне штатов специализированными правительственными учреждениями - регистрационными коллегиями, которые создаются по видам профессиональной деятельности[59].

В Великобритании в пределах каждой части Объединенного Королевства действует свой Строительный Акт: Building Act 1984[60] в Англии и Уэльсе, Building Act 2003[61] в Шотландии и Building Control Act 1990[62] в Северной Ирландии. Несмотря на наличие достаточно подробного законодательства, важную роль в регулировании строительной деятельности играют саморегулируемые организации. К числу таких организаций относится Национальный Совет Домостроительства Великобритании - National HouseBuilding Council (NHBC), ведущая независимая организация, которая принимает правила строительства домов, рассматривает жалобы покупателей[63]. Стандарты строительства разрабатываются комитетом, в состав которого входят представители профессионального сообщества и потребителей[64].

По законодательству Великобритании членство в саморегулируемых организациях не является обязательным. Лицензия на ведение строительства выдается органами государственной власти[65]. Во всех частях Великобритании применяется двухъярусная система контроля, состоящая из центрального и местных органов[66].

Аналогичная система регулирования, характеризующаяся наличием достаточно подробного общенационального законодательства и государственной системы лицензирования, при которой отдельные строительные правила и нормы разрабатываются объединениями строителей и других смежных профессий, сложилась во Франции, Г ермании, Италии[67].

Японская система регулирования строительства в целом схожа с европейской. К числу нормативных актов, регулирующих строительство, относится Закон Японии о строительном нормировании (Building Standard Law of Japan). В состав японского строительного законодательства также входят Закон о градостроительстве, Закон об энергосбережении и другие[68].

Регулирование осуществляют и некоммерческие объединения строителей с добровольным членством, в частности Японское Общество инженеров гражданского строительства - Japan Society of Civil Engineers (JSCE). В настоящее время численность членов этой организации составляет порядка 39 000[69]. К числу полномочий данной организации относится разработка кодексов профессиональной этики, стандартов деятельности, повышение квалификации инженеров[70].

Строительный надзор осуществляет Министерство землеустройства, инфраструктуры, транспорта и туризма, а также административные агентства, назначаемые на уровне префектур и муниципалитетов. Для осуществления архитектурной и инженерно-строительной деятельности в Японии необходимо получение лицензии. Министерство регулирует вопросы профессиональной экзаменации соискателей звания инженеров, а также ведет реестр лицензированных специалистов[71].

В Канаде действуют общенациональные модельные кодексы, содержащие строительные нормы и правила, например Национальный архитектурностроительный кодекс (the National Building Code) и Национальный противопожарный кодекс (the National Fire Code), которые подлежат принятию каждой провинцией и территорией Канады в отдельности[72].

В Канаде, также как и в других зарубежных странах, существуют профессиональные объединения представителей отрасли, основанные на принципе добровольного членства. Например, Канадская строительная ассоциация - The Canadian Construction Association (CCA), представляющая собой негосударственную некоммерческую организацию, объединяющую более 20 000 членов[73]. CCA не только разрабатывает собственные правила деятельности, но и принимает участие в разработке национальных модельных строительных кодексов, утверждаемых органами власти, то есть является субъектом саморегулирования и сорегулирования.

Контроль соблюдения требований строительных норм осуществляется местными органами власти. Лицензирование профессиональной деятельности архитекторов и инженеров осуществляется в форме государственной регистрации на уровне субъектов и территорий[74].

Исследование зарубежного опыта строительной сферы позволяет прийти к выводу, что в сфере строительства в мировой практике преобладает государственное регулирование. Существующие профессиональные объединения строителей и иных смежных профессий основаны на принципе добровольного членства. В отдельных странах, в частности в США и Канаде, содержащие строительные нормы и правила кодексы разрабатываются профессиональными сообществами и подлежат утверждению органами государственной власти, то есть имеет место урегулирование.

Рассмотрим особенности регулирования отношений в сфере несостоятельности (банкротства).

В США основным нормативным актом, регулирующим процедуру банкротства, является Титул 11 Кодекса США (11 USC Title 11 - Bankruptcy) - Кодекс о банкротстве (Bankruptcy Code)[75].

В США создано Исполнительное бюро федеральных управляющих США - специальный орган исполнительный власти, занимающийся вопросами банкротства. Члены Бюро, федеральные управляющие, являются служащими федерального правительства. Бюро федеральных управляющих осуществляет контроль за деятельностью назначенных управляющих конкурсной массой.

В соответствии со статьей 586 титула 28 Свода законов США, каждый федеральный управляющий США отвечает за создание в своем регионе, в который он назначен, объединения частных управляющих, имеющих право выполнять функции управляющих конкурсной массой, а также за осуществление надзора за его деятельностью. Правила принятия лиц в члены объединений, создаваемых федеральными управляющими, утверждает Г енеральный

прокурор[76]. Следовательно, обязательным условием осуществления функций управляющего конкурсного массой является членство в объединении частных управляющих, созданных государством.

Создание саморегулируемых организаций управляющих законодательством США не предусмотрено. Вместе с тем лица, выполняющие функции управляющих (адвокаты, бухгалтеры и др.), могут быть членами профессиональных объединений (Американской коллегии адвокатов и иных объединений). Однако это членство не связано с участием в процедурах банкротства. В связи с этим можно сделать вывод о том, что именно в сфере банкротства в США саморегулирование отсутствует.

В Великобритании все процедуры банкротства регламентируются Законом о компаниях 1985 года (The Company Act 1985), Законом о несостоятельности 1986 года (Insolvency Act) и детализирующими данный закон Правилами о несостоятельности 1986 года (The Insolvency Rules 1986)[77].

Указанные нормативные правовые акты предусматривают, что для осуществления деятельности арбитражному управляющему необходимо быть членом признанной профессиональной организации (Recognised professional bodies) или иметь разрешение Министерства торговли и промышленности.

Признанная профессиональная организация - это организация, одобренная распоряжением Министра торговли и промышленности и торговли по представлению Службы по делам несостоятельности, являющейся

подразделением Министерства. Кроме того, признанной профессиональной организацией должны быть разработаны правила деятельности ее членов. Помимо регулятивных полномочий, данные организации осуществляют контроль деятельности своих членов, рассматривают жалобы участников процедуры банкротства и применяют меры дисциплинарного воздействия к своим членам.

Статусом признанной профессиональной организации обладают следующие организации: Ассоциация дипломированных бухгалтеров (the Chartered Association of Certified Accountants); Ассоциация практикующих специалистов по вопросам несостоятельности (the Insolvency Practitioners’ Association); Институт дипломированных бухгалтеров Англии и Уэльса (the Institute of Chartered Accountants in England and Wales); Институт дипломированных бухгалтеров Ирландии (the Institute of Chartered Accountants in Ireland); Институт дипломированных бухгалтеров Шотландии (the Institute of Chartered Accountants in Scotland); Юридическое общество (the Law Society); Юридическое общество Шотландии (the Law Society of Scotland)[78].

Контроль за деятельностью признанных профессиональных организаций и арбитражных управляющих, получивших лицензию через Министерство, осуществляет Отдел мониторинга специалистов по несостоятельности Службы по делам несостоятельности.

Таким образом, в Великобритании в сфере банкротства система обязательного саморегулирования существует наряду с системой государственного лицензирования.

В Германии действует Закон о несостоятельности 1994 г. (Insolvenzordnung)[79]. Контроль за деятельностью конкурсных управляющих осуществляется судом. Получение какой-либо специальной лицензии для участия в процедурах банкротства не требуется. Создание профессиональных объединений конкурсных управляющих законодательством также не предусмотрено[80]. Однако конкурсные управляющие отбираются, как правило, из числа юристов и бухгалтеров, являющихся членами профессиональных объединений юристов и бухгалтеров. Учитывая, что конкурсные управляющие являются членами профессиональных объединений, не связанных с должностью конкурсного управляющего, необходимо отметить, что саморегулирование в сфере банкротства в Германии отсутствует.

Подобная система регулирования в сфере банкротства сложилась в Италии[81] и Японии[82].

Для Франции характерна достаточно развития система законодательства в сфере банкротства. К числу законодательных актов в области банкротства относятся: Акт № 84-148 от 1 марта 1984 г. в отношении предотвращения и дружественного урегулирования затруднений на предприятиях («Relative а la prevention et au ruglement amiable des difficults des entreprises»); Декрет № 85-295 от 1 марта 1985 г.; Акт №85-88 от 25 января 1985 г. в отношении оздоровления и судебной ликвидации предприятий («Relative au redressement et а la liquidation judiciaire des entreprises»); Декрет № 85-1388 от 27 декабря 1985 г.; Декрет № 88430 от 21 апреля 1988 г.; Акт № 85-89 от 25 января 1985 г. относительно судебных администраторов, уполномоченных ликвидаторов и экспертов по оценке ситуации на предприятиях («Relative aux administrateurs judiciaires, mandataires-liquidateurs et experts en diagnostics d’entreprises»)[83].

Контроль за деятельностью управляющих осуществляет суд, а также прокуратура.

Законодательством Франции предусмотрена обязательная регистрация управляющих и ликвидаторов в национальных списках, составляемых соответственно национальной комиссией управляющих и национальной комиссией ликвидаторов. Таким образом, включение в список является лицензированием управляющих и ликвидаторов. В состав национальных комиссий входят судьи, представители счетной палаты, ученые и наиболее авторитетные управляющие и ликвидаторы[84].

Учитывая субъектный состав национальных комиссий, а также тот факт, что их функции сводятся к составлению списка и наложению мер дисциплинарного воздействия, национальные комиссии не могут быть признаны саморегулируемыми организациями.

В Канаде действует Закон о банкротстве и несостоятельности 1985 г. (Bankruptcy and Insolvency Act)[85].

Для Канады характерно достаточно жесткое государственное регулирование института несостоятельности. Нормативные, контрольные и иные функции в рассматриваемой области осуществляет специальный государственный орган - Служба Суперинтенданта по банкротству[86]. Служба разрабатывает и утверждает стандарты деятельности участников процедур банкротства, осуществляет контроль за их соблюдением, а также выдает лицензии трасти (арбитражным управляющим). Соответственно, саморегулирование в Канаде в сфере банкротства отсутствует.

Таким образом, анализ зарубежного опыта регулирования в сфере несостоятельности (банкротства) свидетельствует о том, что в данной сфере преобладает государственное регулирование. В странах, где имеет место система обязательного саморегулирования, оно существует наряду с системой государственного регулирования.

Помимо изучения опыта регулирования в сферах деятельности, в которых в России в настоящее время существует обязательное саморегулирование, интерес представляет исследование опыта регулирования медицинской деятельности как отрасли, в которой в России введение обязательного саморегулирования только планируется[87].

В США в сфере медицинской деятельности существуют национальные, региональные, городские профессиональные объединения, ассоциации по отдельным специальностям. Крупнейшим объединением является Американская медицинская ассоциация - American Medical Association (AMA), цели деятельности которой состоят в разработке стандартов медицинского образования, программ медицинской этики, мероприятий, способствующих улучшению состояния здоровья населения, лоббировании законов, отвечающих интересам пациентов и врачей[88]. Членство в данной организации является добровольным. Условием осуществления медицинской деятельности является наличие лицензии, которая, как правило, выдается штатами[89].

Аналогичная система, предусматривающая государственное лицензирование деятельности и наличие добровольных объединений врачей, существует в Италии.

В Великобритании в области здравоохранения также действует значительное число профессиональных объединений. Крупнейшей организацией является Главный медицинский совет (General Medical Council - GMC). Руководящим органом GMC является Совет, в состав которого на паритетных началах входят представители общественности и медики[90]. Главный медицинский совет разрабатывает стандарты деятельности врачей, устанавливает образовательные стандарты деятельности, рассматривает жалобы потребителей, разрешает споры и принимает меры дисциплинарного воздействия при выявлении

нарушений, ведет реестр квалифицированных врачей[91].

После прохождения регистрации в Главном медицинском совете врач вносится в реестр и получает лицензию на осуществление медицинской деятельности на территории Соединенного Королевства[92]. Таким образом, в Великобритании в сфере медицинской деятельности имеет место обязательное саморегулирование.

В Германии полномочия по разработке стандартов медицинской деятельности, осуществлению контроля за их соблюдением, рассмотрению жалоб пациентов, применению мер дисциплинарного взыскания к врачам осуществляет Немецкая врачебная палата (Bundesarztekammer)[93].

Федеральная врачебная палата объединяет 17 врачебных палат в федеральных землях[94]. Законодательством предусмотрено обязательное членство всех врачей Германии в Федеральной врачебной палате.

По законодательству Франции право заниматься медицинской практикой предоставлено только членам Национального совета Ордена врачей (Conseil National de l'Ordre des Medecins). Национальный совет Ордена врачей является независимой организацией, которая выдает разрешения на медицинскую практику, рассматривает дела о дисциплинарных правонарушениях[95]. Важной функцией является составление кодекса медицинской этики, разработка разъяснений к кодексу. Таким образом, во Франции, равно как и в Германии, в сфере медицинской деятельности имеет место система обязательного саморегулирования.

В Японии существует Японская медицинская ассоциация (Japan Medical Association - JMA), основанная в 1916 г. К числу основных функций данной организации относится разработка стандартов и практических рекомендаций для врачей, обеспечение непрерывного медицинского образования, а также пропаганда здорового образа жизни и обеспечение доступной качественной медицинской помощи. Членство в JMA является добровольным[96]. Количество членов JMA составляет приблизительно 165 000, или около 60% всех лицензированных врачей Японии[97]. Таким образом, в Японии наряду с системой государственного лицензирования существует добровольное саморегулирование.

В Канаде лицензирование медицинской деятельности осуществляет орган государственной власти - Медицинский совет Канады (The Medical Council of Canada - MCC).

Функционирует Канадская медицинская Ассоциации (Canadian Medical Association - CMA), являющаяся самой большой ассоциацией врачей в Канаде и представляющая их интересы на национальном уровне. CMA - это добровольное объединение врачей и врачей-стажеров, разрабатывающее стандарты оказания медицинской помощи[98].

Таким образом, саморегулирование медицинской деятельности активно развивается в зарубежных странах. В ряде стран государственное регулирование заменено обязательным саморегулированием с единой общенациональной СРО.

Интерес представляет также опыт в сфере саморегулирования некоторых стран постсоветского пространства.

В Республике Казахстан саморегулирование развито слабо. Однако в последнее время ведется работа по созданию правовой основы для внедрения института саморегулирования в экономическую и социальную жизнь страны.

В настоящее время саморегулируемые организации функционируют в двух сферах: СРО на рынке ценных бумаг[99] и в области оценки недвижимости[100].

В соответствии с Указом Президента Н. Назарбаева от 27 февраля 2014 г.[101] было принято решение до 1 января 2015 года разработать правовые положения по вопросам деятельности саморегулируемых организаций, а также ряд других постановлений с целью развития предпринимательства и народной экономики Казахстана.

В соответствии с вышеупомянутым Указом был разработан и принят Закон Республики Казахстан от 12 ноября 2015 г. № 390-V «О саморегулировании»[102]. Поэтому есть основания полагать, что саморегулируемые организации в ближайшее время будут созданы и в иных областях предпринимательской деятельности.

Сравнительный анализ российского Закона о СРО и Закона Республики Казахстан «О саморегулировании» позволяет отметить следующее.

Все основные понятия, используемые в Законе Республики Казахстан, закреплены в отдельной статье (ст. 1), что заслуживает положительной оценки с точки зрения юридической техники.

Иной подход казахстанский законодатель использует при определении понятия «саморегулирование»: саморегулирование определено не как деятельность, а как комплекс мер. При этом указано, что саморегулирование - это комплекс мер, «направленных на самостоятельное регулирование физическими и юридическими лицами осуществляемой ими предпринимательской или профессиональной деятельности, основанной на утверждении правил и стандартов саморегулируемой организации, осуществлении контроля за их соблюдением, а также обеспечении имущественной ответственности субъектов саморегулирования» (ст. 1 Закона Республики Казахстан «О саморегулировании»). С позиции теории публичного управления такое определение нельзя назвать удачным, равно как и определение саморегулирования, предусмотренное отечественным Законом о СРО.

Далее в ч. 1 ст. 3 Закона Республики Казахстан указано, что саморегулирование может быть основано на добровольном или обязательном членстве (участии). Таким образом, Закон предусматривает две самостоятельные разновидности саморегулирования, при этом саморегулирование с обязательным членством является не исключением из общего правила, как в российском Законе о СРО, а самостоятельной разновидностью саморегулирования наряду с добровольным. В отечественном Законе о СРО саморегулирование презюмируется как добровольное.

Иной подход используется в Законе Республики Казахстан к правам и обязанностям саморегулируемых организаций: закреплены их перечни, нет смешения с функциями СРО, которое имеет место в российском законодательстве. Однако ряд функций, которые являются обязательными по закону о СРО[103], в Законе республики Казахстан упомянут в качестве мер возможного, а не должного поведения, что заслуживает отрицательной оценки с точки зрения эффективности контроля за членами СРО: например, право контролировать членов (участников) саморегулируемой организации в части соблюдения ими требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства (участия) в саморегулируемой организации; право применять меры воздействия, предусмотренные законом и правилами саморегулируемой организации, в отношении своих членов (участников).

Безусловным плюсом являются положения, сформулированные в ч. 2 ст. 22 Закона, касающиеся установления размеров взносов в саморегулируемые организации: во-первых, размер вступительного взноса не должен превышать размер членского взноса, во-вторых, для саморегулируемой организации, основанной на обязательном членстве, отсутствие или наличие вступительных и членских взносов, а также предельные размеры в случае их наличия устанавливаются законами Республики Казахстан.

Российским законодательством предельный уровень взносов не определен, в отдельных случаях установлены лишь минимальные размеры[104].

В Республики Беларусь также планируется введение института саморегулирования. Проект Закона «О саморегулируемых организациях» в Республике Беларусь предложен Министерством юстиции, а с августа 2011 года находится на согласовании в Министерстве экономики Республики.

В Концепции закона республики Беларусь «О саморегулируемых организациях»[105] отмечается, что при подготовке проекта Закона планируется использовать российский опыт, в частности положения Федерального закона Российской Федерации «О саморегулируемых организациях», а также Модельного закона от 31 октября 2007 года «О саморегулируемых организациях», принятого Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ.

Анализ примерной структуры и содержания глав проекта закона, предлагаемый в концепции, позволяет отметить, что в целом проект закона республики Беларусь повторяет структуру Закона о СРО.

Таким образом, анализ зарубежного опыта в сфере саморегулирования позволяет сформулировать следующие выводы:

Деятельность саморегулируемых организаций за рубежом регламентируется отраслевым законодательством, специальный закон о саморегулируемых организациях, как правило, отсутствует. Исключение составляют страны постсоветского пространства, использующие российский опыт саморегулирования.

В экономически развитых зарубежных странах саморегулируемые организации успешно функционируют на основании гражданского законодательства и законов об отдельных видах деятельности. В этой связи отечественный Закон о СРО является уникальным нормативным правовым актом.

Зачастую саморегулируемые организации за рубежом появляются как реакция на поведение правительственных регуляторов, а те отрасли, которые СРО регулирует, определяются правительственными приоритетами, т.е. своим появлением СРО восполняют пробел, который в противном случае будет заполнен прямым правительственным регулированием[106].

В отличие от российской практики, появление и дальнейшее развитие саморегулируемых организаций за рубежом не находится в прямой связи с появлением императивных норм законодательства об обязательном членстве в СРО как условии осуществления профессиональной деятельности. В Российской Федерации саморегулируемые организации с добровольным членством активно создаются и функционируют лишь в тех отраслях, в которых ожидается введение обязательного членства в СРО: например, саморегулируемые организации в сфере пожарной безопасности, в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в сфере медицинской деятельности.

В мировой практике используются две модели саморегулирования:

добровольное и обязательное. При этом рамках в одной сферы деятельности возможно одновременное использование данных моделей, как это происходит на рынке ценных бумаг США. Также допускается одновременное сочетание различных видов регулирования: обязательного саморегулирования и

государственного регулирования, добровольного саморегулирования и

сорегулирования.

В случае обязательного саморегулирования в зарубежных странах, как правило, функционирует одна СРО, имеющая статус общенациональной. Очевидно, что государственный контроль, осуществляемый за одной СРО, является более эффективным и менее затратным, чем за их множеством. Поэтому опыт зарубежных стран, касающийся передачи полномочий какой-либо одной саморегулируемой организации в случае обязательного саморегулирования, должен быть использован в отечественной практике.

В отраслях, отличающихся повышенной степенью опасности для третьих лиц (строительная, медицинская деятельность), в большинстве стран по- прежнему сохранена система государственного лицензирования, что заслуживает положительной оценки и должно быть учтено законодателем при выборе сфер деятельности, в которых, по мнению государства, государственное лицензирование должно быть заменено обязательным саморегулированием.

В некоторых зарубежных странах в состав органов саморегулируемых организаций наряду с представителями профессионального сообщества включаются представители потребителей, что заслуживает положительной оценки и также может быть использовано в российской практике.