Само понятие прокурорского надзора в общем плане, безотносительно к исполнению законов об обороте наркотиков, достаточно широко исследовалось в научной литературе, в которой понимается, как правило, в трех относительно самостоятельных значениях. Во-первых, прокурорский надзор определяется как специфический вид государственной деятельности, осуществляемый

российской прокуратурой. Во-вторых, понятие прокурорский надзор

используется в значении учебной дисциплины в системе юридических дисциплин специальности «Юриспруденция». В-третьих, под прокурорским надзором понимается отдельная (самостоятельная) отрасль юридической науки.

Больше всего споров и дискуссий в научной литературе вызывает третье значение. Не вдаваясь в полемику необходимо отметить, что ряд ученых высказывают мнение о наличие оснований для признания норм, регулирующих прокурорско-надзорные отношения, самостоятельной отраслью права, другие утверждают противоположную точку зрения. Так, по мнению С.С. Алексеева[1] нормы, регулирующие прокурорско-надзорные отношения, не составляют самостоятельную отрасль права, а являются «подотраслью» государственного административного права. В свою очередь В.И. Рохлин считает иначе[2], аргументируя свою позицию тем, что правовое регламентирование прокурорского надзора содержит все необходимые признаки и элементы, которые характерны для самостоятельной отрасли права.

С целю избежать противоречий отметим, что в настоящем диссертационном исследовании термин «прокурорский надзор» используется только в первом значении, а именно как особый вид государственной деятельности.

Свою позицию относительно дефиниции (определения) понятия прокурорский надзор высказал А.Ю. Винокуров, согласно которой это вид государственной деятельности, осуществляемый органами прокуратуры и выражающийся в проверке соблюдения Конституции Российской Федерации и действующих на территории Российской Федерации законов присущими прокурорам правовыми средствами надзора[3].

Применительно к органам прокуратуры, в самом общем смысле, термин «надзор» можно определить как «наблюдение за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности, привлечению виновных к надлежащей ответственности»[4].

Общепринятым подходом в научной литературе является рассмотрение самого понятия прокурорский надзор исходя из рассуждений о его сущности. Указанная позиция не вызывает сомнения так как сущность (лат. Essentia) — обозначает сам смысл какой-либо вещи, то, что она есть сама по себе, в отличие от всех других вещей и в отличие от изменчивых, под влиянием тех или иных обстоятельств, состояний вещи[5].

Так, по Эмериху Корету, сущность — это внутренне конститутивный принцип конечного сущего, через ограничение и выделение его из иных содержаний бытия конституирующий его определённость[6]. Таким образом, рассмотрение понятия прокурорский надзор, исходя из определения его сущности, представляется целесообразным направлением научного поиска, так как, говоря простым языком, сущностью называется именно то, благодаря чему нечто есть то, что оно есть.

По мнению А.Ю. Винокурова, прокурорский надзор по своей сущности, как специфический вид государственной деятельности, един. Это единство обусловлено едиными для всей системы прокуратуры России целями, единством системы прокуратуры и правовой базы деятельности прокуратуры. Однако в самом процессе прокурорского надзора имеются существенные различия. Эти различия в осуществлении единого прокурорского надзора порождены особенностями законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор, различием субъектов, исполняющих это законодательство, и, вследствие этого, различием в полномочиях прокуроров[7].

Лучше понять сущность исследуемого направления прокурорского надзора нам поможет пример из практики. Так, только в 2016 году прокуратурой Свердловской области проведены проверки исполнения Федерального закона от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации»[8], устанавливающего общий запрет на распространение информации о наркотиках (ст. 4); Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[9], нормами статьи 15.1 которого учрежден Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети «Интернет» и сетевых адресов, содержащих запрещенную информацию о способах, методах разработки, изготовления и использования наркотиков; Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[10], содержавшего норму об обязательном лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотиков (ст. 12); Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[11], обязывающего органы и учреждения системы профилактики проводить индивидуальную профилактическую работу в отношении несовершеннолетних, употребляющих наркотики (ст. 5), и ряд других.

Кроме того, осуществляется непосредственный надзор за исполнением законов и законностью правовых актов регионального специализированного управления МВД России (Управление по контролю за оборотом наркотиков), надзор за процессуальной деятельностью профильного следственного подразделения МВД по субъекту федерации, а также информационно - аналитическая работа и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с наркопреступностью.

Исходя из изложенных общих положений, относящихся к определению понятия прокурорский надзор в целом, а также приведенного примера из практики, одним из приоритетов для формирования позиции относительно сущности прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков является определение его субъекта.

Анализируя источники, посвященные теории прокурорского надзора, следует отметить, что в научной литературе понятие субъект надзора диалектически связано с понятием объект надзора. Нередко данные понятия подменяют друг друга.

В связи с этим, по нашему мнению, уяснение смысла указанных элементов прокурорского надзора невозможно без их совместного рассмотрения. Так, исследовав, чем же является объект прокурорского надзора в целом и прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков в частности, можно сделать вывод о содержании понятия «субъект надзора» на исследуемом направлении.

Следует отметить, что в научной литературе нет единого понимания относительно субъекта и объекта прокурорского надзора. К примеру, по мнению А.Ю. Винокурова, под субъектами прокурорского надзора понимается совокупность поднадзорных прокурору должностных и иных лиц, деятельность которых входит в предмет прокурорского надзора[12].

В свою очередь, по мнению В.П. Рябцева, указанная совокупность юридических и должностных лиц, на которых распространяется компетенция прокуроров, определяется как объект прокурорского надзора[13].

Попытаемся проанализировать существующие позиции теоретиков относительно понятия объект прокурорского надзора и отразить свое видение данной проблемы, так как «... стремление ученых и практиков усовершенствовать организацию и деятельность прокуратуры всегда связано с обогащением предыдущего опыта»[14].

В результате анализа литературных источников можно выделить несколько позиций понимания объекта прокурорского надзора. Ряд ученых, в том числе С.Г. Березовская, А.И. Долгова, В.Г. Мелкумов, полагают, что объектом надзора являются должностные лица, законность деятельности которых поднадзорна прокурору. Данная позиция имеет под собой необходимые основания, так как согласно статье 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов должностными лицами.

По мнению других, в том числе В.Г. Даева и М.Н. Маршунова, «единственно правильным, отвечающим предназначению прокуратуры является взгляд на объект прокурорского надзора, как законность деятельности поднадзорных органов, организаций, лиц»[15]. Законность деятельности поднадзорных прокуратуре органов в качестве объекта надзора рассматривает также В.Ф. Крюков и Ю.С. Жариков[16].

В обосновании данной точки зрения приводятся доводы о том, что объектом прокурорского надзора не может быть деятельность поднадзорных органов во всех её аспектах, так как в противном случае произошла бы подмена надзора контролем, который, как известно, не свойственен прокуратуре и противоречит ее сущности. Тем более, объектом не могут быть поднадзорные органы, предприятия, организации, так как они сами по себе, вне их деятельности, прокурора интересовать не могут[17].

Воспользовавшись имеющимся алгоритмом определения сущности понятий отметим, что слово объект образовано от позднелатинского «objectum», в основном используется как философская категория и определяется, как «форма осознания в понятиях всеобщих способов отношения человека к миру, отражающая наиболее общие и существенные свойства, законы природы, общества и мышления»[18].

Объект составляет именно всю реальность, попадающую в поле внимания, а не отдельные свойства реальности. Объект представляет из себя нечто, что противостоит познающему субъекту и существует независимого от него[19].

Исходя из изложенных представлений об объекте, как философской категории, по нашему мнению, конкретное должностное лицо, безусловно, является составляющим элементом объекта надзора, однако само по себе не может исчерпывать сущность исследуемой категории.

Таким образом, для определения объекта прокурорского надзора, то есть всей реальности попадающую в поле внимания прокурора и существующей независимо от него, более целесообразным представляется использовать категорию поднадзорные органы.

На основании приведенных доводов предположим, что содержание категории объект прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков составляет именно поднадзорные субъекты, то есть федеральные органы исполнительной власти, законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, их должностные и управленческие лица, участвующие в реализации государственной антинаркотической политики[20], а также осуществляющие легальный оборот наркотиков (многообразие норм права, регулирующих деятельность указанной совокупности поднадзорных субъектов, рассмотрим в § 2 главы 1).

Далее, для получения обоснованного вывода о том, чем же является прокурорский надзор за исполнением законов об обороте наркотиков, обратимся к сущности другой взаимообусловленной категории - субъект надзора.

В контексте настоящего исследования категорию субъект следует рассматривать с нескольких сторон, как субъект надзора, как субъект прокурорско-надзорных правоотношений, а также как субъект правоотношений в сфере оборота наркотиков.

Исходя из положений статьи 1 Закона о прокуратуре РФ, согласно которой именно органы прокуратуры могут осуществлять функцию надзора, субъектом надзора может быть только прокурор (должностное лицо органов прокуратуры РФ), осуществляющий прокурорско-надзорную деятельность в пределах своей компетенции.

Вместе с тем, к примеру, должностное лицо государственного органа, осуществляющего антинаркотическую деятельность, муниципальный служащий, реализующий положения программы профилактики наркомании, медицинская организация, проводящая освидетельствование лица на употребление наркотиков, или следователь, осуществляющий предварительное расследование по уголовному делу о незаконном обороте наркотиков, безусловно, являются субъектом (если исходить из значения слова «субъект» в русском языке[21]). Остается ответить на вопрос: «субъектом чего?».

В такой ситуации на помощь и приходит категория правовые отношения (правоотношения), которая в теории государства и права определяется, как возникающая на основе норм права общественная связь, участники которой имеют субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государством[22].

Для целей настоящего исследования необходимо рассмотреть субъект конкретного вида правоотношений, которые в научной литературе именуются прокурорско-надзорными. Необходимо отметить, что само наличие в объективной действительности прокурорско-надзорных правоотношений объясняется тем, что суть правоотношения, возникающего при осуществлении прокуратурой определенных функций, предполагает наличие двух субъектов, одним из которых является прокурор, а другим — организация, учреждение, предприятие либо должностное лицо, которое допустило нарушение закона, выявленное прокуратурой. При возникновении определенного правоотношения (например, спора) между двумя субъектами, прокурор не вступает в него как третий участник, поскольку правоотношение появляется между ним — с одной стороны, и указанными субъектами — с другой[23].

Воспользовавшись приведенным выше определением правоотношений, определим прокурорско-надзорные правоотношения как общественную связь, возникающую на основе юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения, связанные с осуществлением органами прокуратуры Российской Федерации гласного наблюдения (надзора) за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, и иных установленных законом видов деятельности в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Субъектом прокурорско-надзорных правоотношений, с одной стороны, всегда является прокурор (должностное лицо органов прокуратуры РФ, осуществляющее свою деятельность в пределах компетенции), с другой так называемые «поднадзорные субъекты», которые в научной литературе определяются, как органы, должностные и иные лица, на которых в соответствии с федеральным законом распространяется компетенция

прокуратуры по осуществлению надзорной функции[24].

Для определения исчерпывающего перечня поднадзорных субъектов, в рамках надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, по нашему мнению, целесообразно использовать имеющуюся классификацию субъектов антинаркотической деятельности.

В данном контексте мы не случайно пользуемся категорией «антинаркотическая деятельность», так как законодательное регулирование оборота наркотиков направленно именно на предотвращение утечки наркотиков в нелегальный оборот и противодействие их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности.

Так, по справедливому утверждению профессора Боголюбовой Т.А., особенность наркотиков именно и состоит в том, что при неконтролируемом применении они приносят вред, а в медицине и ряде других областей используются во благо человека. Именно поэтому государство допускает строго контролируемый, так называемый легальный оборот наркотиков, который, однако, нередко используется преступниками, освоившими пути их поступления из легального оборота в незаконный[25].

На основании изложенного уточним, что законность в сфере оборота наркотиков невозможна без реализации норм права, регулирующих противодействие их незаконному обороту, следовательно, надзор за исполнением законов о противодействии незаконному обороту является составляющей частью исследуемого направления надзорной деятельности - надзора за исполнением законов об обороте наркотиков.

Согласно Стратегии Государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 09.06.2010 № 690[26], выделяются следующие субъекты антинаркотической деятельности:

Руководство антинаркотической деятельностью осуществляет Президент Российской Федерации;

Г осударственный антинаркотический комитет осуществляет

координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований и антинаркотических комиссий в субъектах Российской Федерации по реализации государственной антинаркотической политики;

Антинаркотические комиссии в субъектах Российской Федерации обеспечивают координацию деятельности территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по профилактике наркомании и противодействию незаконному обороту наркотиков в рамках своих полномочий;

Министерство внутренних дел Российской Федерации, в качестве правопреемника Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (Указ Президента Российской Федерации от 05.04.2016 № 156[27]) осуществляет функции по реализации государственной

антинаркотической политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотиков, а также в области противодействия их незаконному обороту;

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба

безопасности Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти осуществляют функции противодействия незаконному обороту наркотиков в пределах, предоставленных им законодательством полномочий;

Министерство иностранных дел Российской Федерации осуществляет контроль за международной деятельностью всех органов исполнительной власти, осуществляющих функции в упомянутой выше сфере, в целях проведения единой внешнеполитической линии Российской Федерации на международной арене.

Высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, в рамках своих полномочий, осуществляют руководство антинаркотической деятельностью на территории субъектов Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют реализацию государственной антинаркотической политики в субъектах Российской Федерации.

Кроме того, вправе участвовать в профилактике немедицинского потребления наркотиков и реабилитации лиц, потребляющих наркотики, общественные объединения и религиозные организации.

В свою очередь, государственная антинаркотическая политика определяется положениями указанного документа, как система стратегических приоритетов и мер, а также деятельность федеральных органов государственной власти, Г осударственного антинаркотического комитета, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, антинаркотических комиссий в субъектах Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленная на предупреждение, выявление и пресечение незаконного оборота наркотиков, профилактику немедицинского потребления наркотиков, лечение и реабилитацию больных наркоманией.

Для понимания сущности данных правоотношений уясним также понятие легального (законного) оборота наркотиков, которым в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и

психотропных веществах»[28] является разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, пересылка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, ввоз на территорию Российской Федерации, вывоз с территории Российской Федерации, уничтожение наркотиков, разрешенные и контролируемые в соответствии с

законодательством Российской Федерации.

Определяя субъектов прокурорско-надзорных правоотношений,

складывающихся при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, из приведенного выше списка субъектов антинаркотической деятельности следует исключить руководителя - Президента РФ, так как в числе субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор (ст.1 Закона о прокуратуре РФ), Глава государства не упоминается. Также к числу поднадзорных субъектов не относятся судебные органы всех звеньев судебной системы РФ, Правительство Российской Федерации и федеральные законодательные органы государственной власти.

Исходя из содержания статьи 1 Закона о прокуратуре РФ, не могут быть субъектами прокурорско-надзорных правоотношений исследуемого вида и общественные объединения и религиозные организации, участвующие в профилактике немедицинского потребления наркотиков и реабилитации лиц, потребляющих наркотики. В качестве субъектов прокурорско-надзорных правоотношений речь может идти только об органах управления и руководителях общественных объединений и религиозных организаций.

Не упоминаются в Законе о прокуратуре и, следовательно, не являются субъектами прокурорско-надзорных правоотношений, и граждане, в том числе лица, вовлеченные в незаконный оборот наркотиков, потребляющие наркотики в немедицинских целях, больные наркоманией, нуждающиеся в лечении и реабилитации, а также иные физические лица, права и обязанности которых регулируются уголовным, уголовно-процессуальным, уголовноисполнительным и административным законодательством по делам, связанным с незаконным оборотом наркотиков.

Отметим, что в научной литературе имеется и другая точка зрения. К примеру, А.А. Тушев, в контексте рассуждений о надзоре за процессуальной деятельностью, утверждает о том, что прокурор осуществляет надзор не только за органами следствия и дознания, но и за законностью деятельности других субъектов уголовного процесса - подозреваемого, обвиняемого, защитника, потерпевшего, законных представителей и др.[29]

Позволим себе не согласится с такой позицией, так как круг субъектов, за исполнением законов которыми прокурор осуществляет надзор, строго ограничен не только положениями статьи 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», но и нормой ч. 1 ст. 37 УПК РФ (в контексте норм уголовно- процессуального законодательства). Кроме того, законодателем не предусмотрено и правовых средств, при помощи которых прокурор может осуществлять надзор за указанными участниками уголовного процесса, не являющимися должностными лицами органа власти либо руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

По нашему мнению, отсутствием физических лиц (граждан) среди круга субъектов, за исполнением законов которыми прокурор осуществляет надзор, можно объяснить то, что законодатель в очередной раз подчеркивает правозащитную функцию органов прокуратуры.

Таким образом, с учетом изложенных положений синтезируем, что субъектами прокурорско-надзорных правоотношений в сфере оборота наркотиков являются, с одной стороны, прокурор (должностное лицо органов прокуратуры РФ, осуществляющее свою деятельность в пределах компетенции), с другой - поднадзорные субъекты, участвующие в реализации государственной антинаркотической политики, а также осуществляющие легальный оборот наркотиков.

К числу поднадзорных субъектов относятся федеральные органы исполнительной власти, законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы управления

и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

В свою очередь, одной из основных целей прокурорского надзора является защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В контексте настоящего исследования, к таким охраняемым законом интересам, провозглашенным в Стратегии Г осударственной антинаркотической политики, относится сокращение незаконного распространения и немедицинского потребления наркотиков, масштабов последствий их незаконного оборота для безопасности и здоровья личности, общества и государства.

Поэтому участниками правоотношений являются также лица, вовлеченные в незаконный оборот наркотиков, потребляющие наркотики в немедицинских целях, больные наркоманией, нуждающиеся в лечении и реабилитации, а также огромное количество иных субъектов, права и обязанности которых регулируются законодательством о наркотиках, уголовным, уголовно-процессуальным, уголовно-исполнительным, трудовым, гражданским, административным и иными отраслями законодательства.

Кроме того, исходя из определения объекта антинаркотической политики (п. 11 Стратегии Г осударственной антинаркотической политики) к участникам (субъектам) правоотношений могут относиться также и граждане, входящие в группы риска вовлечения в незаконный оборот наркотиков, а также члены семьи лиц, страдающих наркотической зависимостью либо употребляющих наркотики в немедицинских целях.

Указанную совокупность следует отнести к категории субъектов (участников) правоотношений в сфере оборота наркотиков.

Далее, с целью лучше понять сущность исследуемого направления надзора, а также для своевременного реагирования на нарушения закона и должного обеспечения прав и свобод граждан средствами прокурорского надзора, определим основания возникновения прокурорско-надзорных правоотношений и правоотношений в сфере оборота наркотиков.

Согласно теории государства и права к основаниям возникновения

любого правоотношения, в том числе в сфере оборота наркотиков, относятся три юридических условия: норма права, правосубъектность и юридический факт[30].

Наличие законодательства, регулирующего антинаркотическую деятельность и легальный оборот наркотиков, выступает в качестве необходимого условия возникновения правоотношений в сфере оборота наркотиков. Сочетание указанных норм права с нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» является условием возникновения прокурорско-надзорных правоотношений исследуемого вида.

Правосубъектность представляет собой наличие определенного правового статуса и традиционно содержит два элемента: правоспособность и дееспособность. Отметим, что правоспособность прокурора существенно отличается от правоспособности например следователя, что также подтверждает наше утверждение о том, что должностное лицо поднадзорного органа не может быть субъектом прокурорского надзора.

Наиболее важным для своевременной реализации функций прокуратуры, на наш взгляд, является определение юридического факта - конкретного жизненного обстоятельства, с наступлением которого норма права связывает возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей[31].

В теории существует множество видов и классификаций юридических фактов (правомерные и не правомерные, события и деяния (действие, бездействие); правообразующие, правоизменяющие, правопрекращающие и др.[32]). Для целей настоящего исследования остановимся на правообразующих юридических фактах - то есть вызывающих возникновение правоотношений исследуемого вида.

Если говорить о прокурорско-надзорных правоотношениях, в юридической литературе встречается точка зрения, согласно которой

правообразующими являются юридические факты неправомерного характера[33]. В обосновании данной точки зрения приводятся доводы о том, что при надлежащем исполнении закона, то есть при наличии правомерных юридических фактов, не могут возникать прокурорско-надзорные

правоотношения, так как основанием для использования прокурором надзорных полномочий является нарушение закона.

Исходя из изложенного следует вывод, что прокурорско-надзорные правоотношения возникают только тогда, когда у прокурора имеется информация о нарушении закона поднадзорным субъектом, устранение которого он требует от последнего. Поднадзорные субъекты, в свою очередь, обязаны выполнять законные требования прокурора об устранении допущенных нарушений. По мнению В.Д. Ломовского, в случае отсутствия у прокурора информации о правонарушении, прокурорско-надзорное

правоотношение остается нереализованным[34].

По нашему мнению, изложенная позиция является обоснованной и, в большинстве случаев, именинно информация о нарушениях закона является основанием (юридическим фактом) возникновения прокурорско-надзорных правоотношений.

Вместе с тем отметим, при проведении прокурорской проверки в плановом порядке, а также по указанию вышестоящего прокурора, конкретное должностное лицо органов прокуратуры РФ, осуществляющее свою деятельность в пределах компетенции, реализуя принцип государственновластного характера отношений, законно требует безвозмездного предоставления документов и их копий, обязывает явкой конкретных лиц, привлекает специалистов для выяснения возникших вопросов и т.д. В этом случае надо полагать, что плановое мероприятие проводится и указание вышестоящего прокурора дано в связи с наличием соответствующей информации.

По результатам проверки может быть установлено, что, к примеру, деятельность конкретного муниципального учреждения здравоохранения по изготовлению и уничтожению наркотиков при оказании медицинской помощи соответствует требованиям закона.

В ряде случаев, речь может идти об использовании прокурором ненадлежащей методики проведения проверки (см.: § 2 главы 3) либо ненадлежащего планирования работы (см.: § 3 главы 1), однако и факты осуществления деятельности поднадзорными субъектами в соответствии с требованиями закона, безусловно, встречаются в надзорной практике органов прокуратуры и оснований для принятия мер прокурорского реагирования в таких случаях не имеется.

Как свидетельствует практика, случаи безрезультатных прокурорских проверок являются исключением, которое подтверждает общее правило о том, что юридические факты именно неправомерного характера являются основанием для возникновения прокурорско-надзорных правоотношений.

Применительно к правоотношениям в сфере легального оборота наркотиков, о конкретном юридическом факте говорить гораздо сложнее.

На основании изложенного, для лучшего понимания сущности исследуемого направления надзора, а также в целях повышения эффективности организации и осуществления надзора, результативности прокурорских проверок, определим совокупность и содержание влекущих правовые последствия юридических фактов, конкретных жизненных событий, с наступлением которых норма права связывает возникновение правоотношений в сфере оборота наркотиков, а именно:

1) Факт физического наличия наркотика, когда конкретный наркотик существует или существовал в объективной действительности и каким-либо образом взаимодействовал с субъектом правоотношений (употребление его в немедицинских целях, совершение преступлений и административных правонарушений с использованием наркотика, ввоз, вывоз, хранение, изготовление, переработка и иные виды оборота наркотиков, а также распространение информации о конкретном месте их приобретения и т.д.).

2) Факт наличия информации о наркотиках, то есть сведений об обезличенном наркотике, когда конкретный наркотик с субъектом правоотношений не взаимодействует (информация о способах, методах разработки, изготовления и использования наркотиков, а также о местах их приобретения, способах и местах культивирования наркосодержащих растений).

Уточним, что согласно норме статьи 46 Федерального закона от 08.01.1998 №3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»[35] запрещается именно распространение сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования наркотиков, местах их приобретения, способах и местах культивирования наркосодержащих растений, а также производство и распространение книжной продукции, продукции средств массовой информации, распространение указанных сведений посредством использования информационно-телекоммуникационных сетей или совершение иных действий в этих целях.

Вместе с тем сам факт наличия в книжной продукции, средствах массовой информации, информационно-телекоммуникационных сетях информации о способах, методах разработки, изготовления и использования наркотиков, а также о способах культивирования наркосодержащих растений, является основанием для возникновения правоотношений в сфере оборота наркотиков, в том числе и прокурорско-надзорных, в ходе которых может быть установлена неправомерность распространения подобной информации.

Лучше понять сущность прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков нам поможет уяснение целей и задач органов прокуратуры на исследуемом направлении надзорной деятельности.

Отметим, что понятия «цели» и «задачи» в широком смысле и прокурорского надзора в частности, не идентичны. Соотношение и содержание указанных понятий достаточно широко освещены и проанализированы в научной литературе и, в связи с тем, что кардинальных различий в понимании терминов не имеется, остановимся на определении цели, как идеального или реального предмета сознательного или бессознательного стремления субъекта; конечного результата, на который преднамеренно направлен процесс[36].

Раскрытию цели прокурорского надзора (нечто, к чему надо стремится, что необходимо осуществить) посвящена статья 1 Закона о прокуратуре РФ, согласно которой целями прокурорского надзора является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Цели прокурорского надзора обусловлены статусом органов прокуратуры, а также их местом и ролью в системе государственных органов в частности и государстве в целом.

Отказавшись от использования терминов «обеспечение» и «укрепление», цели прокурорского надзора формулируются следующим образом: «верховенство закона», «единство и высокий уровень законности», «защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства».

Обеспечение верховенства закона, а также защита прав и свобод человека и гражданина являются приоритетными исходя из основополагающего конституционного принципа о том, что основной ценностью в Российской Федерации является человек, его права и свободы.

Вместе с тем нецелесообразно противопоставить правозащитную функцию прокуратуры, ее функции защиты интересов общества и государства, поскольку охраняя права и интересы граждан, прокурор одновременно защищает общественные и государственные интересы. Наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан. Не обеспечив верховенства закона, невозможно реально обеспечить соблюдение прав и свобод человека и гражданина [37].

Основным средством достижения общей целей прокурорского надзора является надзорная деятельность органов прокуратуры, в которой состоит основная функция прокуратуры и включает в себя отдельные направления, так называемые «отрасти» прокурорского надзора, а также иная прокурорская деятельность.

В свою очередь задача в широком смысле понимается как проблемная ситуация с явно заданной целью, которую необходимо достичь; в более узком смысле задачей также называют саму эту цель, данную в рамках проблемной ситуации, то есть то, что требуется сделать [38]

Задачи прокурорского надзора (то, что требует исполнения для достижения поставленной цели) это категория по сравнению с целями более частная, более конкретная, ограниченная. Задачи надзора более многочисленны по сравнению с целями. Они существенно различаются между собой по содержанию, по средствам их решения, по кругу субъектов — органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора могут быть условно разделены на три вида, или уровня, а именно: общие, специальные и частные [39].

Исходя из факта, что российская прокуратура — это только компонент правообеспечительной системы, элемент в системе государственных органов, т.е. органического целого, дифференцируемого лишь в абстракции[40], рассматривать цели и задачи исключительно органов прокуратуры, без учета целей и задач всей системы, не является правильным, так как не позволяет достичь объективных результатов исследования.

Следовательно, охарактеризовать цели и задачи нам поможет Стратегия государственной антинаркотической политики, призванная консолидировать усилия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан по пресечению распространения

наркотиков на территории России.

Провозглашенной целью государственной антинаркотической политики является сокращение незаконного распространения и немедицинского потребления наркотиков, масштабов последствий их незаконного оборота для безопасности и здоровья личности, общества и государства.

Так как именно Генеральная прокуратура Российской Федерации указана в Федеральном законе № 3-ФЗ[41] первой в числе субъектов, осуществляющих противодействие незаконному обороту наркотиков, к основным (стратегическим) задачам государства в целом и органов прокуратуры в частности следует отнести:

- обеспечение надежного государственного контроля и надзора за легальным оборотом наркотиков;

- совершенствование организационного, нормативно-правового и ресурсного обеспечения антинаркотической деятельности;

- соответствие требованиям закона государственной системы профилактики немедицинского потребления наркотиков с приоритетом мероприятий первичной профилактики;

- внедрение государственной системы мониторинга состояния законности в сфере оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту;

- реализация общегосударственного комплекса мер по пресечению незаконного распространения наркотиков на территории Российской Федерации;

- реализация мер противодействия наркотрафику на территории Российской Федерации, адекватных существующей наркоугрозе;

- соответствие требованиям закона и совершенствование системы оказания наркологической медицинской помощи больным наркоманией, их реабилитации и ресоциализации.

Реализовать провозглашенные цели и задачи возможно только на основе сбалансированного и обоснованного сочетания мер по следующим направлениям:

сокращение предложения наркотиков путем целенаправленного пресечения их нелегального производства и оборота внутри страны, противодействия наркоагрессии. К таким мерам следует отнести:

а) создание эффективной системы защиты территории Российской Федерации от нелегального ввоза наркотиков из-за рубежа;

уничтожение инфраструктуры нелегального производства, транспортировки и распространения наркотиков внутри страны;

в) ликвидация сырьевой базы незаконного наркопроизводства на территории Российской Федерации;

г) недопущение поступления наркотиков из легального в незаконный оборот;

д) подрыв экономических основ наркопреступности, пресечение преступных связей с международным наркобизнесом;

е) разрушение коррупционных связей, способствующих незаконному обороту наркотиков;

пресечение оборота новых видов наркотиков, а также неконтролируемых психоактивных средств и веществ, используемых для немедицинского потребления.

сокращение спроса на наркотики путем совершенствования системы профилактической, лечебной и реабилитационной работы;

Система мер по сокращению спроса на наркотики, направленная на оздоровление населения Российской Федерации путем снижения потребления наркотиков и уменьшения неблагоприятных социальных последствий их употребления, строится на основе приоритета профилактических мер общественного, административного и медицинского характера и включает в себя:

а) государственную систему профилактики немедицинского потребления наркотиков;

б) наркологическую медицинскую помощь;

в) медико-социальную реабилитацию больных наркоманией.

3) развитие и укрепление международного сотрудничества в сфере контроля за незаконным оборотом наркотиков. К таким мерам следует отнести:

использование механизмов многостороннего и двустороннего сотрудничества с иностранными государствами, региональными и международными организациями, включая расширение необходимой договорно-правовой базы;

б) укрепление существующей системы международного контроля за оборотом наркотиков на основе соответствующих Конвенций ООН, резолюций Совета Безопасности, решений Генеральной Ассамблеи и других органов системы ООН.

С целью уяснения сущности прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, рассмотрим, что же могут сделать органы прокуратуры для реализации государственной антинаркотической политики, исходя из компетенции, целей и задач деятельности, объема полномочий.

Первое, в рамках отрасли - «надзор за исполнением законов»:

- проверить и обеспечить исполнение законов, регулирующих легальный оборот наркотиков; охрану здоровья и жизни граждан в части оказания медицинских услуг по лечению от наркотической зависимости; профилактику немедицинского потребления наркотиков; медицинскую реабилитацию и ресоциализацию лиц, признанных больными наркоманией; привлечение к ответственности и наложение ограничений по делам об административных правонарушениях в сфере оборота наркотиков; защиту несовершеннолетних от информации, способствующей их приобщению к потреблению наркотиков, в том числе и через сеть «Интернет»; запрет на распространение информации о способах, методах разработки, изготовления и использования наркотиков, местах их приобретения, способах и местах культивирования наркосодержащих растений; лицензирование деятельности по обороту наркотиков, культивированию наркосодержащих растений и т.д.

- проверить и обеспечить соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, участвующими в реализации государственной антинаркотической политики, а также осуществляющих легальный оборот наркотиков.

Второе, в рамках отрасли - «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина»:

- проверить и обеспечить соблюдение прав и свобод лиц, вовлеченных в незаконный оборот наркотиков, потребляющих наркотики в немедицинских целях, больных наркоманией, нуждающиеся в лечении и реабилитации, и иных лиц, являющихся субъектами правоотношений в сфере оборота наркотиков.

Третье, в рамках отрасли - «надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и

предварительное следствие»:

- проверить и обеспечить соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в сфере незаконного оборота наркотиков.

Четвертое, в рамках отрасли - «надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера»:

- проверить и обеспечить законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы, лицами, признанными больными наркоманией, а также законность нахождения лиц, признанных больными наркоманией, в исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом.

Кроме того, достижение целей и решение задач исследуемого направления прокурорского надзора невозможно без реализации не надзорных функций, следовательно, непосредственным элементом прокурорской деятельности, связанной с осуществлением надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, являются и не надзорные направления, такие как уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в рассмотрении судами уголовных и административных дел, участие в правотворческой деятельности и участие в международном сотрудничестве по вопросам оказания правовой помощи и борьбы с наркопреступностью.

С целью эмпирического подтверждения нашего утверждения приведем ряд фактов, установленных НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в рамках исследования различных аспектов состояния борьбы с преступностью в сфере оборота наркотиков.

Так, в рамках проверки деятельности окружных и территориальных подразделений ФСБ, МВД, ФСКН и ФТС России по предупреждению, выявлению и расследованию преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, изучены материалы прокурорских проверок, поступившие из 54 регионов Российской Федерации[42]. На основе анализа состояния

наркопреступности по федеральным округам России, анализа уголовных дел и опроса экспертов, сделан вывод о региональных особенностях преступности и проблемах противодействия ей со стороны правоохранительных органов.

Полученные результаты исследования свидетельствуют, что основными факторами, влияющими на характеристики преступности этого вида в России, являются: этнические организованные группы, действующие в сфере наркобизнеса; прозрачность границ; неконтролируемые миграционные потоки; нестабильная экономическая ситуация в регионах; коррупционные связи; обширные зоны произрастания наркосодержащих растений.

Следовательно, одним из аспектов успешного противодействия незаконному обороту наркотиков является объединение разрозненных усилий всех перечисленных выше субъектов антинаркотической политики, одним из условий которого является должная координация деятельности

правоохранительных органов, осуществляемая органами прокуратуры[43].

В ходе другого исследования, по специально разработанной анкете опрошены 265 сотрудников правоохранительных органов (прокуратуры, наркоконтроля и МВД России), которые, характеризуя качественные особенности наркопреступности, подчеркнули расширение ее межрегиональных и международных связей (41,4 %, 43,8 % соответственно) [44].

Следовательно, необходимо обратить внимание на проблемы прокурорско-надзорной деятельности в сфере международно-правового сотрудничества по вопросам оказания правовой помощи и борьбы с наркопреступностью, а также на институт розыска и выдачи (экстрадиции) лиц для привлечения к уголовной ответственности за незаконный оборот наркотиков, подробнее о которых читатель может узнать из наших публикаций[45].

Не вызывает сомнения и значение иных видов прокурорской деятельности, однако, в связи с ограниченностью объема диссертационного исследования, подробно рассуждать о не надзорных полномочиях органов прокуратуры не представляется возможным по объективным причинам.

Изучение вопросов уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с наркопреступностью, участия в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности и в международном сотрудничестве, а также возбуждения дел об административных правонарушениях и проведения административного расследования, выходит за рамки темы диссертации.

Вместе с тем, изложенное позволяет нам сделать вывод о том, что прокурорский надзор за исполнением законов об обороте наркотиков является

межотраслевым направлением надзорной деятельности органов прокуратуры.

Подводя итоги рассуждения в рамках параграфа, на основании полученных данных о предмете исследования постараемся сформулировать идеальный объект концепции - понятие (дефиницию) прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков. По нашему мнению, данную юридическую категорию необходимо сформулировать следующим образом.

Так, прокурорский надзор за исполнением законов об обороте наркотиков (специфический вид государственной деятельности, носящий государственно властный характер) - это межотраслевое направление надзорной деятельности, осуществляемое органами прокуратуры и выражающееся в проверке исполнения действующих на территории РФ законов[46], регулирующих оборот наркотиков и противодействие их незаконному обороту, и в принятии мер прокурорского реагирования к устранению выявленных нарушений закона.

Целью указанного направления надзорной деятельности прокуратуры является обеспечение такого уровня законности, при котором происходит сокращение незаконного распространения и немедицинского потребления наркотиков, масштабов последствий их незаконного оборота для безопасности и здоровья личности, общества и государства, а также защита прав и свобод граждан.

Иная, не надзорная прокурорская деятельность, а именно осуществляемое прокуратурой уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с наркопреступностью, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности и в международном сотрудничестве, а также осуществление административного преследования в сфере оборота наркотиков являются необходимым и важным условием для достижения указанных целей.

[1] Алексеев С.С. О теоретических основах классификации отраслей советского права // Советское государство и право. 1987. № 7. С. 101.

[2] Рохлин В.И. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учеб. — СПб., 2000.

С. 23.

[3] Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. — М. : Издательство Юрайт, 2012. - С.1111 - 1117.

[4] Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора. - М., 1975. - С. 27.

[5] Философский энциклопедический словарь. - М.: Советская энциклопедия, 1989.

[6] Эмерих Корет. Основы метафизики. Киев: «Тандем», 1998. гл. 3.2.3 «Сущность сущего».

[7] Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. — 6-е изд., перераб. и доп. — М.: Высшее образование, 2005. - С. 12.

[8] "Российская газета", № 32, 08.02.1992.

[9] Собрание законодательства РФ, 31.07.2006, № 31 (1 ч.), ст. 3448.

[10] Собрание законодательства РФ, 09.05.2011, № 19, ст. 2716.

[11] Собрание законодательства РФ, 28.06.1999, № 26, ст. 3177.

[12] Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. — М. : Издательство Юрайт, 2012. - С.1111 - 1117.

[13] Прокурорский надзор: Учебник для вузов/ Под общ. Ред. А.Я. Сухарева. М., 2003. - С. 16.

[14] Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997. - С.7.

[15] Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. - Л., 1990. - С. 63.

[16] Крюков В.Ф. Прокурорский надзор: Учебник для вузов. - М., 2006. - С. 34.

[17] Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990 - С. 63.

[18] Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. - 7-е изд., перераб. и доп. - М., 2001. - С. 237.

[19] Подробнее об этом: Философия: Учебник для вузов / под ред. А.Ф. Зотова, В.В. Миронова, А.В. Разина М. 2004. - С.5.

[20] Государственная антинаркотическая политика - деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение незаконного оборота наркотиков, профилактику немедицинского потребления наркотиков, лечение и реабилитацию больных наркоманией.

[21] С.И. Ожегов. Словарь русского языка М. 1978. - С.714.

[22] Теория государства и права: Учебник / В.М. Корельский, В.Д. Перевалов и др.; - Екб.: Издательство Уральской государственной юридический академии, 1996. - С.338.

[23] Ергашев Е.Р. Прокурорское надзорно-охранительное право как самостоятельная отрасль современного российского права // Современное право. 2005. № 10 .

[24] Крюков В.Ф. Прокурорский надзор: Учебное пособие. - М.: Издательство Норма,

- С.31.

[25] Боголюбова Т.А. Некоторые вопросы прокурорского надзора за лицензированием деятельности, связанной с легальным оборотом наркотических средств и психотропных веществ // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 1 (21)

2011.

[26] «Российская газета» от 15.06.2010 № 128, в Собрании законодательства Российской Федерации от 14.06.2010 № 24 ст. 3015.

[27] Указ Президента Российской Федерации от 05.04.2016 № 156

«О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» // "Собрание законодательства РФ", 11.04.2016, № 15, ст. 2071.

[28] «Собрание законодательства РФ», 12.01.1998, № 2, ст. 219.

[29] Тушев А.А. Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации. СПб. : Юрид. Центр Пресс, 2005. - С. 85.

[30] Теория государства и права Учебник под ред. С.С. Алексеева М. 1998. - С. 155.

[31] Теория государства и права Учебник под ред. С.С. Алексеева М. 1998. - С. 155.

[32] Подробнее об этом: Теория государства и права: Учебник / В.М. Корельский, В.Д. Перевалов и др.; - Екб.: Издательство Уральской государственной юридический академии, 1996. - С. 352 - 354.

[33] Крюков В.Ф. Прокурорский надзор: Учебное пособие. - М.: Издательство Норма, 2010. - С.76 - 77.

[34] Ломовской В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов н/Д., 1987. -

С.113.

[35] «Собрание законодательства РФ», 12.01.1998, № 2, ст. 219.

[36] Доброхотов А.Л. // Новая философская энциклопедия / Ин-т философии РАН; Нац. обществ.-науч. фонд; Предс. научно-ред. совета В.С. Стёпин — 2-е изд., испр. и допол. — М.: Мысль, 2010.

[37] Крюков В.Ф. Прокурорский надзор: Учебное пособие. - М.: Издательство Норма, 2010. - С. 44.

[38] Брушлинский А.В. Психология мышления и кибернетика. М., 1970.

[39] Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю.Е. и др 6-е изд., перераб. и доп. — М., 2005. - С.17.

[40] Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина А.Х. Оценка эффективности работы органов прокуратуры со стороны личности, общества и государства // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2013. № 1 (33). - С. 20-21.

[41] Часть 1 статьи 41 Федерального закона от 08.01.1998 №3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»

[42] Выводы описаны в статье: Евланова О.А. Вопросы противодействия организованной наркопреступности в России // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 3 (11) 2009. С. - 26.

[43] Боголюбова Т.А. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как стратегическое управление: постановка проблемы // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 3 (41) 2014.

[44] Подробнее См.: Евланова О.А. Вопросы противодействия организованной наркопреступности в России // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 3 (11) 2009.

[45] Шаров М. И. Проблемы розыска и выдачи (экстрадиции) лиц для привлечения к уголовной ответственности за незаконный оборот наркотиков // Таврический научный обозреватель №3 (8) - март 2016.

[46] термин «Закон» использован в узком смысле, как обладающий высшей юридической силой нормативный правовой акт, в сочетании с нормами иных нормативноправовых актов, раскрывающих содержание бланкетных признаков положений Законов и образующих нормативное единство. Подробнее об этом в параграф 2 главы №1.