Обозначить основные направления совершенствования института саморегулирования позволит выявление наиболее значимых проблем, существующих в сфере саморегулирования в России, в числе которых можно отметить следующие.

Отсутствие системного подхода в законодательстве о саморегулировании.

В Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы отмечалось, что введение обязательного саморегулирования в отдельных сферах деятельности вопреки замыслу законодателя зачастую не приводит к снижению административной нагрузки на хозяйствующих субъектов, а, напротив, создает обременительные условия для бизнеса и вызывает существенный прирост затрат, необходимых для получения допуска на рынок[1]. По состоянию на сегодняшний день видимые улучшения сложившейся в сфере обязательного саморегулирования ситуации отсутствуют. Указанные недостатки во многом обусловлены отсутствием системного подхода в законодательстве о саморегулировании.

31 октября 2007 года на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (Постановление № 29-7 от 31 октября 2007 года) был принят Модельный закон «О саморегулируемых организациях»[2] (далее - Модельный закон).

В литературе отмечается, что нормы Закона о СРО в значительной мере повторяют правила, предусмотренные Модельным законом[3].

Однако сравнительный анализ данных актов позволяет выделить ряд отличий.

Так, в силу ч. 5 ст. 3 Модельного закона предусмотренные данной статьей требования[4], предъявляемые к саморегулируемым организациям, и требования, предъявляемые к некоммерческим организациям для признания их

саморегулируемыми организациями, являются обязательными. «Иными

законами могут быть установлены дополнительные требования к

некоммерческим организациям, объединяющим субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности определенных видов либо негосударственные пенсионные фонды, для признания их саморегулируемыми организациями, а также могут быть установлены повышенные требования по сравнению с указанными в настоящем Законе требованиями саморегулируемых организаций».

Согласно ч. 5 ст. 3 Закона о СРО требования, предъявляемые к СРО и к некоммерческим организациям для признания их саморегулируемыми организациями, являются обязательными, если иное не установлено федеральным законом. При этом федеральные законы могут устанавливать «иные требования к некоммерческим организациям, объединяющим субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, для признания их саморегулируемыми организациями, а также могут быть установлены повышенные требования по сравнению с указанными в настоящем Федеральном законе требованиями к саморегулируемым организациям».

То есть федеральные законы могут закреплять случаи, в которых предусмотренные Законом о СРО требования не являются обязательными, а также могут быть закреплены иные, а не дополнительные требования к ним.

Приведенный выше пример - не единственный.

Ч. 4 ст. 11 Модельного закона предусмотрено, что национальными законами могут быть установлены дополнительные требования к минимальному размеру компенсационного фонда саморегулируемой организации и минимальной сумме страхового покрытия по договору страхования ответственности членов саморегулируемой организации.

В силу же ч. 4 ст. 13 Закона о СРО федеральные законы могут устанавливать «иные требования, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, к порядку формирования компенсационного фонда саморегулируемой организации, его минимальному размеру, размещению средств такого фонда, страхованию ответственности членов саморегулируемой организации».

Приведенные выше примеры позволяют констатировать, что Закон о СРО содержит значительное число бланкетных норм, что ставит регулирование деятельности СРО в зависимость от федеральных законов об отдельных видах деятельности, которыми могут быть установлены иные, а не дополнительные требования к саморегулируемым организациям, что нивелирует значение Закона о СРО как базового.

Согласно ч. 2 ст. 1 Закона о СРО федеральные законы могут устанавливать «особенности приобретения, прекращения статуса саморегулируемых организаций, правового положения саморегулируемых организаций, деятельности саморегулируемых организаций, порядка приема в члены саморегулируемой организации и прекращения членства в саморегулируемой организации, порядка осуществления саморегулируемыми организациями контроля за деятельностью своих членов и применения саморегулируемыми организациями мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов, а также порядка осуществления государственного надзора за соблюдением саморегулируемыми организациями, объединяющими субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности определенных видов, требований законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность указанных субъектов, и законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях».

Приведенная норма позволяет констатировать, что федеральными законами могут устанавливаться особенности практически во всех аспектах функционирования саморегулируемых организаций.

Анализ зарубежного опыта в сфере саморегулирования показал, что в практике иностранных государств общий закон об основах деятельности саморегулируемых организаций, как правило, отсутствует, что не снижает эффективность деятельности саморегулируемых организаций. Однако, учитывая, что в Российской Федерации основная доля саморегулируемых организаций приходится на те сферы, в которых членство в СРО в силу закона является обязательным[5], наличие базового закона о саморегулировании необходимо.

Вместе с тем наличие общего Закона о СРО не исключает необходимости закрепления специальных правил в законах об отдельных видах профессиональной деятельности. При этом ч. 1 ст. 2 Закона о СРО должна четко устанавливать пределы отраслевого регулирования.

Учитывая мировой опыт саморегулирования, считаем целесообразным рассмотреть вопрос о поэтапном исключении СРО с добровольным членством из сферы действия Закона о СРО в целях формирования единой модели саморегулирования. Кроме того, анализ Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах[6] показывает, что изначальный замысел законодателя предполагал создание только таких саморегулируемых организаций, которые могут осуществлять публичные функции.

Основанные на принципе добровольного членства саморегулируемые организации обладают общим административно-правовым статусом, равно как и иные некоммерческие организации, в связи с чем для регулирования их деятельности достаточно норм ГК РФ и Закона о некоммерческих организациях.

Отсутствие критериев определения сфер профессиональной деятельности, в которых введение обязательного саморегулирования недопустимо.

В Законе о СРО отсутствуют критерии введения обязательного саморегулирования в сферах профессиональной деятельности. На практике законодатель, принимая решение о замене системы лицензирования в определенной отрасли на обязательное саморегулирование, зачастую действует спонтанно. Так, о спонтанном характере действий законодателя при принятии подобных решений свидетельствуют многочисленные переносы сроков вступления в силу изменений законодательства об отмене лицензирования строительной деятельности[7].

№ 5. С. 118-125.

В литературе совершенно справедливо отмечают, что непродуманный характер таких действий может повлечь крайне негативные последствия особенно в сферах деятельности, связанных с высокотехнологичным производством, применением источников повышенной опасности, возможностью техногенных катастроф, привлечением имущества неограниченного числа лиц[8].

В отечественной науке разработаны признаки деятельности, подлежащей лицензированию: деятельность является опасной для неограниченного круга лиц, не участвующих в ее осуществлении; деятельность вовлекает в свою среду неограниченный круг участников (включая их имущество); деятельность является слишком доходной и подлежит в связи с этим повышенному налогообложению и дополнительному контролю[9].

Как верно отмечает М.С. Матейкович, в сферах деятельности, характеризующихся применением источников повышенной опасности, значительной степенью техногенных рисков, передача публично-властных полномочий негосударственным субъектам недопустима[10].

Изучение зарубежного опыта показало, что в отраслях, в которых ненадлежащее качество производимых товаров (работ, услуг) может повлечь причинение вреда жизни и здоровью третьих лиц (строительная, медицинская деятельность), в большинстве стран существует система государственного лицензирования, а не обязательного саморегулирования.

Учитывая специфику появления обязательного саморегулирования в Российской Федерации, считаем необходимым закрепить в Законе о СРО критерии определения сфер деятельности, в которых отказ от форм государственного регулирования в пользу саморегулирования недопустим, а также рассмотреть вопрос об отказе от системы обязательного саморегулирования в строительстве и возвращении системы государственного лицензирования.

Проблемы эффективности государственного контроля за саморегулируемыми организациями.

Ранее отмечалось, что законодательство в данной области является разрозненным и громоздким, государственный контроль за деятельностью СРО осуществляется в отсутствие единых правовых основ.

Это влечет установление значительного числа особенностей осуществления государственного контроля в различных областях профессиональной деятельности и различных, ничем не обусловленных подходов к самим саморегулируемым организациям.

В Закон о СРО необходимо внести изменения, направленные на унификацию положений о государственном контроле за саморегулируемыми организациями в части предмета, периодичности, сроков проверки. Значимыми указанные изменения являются для СРО, основанных на принципе обязательного членства, в силу осуществления данными организациями публично-властных полномочий.

Проблемы эффективности контроля СРО за деятельностью их членов.

Основное назначение контроля за членами саморегулируемых организаций

состоит в обеспечении надлежащего уровня безопасности производимых хозяйствующими субъектами товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг.

Особую значимость данная функция имеет при ее осуществлении саморегулируемыми организациями, членство в которых является обязательным, поскольку в предмет осуществляемой ими проверки входит соблюдение не только стандартов, правил саморегулирования и иных внутренних документов СРО, но и положений федерального законодательства, что необходимо отразить в Законе о СРО.

Анализ практики реализации Росреестром функции по надзору за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих по результатам проведенных в 2015 году проверок их деятельности[11] показывает, что основную массу нарушений, выявленных в ходе плановых и внеплановых проверок, составляют именно нарушения в сфере контроля за соблюдением членами СРО требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности. Так, в нарушение требований частей 1 и 3 статьи 9 Закона о СРО плановые проверки деятельности членов саморегулируемой организации арбитражных управляющих не проводились или были проведены с нарушением установленной периодичности; сведения о запланированных и проведенных саморегулируемой организацией арбитражных управляющих плановых проверках деятельности своих членов и о результатах этих проверок, о внутренних документах саморегулируемой организации, информации об исключении арбитражного управляющего из членов саморегулируемой организации были не представлены или представлены с нарушением установленных сроков.

Указанный вывод подтверждается и результатами проведенных Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору плановых и внеплановых проверок саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства в третьем квартале 2016 года[12].

На практике контроль за членами СРО зачастую сводится лишь к проверке исполнения ряда формальных требований законодательства или проверке наличия определенного набора документов, что объясняется отсутствием в Законе о СРО

детальных положений о контроле и нежеланием СРО терять своих членов.

В связи с этим целесообразно закрепить в Законе о СРО сроки составления и размещения на официальном сайте саморегулируемой организации планов проведения проверок, максимально допустимые сроки проведения плановых и внеплановых проверок, особенности оформления результатов проверок, сроки передачи материалов проверки в орган по рассмотрению дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия в случае выявления нарушений.

В корректировке также нуждается предусмотренный ч. 4 ст. 10 Закона о СРО перечень мер дисциплинарного воздействия, применяемых в отношении членов саморегулируемых организаций. Так, в числе возможных мер воздействия указаны следующие:

«1) вынесение предписания, обязывающего члена саморегулируемой организации устранить выявленные нарушения и устанавливающего сроки устранения таких нарушений;

вынесение члену саморегулируемой организации предупреждения;

наложение на члена саморегулируемой организации штрафа;

рекомендация об исключении лица из членов саморегулируемой организации, подлежащая рассмотрению постоянно действующим коллегиальным органом управления саморегулируемой организации;

иные установленные внутренними документами саморегулируемой организации меры».

Ранее отмечалось, что предписание и рекомендация об исключении лица из членов саморегулируемой организации по своей правовой природе не являются мерами воздействия, не порождают юридически значимых последствий для члена саморегулируемой организации.

По этой причине предписание и рекомендацию об исключении лица из членов саморегулируемой организации необходимо исключить из ч. 4 ст. 10 Закона о СРО.

Проблемы административной ответственности СРО.

В настоящее время вопросы ответственности саморегулируемых организаций урегулированы недостаточно. Государство, которое передает саморегулируемым организациям отдельные публично-властные полномочия и осуществляет контроль за их надлежащим выполнением, должно иметь возможность привлечь СРО к ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения данных полномочий.

Однако, как ранее отмечалось, КоАП РФ содержит единственную статью, устанавливающую составы правонарушений, за совершение которых саморегулируемые организации могут быть привлечены к административной ответственности: ст. 14.52 КоАП РФ, устанавливающая ответственность СРО за нарушение обязанностей по раскрытию информации.

В настоящее время на рассмотрении Г осударственной Думы Федерального Собрания РФ находится проект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[13].

В отличие от действующего Кодекса проект нового КоАП РФ посвящает ответственности саморегулируемых организаций большее количество статей, что в целом заслуживает положительной оценки.

Однако более детальный анализ положений законопроекта показывает, что новый КоАП РФ не решает проблему установления административной ответственности СРО полностью.

В частности, законопроект помимо статьи 23.17, дублирующей содержание действующей ст. 14.52 КоАП РФ, содержит статью 23.18 «Нарушение саморегулируемой организацией требований, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, федеральными стандартами, регулирующими ее деятельность», а также статью 23.19 «Нарушение саморегулируемой организацией требований федеральных законов».

Диспозиции указанных статей сформулированы очень обобщенно и неконкретно, что, очевидно, может вызвать проблемы в практике их применения.

Учитывая особое публично-правовое значение ряда полномочий СРО, основанных на принципе обязательного членства, считаем необходимым закрепить в КоАП РФ отдельные статьи, устанавливающие административную ответственность СРО за их неисполнение.

Так, в случае обязательного саморегулирования внесение сведений о хозяйствующем субъекте в реестр членов саморегулируемой организации представляет собой допуск к осуществлению соответствующего вида профессиональной деятельности. Ненадлежащее исполнение саморегулируемыми организациями обязанностей по ведению реестра членов СРО, в том числе включение в реестр лиц, не соответствующих установленным требованиям, не только вызывает недоверие к институту саморегулирования, но и создает угрозу причинения вреда потребителям товаров, работ, услуг, производимых лицами, де- юре являющимися членами СРО, однако де-факто не соответствующими предъявляемым к ним требованиям. В связи с этим считаем необходимым дополнить КоАП РФ статьей 14.52.1:

«14.52.1 Нарушение саморегулируемой организацией обязанности по ведению реестра членов саморегулируемой организации

Незаконный отказ или уклонение от внесения сведений в реестр членов саморегулируемой организацией, членство в которой в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным, либо внесение таких сведений без оснований, предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами, либо внесение в реестр членов саморегулируемых организаций недостоверных сведений -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Повторное совершение административного правонарушения,

предусмотренного частью 1 настоящей статьи, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц - от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей.».

Одним из важнейших полномочий СРО с обязательным членством является осуществление контроля за соблюдением членами норм и правил саморегулирования, а также положений законодательства об отдельных видах деятельности. От надлежащего осуществления саморегулируемыми

организациями с обязательным членством контрольной функции зависит качество производимых членами СРО товаров, работ и услуг. При этом в настоящее время указанные обязанности осуществляются неэффективно, зачастую достаточно формально, что признается и представителями уполномоченных органов, и представителями предпринимательского сообщества. Объясняется такая ситуация нежеланием СРО терять своих членов вследствие применения к ним каких-либо мер ответственности по результатам проверок. Поэтому считаем необходимым также дополнить КоАП РФ статьей 14.52.2 следующего содержания:

«14.52.2 Нарушение саморегулируемой организацией обязанности по контролю за осуществлением членами саморегулируемой организации профессиональной деятельности

1. Неосуществление саморегулируемой организацией, членство в которой в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным, контроля за деятельностью членов саморегулируемой организации либо нарушение предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами сроков и периодичности проведения проверок -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

2. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц - от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей.».

Также представляется необходимым закрепить в КоАП РФ норму, предусматривающую основания для привлечения саморегулируемых организаций с обязательным членством[14] к административной ответственности за нарушение иных требований законодательства, дополнив КоАП РФ статьей 14.52.3, совпадающей по содержанию со ст. 23.18 проекта нового КоАП РФ:

«14.52.3 Нарушение саморегулируемой организацией требований, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, федеральными стандартами, регулирующими ее деятельность

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение саморегулируемой организацией, членство в которой в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным, требований, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, федеральными стандартами, регулирующими ее деятельность, за исключением случаев, предусмотренных статьей 14.52, статьей 14.52.1, статьей 14.52.2 настоящего Кодекса, -

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

2. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, -

наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.».

Таким образом, становление системы саморегулирования в Российской Федерации продолжается. Основными направлениями совершенствования законодательства в сфере обязательного саморегулирования являются:

- повышение универсальности базового закона о саморегулируемых организациях путем четкого закрепления в нем пределов отраслевого регулирования;

- закрепление в законодательстве критериев определения сфер профессиональной деятельности, в которых введение обязательного саморегулирования недопустимо;

- повышение эффективности государственного контроля за

саморегулируемыми организациями, основанными на обязательном членстве, путем унификации положений о нем в части: предмета, периодичности, сроков проверки, мер воздействия в случае выявления нарушений;

- повышение эффективности контроля со стороны СРО за своими членами путем детализации административных процедур;

- ужесточение административной ответственности в сфере саморегулирования путем расширения перечня составов правонарушений в указанной сфере.

Изложенные предложения, имеющие, по нашему мнению, первоочередное значение для совершенствования обязательного саморегулирования, отражены в Проекте Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»

[1] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 26, ст. 3826.

[2] Модельный закон «О саморегулируемых организациях»: Принят на 29 пленарном заседании МПА СНГ (Постановление № 29-7 от 31 октября 2007 г.) [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[3] Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. № 1. С. 36-41.

[4] Предъявляемые требования совпадают с перечнем требований, закрепленном в Законе о СРО.

[5] По данным Портала совершенствования государственного управления по состоянию на март 2016 года совокупная численность зарегистрированных в Российской Федерации саморегулируемых организаций составляет 1149 организаций, из них 714 СРО действует в отраслях с обязательным членством, 435 - созданы на добровольных основах // URL: http://ar.gov.ru/ru/napravleniva 1 5/index.html (дата обращения:12.11.2016).

[6] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46, ст. 4720.

[7] Субанова Н.В. Саморегулирование как альтернатива лицензированию предпринимательской деятельности // Административное и муниципальное право. 2011. № 8. С. 76-81.

[8] Субанова Н.В. Саморегулирование пока не сносит барьеры // Экономика и жизнь. 2011. № 14. С. 14.

[9] Предпринимательское (хозяйственное) право. / Под ред. О.М. Олейник. М.: Юристъ, 1999. Т. 1. С. 184.

[10] Матейкович М.С. Публичное управление в России: пути совершенствования // Журнал российского права. 2008.

[11] Обобщение практики реализации Росреестром функций по контролю (надзору) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков по результатам проведенных в 2015 году проверок их деятельности // Официальный сайт Росреестра / URL: https://rosreestr.ru/upload/Doc/07-upr/Обзор%20за%202015%20год.pdf (дата обращения: 03.01.2017).

[12] Результаты проверок деятельности саморегулируемых организаций в третьем квартале 2016 года //

Официальный сайт Ростехнадзора / URL:

http://www.gosnadzor.ru/building/inspect/proverki 2016/проверки%20СРО 3%20квартал%202016.doc (дата

обращения: 04.01.2017).

[13] Законопроект № 957581-6 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации / URL: http://asozd2c.duma.gov.ru/addwork/scans.nsf/ID/361FFC984B318CA543257F1F004A10C2/$FILE/957581- 6_18122015_957581-6.pdf?OpenElement (дата обращения: 08.01.2016).

[14] Если учесть высказанное предложение о поэтапном исключении СРО с добровольным членством из сферы действия Закона о СРО, то установление специальной административной ответственности саморегулируемых организаций с добровольным членством, по нашему мнению, не требуется.