Актуальным правовым аспектом прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков в современный период является правовая определенность в регулировании его предмета, который является демаркационной линией любого направления прокурорской деятельности, а также пределов (границ) данного надзора. Формирование авторской научной концепции о правовом регулировании предмета и пределов, поэтому становится важными элементом диссертационного исследования.

Мы не можем не согласиться с утверждением А.Х. Казариной о том, что определение предмета прокурорского надзора - наиважнейший вопрос теории, так как, «в наибольшей степени выбор оптимальной модели прокурорского надзора зависит от правильного понимания его предмета, поскольку через эту правовую категорию раскрывается содержание деятельности органов прокуратуры»[1].

Исходя из изложенного утверждения, разрешение вопроса о предмете является ключевым элементом формирования научной концепции исследуемого направления прокурорского надзора, так как только обоснование самого наличия обособленного предмета прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, позволит нам говорить о существовании объекта настоящего исследования и получить научное знание о содержании деятельности органов прокуратуры на данном направлении, а также принципах ее правового регулирования.

Вопросы сущности, содержания и эволюции самого понятия предмет прокурорского надзора, освещались в научных трудах таких выдающихся теоретиков, как В.И. Басков, С.Г. Березовской, В.П. Рябцев, В.Б. Ястребов и многих др. Вместе с тем анализ литературных источников, посвященных проблемам прокурорского надзора, свидетельствует об отсутствии единых взглядов относительно указанного элемента теории.

Основные споры развернулись не только по поводу содержания понятия предмет прокурорского надзора, но и по поводу соотношения предмета и объекта надзора. Так как ряд ученых, среди которых А.А. Хомовский, Б.В. Коробейников, Г.И. Бровин, В.Т. Михайлов, К.Д. Бурмистров и др.[2], отождествляют понятия «объект» и «предмет» прокурорского надзора.

К примеру, по мнению Г.И. Бровина, теория прокурорского надзора не выработала единого определения об объекте или предмете прокурорского надзора и «.. .наиболее правильно под объектом или предметом прокурорского надзора понимать то, на что направлен надзор, а именно законность действий (или бездействий) органов, должностных лиц и граждан, в отношении которых прокуроры осуществляют надзорные функции»[3].

Другие исследователи, определяя сущность и содержание понятия объект прокурорского надзора, не выделяют предмет. Третьи сознательно отказываются от использования такого элемента теории как объект прокурорского надзора, ограничиваясь определением содержания его предмета.

Следуя выбранному алгоритму научного исследования, прежде чем начинать рассуждение о предмете прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, необходимо остановиться на разъяснении сути самого понятия «предмет», установить значение слова в языковой коммуникации.

В «Словаре русского языка» С.И. Ожегова понятие предмет определяется как всякое материальное явление (вещь); то, на что направлена мысль, что составляет её содержание или на что направлено какое-н. действие; отдельный круг знаний, образующий школьную дисциплину; а также в значении предлога - на предмет чего, для чего, с какой целью[4].

Вообще в русском языке понятие предмет, в большинстве случаев, тождественно понятию объект, который, в свою очередь, определяется С.И. Ожеговым, как «явление, предмет, на который направлена какая-н. деятельность; то, что существует вне нас и независимо от нашего сознания, явления внешнего мира, материальной действительности»[5].

Вместе с тем семантическое (смысловое значение единиц языка) отождествление слов «предмет» и «объект» в толковых словарях не может являться догмой и играет только вспомогательную роль в процессе научного поиска, позволяя нам сформировать собственные представления о категориях, с учетом специфики конкретной науки, в рамках которой осуществляется исследование.

С целью разграничения категорий «предмет» и «объект» прокурорского надзора в целом и прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков в частности, воспользуемся философским определением (разграничением) данных понятий.

Так, в философии, «объект составляет всю реальность, попадающую в поле внимания. Сам же предмет представляет те стороны, свойства реальности, которые выявляются в связи со специфическими целями изучения. Для философии специфическим объектом изучения является отношения человек - мир, причем эти отношения исследуются в наиболее общем плане, прежде всего для того, чтобы человек мог получить какие-либо устойчивые жизненные ориентиры, обрести смысл бытия» [6]. Таким образом, в философии, выступающей в качестве основы всего научного знания, категории предмет и объект соотносятся как часть и целое.

Применительно к прокурорскому надзору таким «целым» - всей реальностью, попадающей в поле внимания органов прокуратуры, является деятельность поднадзорных субъектов, но не во всех ее аспектах, а только в части, урегулированной нормами законодательства об обороте наркотиков и противодействии их незаконному обороту, уголовного, уголовнопроцессуального, уголовно-исполнительного, трудового, гражданского, административного и иных отраслей законодательства.

В свою очередь, для определения границ предмета прокурорского надзора более целесообразным представляется использовать такую фундаментальную категорию всей юридической науки как законность (комплексное политико-правовое явление), которая является главным критерием оценки правовой жизни общества и его граждан.

Даже самый совершенный закон жив только тогда, когда он выполняется, воздействует на общественные отношения, на сознание и поведение людей. Именно эта сторона права, связанная с жизнью закона, его действенностью, и

72

характеризуется понятием «законность» .

В данном случае содержание категории законность не тождественно применению либо исполнению закона, а охватывает такие юридические категории как «реализация права», «правоприменение», «правовое поведение», «эффективность права» и т.д., так как понятие законность фиксирует общественно необходимые зависимости как внутри права, рассматриваемого с его нормативной стороны, так и между ним и практическим воздействием властной воли на поведение людей, и отражает отношение к ним общества[7] [8].

Именно законность выступает в качестве необходимого условия для цивилизованного существования общества, неотъемлемого признака правового государства, стержня нормального функционирования всей общественной системы [9].

В свою очередь, отдельные элементы предмета надзора представляют те стороны такого комплексного политико-правового явления как законность, которые выявляются в связи со специфическими целями изучения, позволяют определить содержание надзорной деятельности органов прокуратуры и осуществить классификацию прокурорского надзора по отраслевому признаку (отраслевое деление прокурорского надзора).

Подтверждением данной точки зрения на предмет прокурорского надзора может служить «парадигмальная» дефиниция данного элемента теории, согласно которой каждая отрасль прокурорского надзора имеет свой обособленный предмет [10].

С целью установления сущности указанной юридической категории попытаемся проанализировать различные представления теоретиков относительно понятия предмет прокурорского надзора, среди которых отсутствует единый подход к пониманию указанной юридической категории.

Так, по мнению В.Ф. Крюкова, предметом прокурорского надзора являются «юридически значимые действия или бездействие лиц, определенных федеральными законами в качестве поднадзорных прокуратуре субъектов, а также лиц, вступающих в отношения с прокурорами при осуществлении последними ненадзорных функций» [11] [12].

В свою очередь, В.Г. Мелкумов предметом прокурорского надзора считает «выявление нарушений законов в актах и деятельности государственных и общественных органов, должностных лиц, а также

77

граждан» .

В соответствии с позицией А.Х. Казариной, под предметом прокурорского надзора следует понимать «законность действий и актов определенных в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» органов, должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций...» [13].

А.Я. Сухарев под предметом прокурорского надзора понимает «исполнение закона строго определенной действующим законодательством совокупностью органов, организаций, должностных лиц, под которым понимают как собственно исполнение законов, т.е. активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, так и соблюдение законов, т.е. следование установленным законом запретам, воздержание от действий,

79

которые законом признаются недопустимыми» .

Согласно точке зрения Ю.Е. Винокурова, под предметом прокурорского надзора предлагается понимать «сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора, а именно на регулирование общественных отношений, связанных с исполнением требований закона» [14] [15]. Аналогичной точки зрения придерживается и Б.В. Коробейников, согласно которой предметом надзора также является «сфера общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора»[16].

Для иллюстрации спектра взглядов приведем позицию В.Н. Дранникова, согласно которой общим предметом прокурорского надзора являются правовые нормы, регламентирующие деятельность объектов надзора по направлениям его осуществления[17].

Следует отметить, что ряд исследователей обозначают совокупность поднадзорных прокуратуре субъектов, перечисленных в пункте 1 статьи 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», как объекты прокурорского надзора[18]. В значении совокупности поднадзорных прокурору органов, учреждений и иных структур слово «объект» употребляется, как правило, во множественном числе («объекты» прокурорского надзора)[19].

На основании изложенного, приходим к выводу о том, что в юридической литературе предмет прокурорского надзора предлагается понимать в следующих относительно самостоятельных значениях.

1) Законность действий и актов, либо исполнение и соблюдение законов поднадзорными субъектами; 2) Юридически значимые действия или бездействие поднадзорных субъектов; 3) Правовые нормы, регламентирующие деятельность поднадзорных субъектов; 4) Сфера общественных отношений, на регулирование которой направлена надзорная деятельность прокурора, а именно на регулирование общественных отношений, связанных с исполнением требований закона.

На наш взгляд, общим в сущности приведенных определений понятия предмет прокурорского надзора является то, что указанная категория определяет содержание надзорной деятельности органов прокуратуры.

Следует отметить, что понятию предмет прокурорского надзора «повезло», так как в отличие от понятия объект прокурорского надзора, мы имеем официальную точку зрения законодателя на содержание данного понятия (категории).

Также отметим, что существующее законодательное определение предмета прокурорского надзора имеет организующее и мобилизующее значение не только для прокуроров, но и для всех иных правоприменителей, на которых распространяется их компетенция[20].

Не менее важным является правовая определенность законодательных норм, регулирующих предмет надзора, под которой (правовой определенностью) понимается их доступность и предсказуемость с точки зрения действия, достаточно точная «сформулированность» с тем, чтобы субъекты прокурорско-надзорных правоотношений могли соответствующим

образом определить модель своего поведения.

Субъекты прокурорско-надзорных правоотношений (прокурор и поднадзорный субъект) исходя из законодательной формулировки предмета надзора, должны иметь возможность предвидеть последствия, которые может повлечь за собой совершаемые по поводу предмета действия, что очень важно, так как один из субъектов данного правоотношения - прокурор, наделен законом властными (дискреционными) полномочиями по отношению к другому.

Закон должен с достаточной ясностью указывать рамки любой прокурорской дискреции, чтобы любой участник данного правоотношения имел право и реальную возможность воспользоваться юридической защитой от произвольного вмешательства прокурора. Поэтому так важна полнота и точность норм закона, определяющих предмет прокурорского надзора, что не возможно констатировать относительно норм действующего закона, регулирующих предмет прокурорского надзора, относящихся, в том числе, к предмету надзора за исполнением законов об обороте наркотиков.

В настоящее время, согласно существующей позиции законодателя, предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, соблюдение прав и свобод человека и гражданина поднадзорными прокурору органами, должностными и иными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанной совокупностью поднадзорных субъектов.

Исходя из буквального толкования текста и структуры Закона «О прокуратуре Российской Федерации» можно выделить ряд относительно обособленных отраслей прокурорского надзора, каждая из которых имеет свой предмет (ст.ст. 21, 26, 29, 32). В соответствии с положениями ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» также выделяется такая отрасль, как надзор за исполнением законов судебными приставами[21].

Следовательно, об обособленном (специфическом) предмете прокурорского надзора можно рассуждать только относительно конкретной отрасли надзора либо межотраслевого направления надзорной деятельности, в частности надзора за исполнением законов о наркотиках.

С момента принятия в 1992 году Закона «О прокуратуре Российской Федерации», нормативное регулирование надзорной деятельности органов прокуратуры значительно видоизменилось[22]. С целью повышения роли прокуратуры в вопросе укрепления законности в отдельно взятых сферах правоотношений предмет прокурорского надзора значительно расширен, прежде всего, за счет возложения на прокуроров полномочий по осуществлению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, согласованию проводимых органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля внеплановых выездных проверок. Кроме того, в круг поднадзорных прокурору субъектов (ст.21) дополнительно включены органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, субъекты общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также Следственный комитет РФ[23].

Вместе с тем, несмотря на изменения все чаще появляются публикации, указывающие на несовершенство норм закона, определяющих предмет прокурорского надзора, а также необходимость его дополнительной регламентации[24]. Так, В.П. Рябцев отмечает наличие в Законе полномочий (ст. ст. 9.1, 25.1), направленных на установление причин и условий (обстоятельств) способствующих совершению правонарушений, которые по своей сути выходят за пределы установленного предмета надзора. Также ставится под сомнение отраслевая самостоятельность надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, подчеркивается межотраслевой характер правозащитной деятельности[25].

До настоящего момента критические исследования, а также правоприменительное, профессиональное и доктринальное толкование текста Закона «О прокуратуре Российской Федерации» не привели к изменению законодательно установленного содержания понятия предмет прокурорского надзора и требуют консолидации усилий научного сообщества на данном направлении. Вместе с тем в сложившейся ситуации работникам органов прокуратуры при осуществлении практической надзорной деятельности необходимо руководствоваться устойчивым выражением Древних Римлян: «Dura Lex, Sed Lex».

Сложность практической реализации норм Закона заключается в том, что, определяя предмет надзора, законодателем не конкретизированы отрасли законов, а также виды прав и свобод граждан, исполнение и соблюдение которых является предметом прокурорского надзора. Таким образом, если исходить из буквального толкования текста Закона о прокуратуре РФ, прокурор надзирает за исполнением всех законов и всех прав и свобод граждан во всех возможных правоотношениях[26].

Мнения исследователей относительно содержания понятия «законы», за исполнением которых надзирает прокурор, также разделились.

В современной юридической литературе сложилась точка зрения, согласно которой законом является обладающий высшей юридической силой нормативный правовой акт, принятый в особом порядке высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом и регулирующий наиболее важные общественные отношения[27], к числу которых можно отнести только Конституцию РФ, федеральные конституционные и федеральные законы.

Ряд исследователей[28], для определения совокупности «законов», за исполнением которых прокурор осуществляет надзор, применяют распространительный способ толкования норм права и используют данный термин в широком смысле, как синоним понятия «законодательство». Это обусловлено не в полной мере четко сформулированными самой теорией государства и права понятиями «закон» и «законодательство»[29].

Отметим, что законодательство в широком смысле понимается как система нормативных правовых актов, действующих в стране, включая не только законодательные, но и подзаконные нормативные акты, к числу которых относятся указы Президента, постановления Правительства, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти и др[30].

Таким образом, прежде чем определить содержание деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков необходимо установить состав законодательства, регулирующего соответствующие правоотношения, и на основе полученных данных сделать вывод о предмете прокурорского надзора исследуемого вида.

Переходя к исследованию законодательства, отметим стремительное изменение правовых норм в области оборота наркотиков, которое «... приводит к их незнанию, неправильному толкованию, порождает нигилистическое отношение к законам и правопорядку»[31], следовательно, требуют дополнительных усилий органов прокуратуры по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности в данной сфере.

Безусловно, основополагающим документом, свидетельствующим о важности и обособленности правоотношений в сфере оборота наркотиков и в области противодействия их незаконному обороту, является Федеральный закон от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (далее - Федеральный закон № 3-ФЗ)[32].

Данный Закон устанавливает правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотиков и в области противодействия их незаконному обороту, государственную монополию на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотиков, лицензирование всех видов деятельности, связанных с их оборотом, запрещает потребление наркотиков без назначения врача, регламентирует вопросы профилактики незаконного потребления наркотиков, наркологическую помощь больным наркоманией, реабилитацию и ресоциализацию наркозависимых и т.д.

Федеральный закон № 3-ФЗ впервые урегулировал отношения легального (разрешенного государством) оборота наркотиков в медицинских, научных и иных целях. В свою очередь, правовая база борьбы с правонарушениями в сфере незаконного оборота наркотиков значительно расширена нормами прямого действия (к примеру, допускается получение доказательств в ходе оперативно-розыскной деятельности посредством проверочной закупки или контрольной поставки), обеспечивающими наиболее адекватное противодействие наркопреступности[33].

Согласно статье 3 Федерального закона № 3-ФЗ, законодательство Российской Федерации о наркотиках состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений[34].

В свою очередь, норма права в научной литературе определяется, как общеобязательное формально-определенное правило поведения, установленное и обеспеченное обществом и государством, закрепленное и опубликованное в официальных актах, направленное на регулирование общественных отношений путем определения прав и обязанностей их участников[35].

В дополнение к законодательству Российской Федерации, частью 2 статьи 3 Федерального закона № 3-ФЗ установлено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора. Данная норма полностью соответствует положений части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы[36].

Для более полного уяснения предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков попытаемся классифицировать законодательство Российской Федерации о наркотиках в соответствии с правилами юридической техники исходя из юридической силы нормативных правовых актов, а также установить состав нормативно-правовых актов в исследуемой сфере правоотношений, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура.

Верховенство во всей системе нормативно-правовых актов Российской Федерации, бесспорно, принадлежит Конституции[37], так как она является основой всего законодательства России. Исходя из межотраслевого значения правозащитной функции органов прокуратуры, глава 2 Конституции Российской Федерации, определяющая основные права и свободы человека и гражданина, представляет особое значение в системе нормативных правовых актов, регулирующих предмет и пределы рассматриваемого надзора.

Особое место среди норм права, регулирующих правоотношения в сфере оборота наркотиков, в том числе предмет и пределы прокурорского надзора в данной сфере, занимает уголовный закон. Это объясняется тем, что данные номы являются наиболее радикальным средством реагирования в области противодействия распространению наркотиков.

Общей частью Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (далее - УК РФ)[38] предусмотрена возможность отсрочки наказания больным наркоманией лицам, осужденным к лишению свободы (ст. 82.1), а также возможность возложения обязанности пройти лечение от наркомании и медицинскую и (или) социальную реабилитацию под контролем уголовно - исполнительной инспекции.

Главой 25 УК РФ «Преступления против здоровья населения и общественной нравственности» предусмотрены санкции за целый ряд преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков (ст.ст. 228-234.1).

В частности, уголовная ответственность предусмотрена за незаконное приобретение, хранение, перевозку, изготовление, переработку наркотиков (ст. 228), их производство, сбыт или пересылку (ст. 228.1), нарушение правил оборота (ст. 228.2), хищение либо вымогательство (ст. 229), контрабанду (ст. 229.1), незаконное культивирование растений, их содержащих (ст. 231), а также за склонение к потреблению (ст. 230), организацию либо содержание притонов (ст. 232), незаконную выдачу либо подделку рецептов, дающих право на получение наркотиков (ст. 233) и другое.

Среди новелл уголовного закона следует отметить норму ст. 234.1, устанавливающую ответственность за незаконный оборот новых потенциально опасных психоактивных веществ (введена Федеральным законом от 03.02.2015 № 7-ФЗ).

Кроме того, УК РФ предусматривает уголовную ответственность за ряд преступлений, которые тесно связаны с незаконным оборотом наркотиков (ст. ст. 210, 325, 327 и др.). К примеру, составы ст. ст. 174 и 174.1 УК РФ являются дополнительной квалификацией к основному (предикатному) преступлению, большинство из которых связанны с извлечением доходов от незаконного оборота наркотиков[39].

В контексте рассуждения о нормах уголовного закона отметим, что обеспечение точного и неуклонного их соблюдения является одной из составляющих предмета прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков. Вместе с тем, результаты исследования практики привлечения к уголовной ответственности за действия, нарушающие правила оборота наркотиков в России, проведенного НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации[40], показывают, что карательный потенциал уголовного закона полностью не реализуется.

Так, по результатам изучения 4150 приговоров по делам о незаконном обороте наркотических средств (ст. ст. 228 - 234 УК РФ), постановленных судами общей юрисдикции (по 50 приговоров, постановленных в каждом из субъектов Российской Федерации) установлено, что удельный вес числа лиц, получивших по приговору суда условное осуждение, колеблется в рамках 42,4 - 38,9 %, а нередко суды назначают наказание ниже низшего предела.

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (далее - УПК РФ)[41], помимо подследственности уголовных дел о преступлениях, связанных с оборотом наркотиков (ст. 151), регламентирует особенности хранения наркотиков, признанных вещественными доказательствами (ст. 82), вопросы, разрешаемые судом при постановлении приговора в отношении лиц, страдающих наркоманией (ст. ст. 299, 398) и др.

Особую сложность для прокуроров, органов расследования, судов и учреждений здравоохранения представляет практическая реализация новой нормы пункта 3.2 статья 196 УПК РФ (введена Федеральным законом от 25.11.2013 № 313-ФЗ)[42], обязывающей назначать и производить судебную экспертизу с целью установления психического или физического состояния подозреваемого, обвиняемого, когда имеются основания полагать, что он является больным наркоманией[43] (подробнее см.: §2 главы 3).

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее - КоАП РФ)[44] также предусмотрена ответственность за незаконное приобретение, хранение, перевозку наркотиков (ст. 6.8.), их потребление без назначения врача (ст. 6.9.), пропаганду либо рекламу наркотиков (ст. 6.13.), нарушение правил их оборота (ст. 6.16.), нарушение правил оборота инструментов или оборудования, используемых для изготовления наркотиков (ст. 6.15.), непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, содержащих наркотики (ст. 10.5.) и обеспечению режима охраны посевов (ст. 10.4), незаконное культивирование растений, содержащих наркотики (ст. 10.5.1), потребление наркотиков в общественных местах (ст. 20.20), нахождение несовершеннолетних в состоянии наркотического опьянения (ст. 20.22) и др.

Актуальным правовым аспектом предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков в контексте административных правоотношений, остается противоречивость норм, регулирующих эти отношения, а также самой практики их применения. Особенно это касается новых норм КоАП РФ (также введены Федеральным законом от 25.11.2013 № 313-ФЗ) о возложении обязанности прохождения диагностики, профилактических мероприятий, лечения от наркомании и (или) медицинской и (или) социальной реабилитации наркозависимых лиц (ч. 2.1 ст. 4.1), а также предусматривающих административную ответственность за уклонение от исполнения дынных обязанностей (ст. 6.9.1)[45].

Порядок реализации указанных требований закона со стороны мировых судов, медицинских организаций или учреждений социальной реабилитации, органов полиции, а также порядок осуществления прокурорского надзора за соблюдением перечисленных норм административного законодательства, не регламентирован.

Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ (далее - УИК РФ)[46] предусматривает возможность применения обязательного лечения к лицам, больным наркоманией (ст. 18). Появление на работе в состоянии наркотического опьянения является нарушением порядка и условий отбывания осужденным исправительных работ (ст. 46), употребление наркотиков также является злостными нарушениями порядка и условий отбывания принудительных работ (ст. 60.15.).

Не допускается передвижение без конвоя или сопровождения за пределами исправительного учреждения осужденных, не прошедших полного курса лечения наркомании (ст. 96 УИК РФ), запрещен их выезд за пределы исправительных учреждений (ст. 97 УИК РФ). Для содержания и амбулаторного лечения осужденных, больных наркоманией, в уголовноисполнительной системе создаются лечебные исправительные учреждения (ст. 101 УИК РФ).

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (далее - ГК РФ)[47] предусматривает возможность ограничения судом дееспособности гражданина, который вследствие пристрастия к наркотикам, ставит свою семью в тяжелое материальное положение (ст. 30). Над ним устанавливается попечительство.

Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (далее - СК РФ)[48] регламентирует возможность лишения родительских прав лиц, больных наркоманией (ст. 69), освобождения супруга от обязанности по содержанию другого супруга или ограничения этой обязанности, в случае, если нетрудоспособность наступила в результате злоупотребления наркотическими средствами (ст. 92), а также возможность отмены усыновления ребенка (ст. 141). Для лиц, страдающих наркоманией, установлен запрет на опекунство (попечительство) детей (ст. 146).

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (далее - ТК РФ)[49] предусматривает обязанность работодателя отстранять от работы (не допускать к работе) работника в состоянии наркотического опьянения (ст. 76), а также возможность расторжения трудового договора по инициативе работодателя, в случае появления работника на работе в состоянии наркотического опьянения (ст. 81).

К числу других федеральных законов, составляющих законодательство Российской Федерации о наркотиках, следует отнести Федеральный закон от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации»[50],

устанавливающий общий запрет на распространение информации о наркотиках (ст. 4); Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[51], нормой статьи 15.1 которого учрежден Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты, содержащие запрещенную информацию о способах, методах разработки, изготовления и использования наркотиков, местах их приобретения, способах и местах культивирования наркосодержащих растений; Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[52], содержавший норму об обязательном лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотиков и культивированием наркосодержащих растений (ст. 12); Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[53], обязывающий органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних проводить индивидуальную профилактическую работу в отношении несовершеннолетних, употребляющих наркотики (ст. 5); Федеральный закон от 01.12.2014 № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»[54], учреждающий и регламентирующий государственную программу и подпрограммы противодействие незаконному обороту наркотиков, а также целый ряд других федеральных законов.

Следом за Конституцией России и федеральными законами по иерархии идут подзаконные правовыми актами, среди которых вышей юридической силой обладают указы Президента РФ, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации[55].

К числу нормативных правовых актов Президента РФ, регулирующих правоотношения в сфере оборота наркотиков, относится Указ № 690 от 09.06.2010 «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года»[56], регламентирующий

деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан Российской Федерации по пресечению распространения наркотиков, а также Указ от 18.10.2007 № 1374

«О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров»[57], которым утверждены положение о Государственном антинаркотическом комитете, положение об антинаркотической комиссии в субъекте Российской Федерации и состав Комитета и Комиссий по должностям.

В состав большинства региональных антинаркотических комиссий по согласованию входят прокуроры субъектов Российской Федерации (к примеру, во всех субъектах, входящих в Уральский федеральный округ).

Также отметим значение положений Указов Президента РФ, регулирующих деятельность ряда правоохранительных органов (МВД, ФСБ, ФСИН, ФТС и т.д.)[58], Указ, которым утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации[59], и другие.

Следующим по юридической силе видом нормативно-правовых актов, составляющих основу законодательства о наркотиках, являются постановления Правительства Российской Федерации, издаваемые во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации и обязательные к исполнению в Российской Федерации[60].

Данные акты раскрывают содержание и составляют нормативно правовое единство с нормами права, содержащимися, к примеру, в Федеральных законах, полномочия прокуроров по надзору за исполнением которых не вызывают сомнений в научной литературе.

Так, содержание норм УК РФ, предполагающих 3-хзвенную градацию уголовной ответственности за незаконный оборот наркотиков (значительный, крупный и особо крупный размер), раскрывают положения Постановления Правительства РФ от 01.10.2012 № 1002 «Об утверждении значительного, крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ, а также значительного, крупного и особо крупного размеров для растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, для целей статей 228, 228.1, 229 и 229.1 Уголовного кодекса Российской Федерации»[61]. О нормативном единстве норм закона и данного постановления указано в Определении Конституционного Суда РФ от 22.01.2014 № 121-О, положениями которого установлено, что постановление Правительства Российской Федерации № 1002 раскрывает содержание бланкетных признаков, предусмотренных, в том числе статьей 228 УК РФ, а потому образует нормативное единство с названной статьей, устанавливающей уголовную ответственность за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков в том или ином размере[62].

Таким образом, осуществить прокурорский надзор за законностью решений, принимаемых органами дознания и предварительного следствия (ст. 29 Закона о прокуратуре РФ) по делам о наркотиках, без учета требований Постановления Правительства РФ № 1002, а также Постановления

Правительства РФ от 30.06.1998 № 681 «Об утверждении перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации»[63], не представляется возможным.

Кроме того, данные НПА раскрывают содержание критериев разграничения ряда уголовных и административных правонарушений.

Нормативно правовое единство с положениями Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» об учреждении Единого реестра доменных имен, указателей страниц сайтов в сети «Интернет» (ст. 15.1), содержащих запрещенную информацию, составляет Постановление Правительства РФ от 26.10.2012 № 1101[64]. Указанным нормативным правовым актам утверждены правила создания Реестра, его формирования и ведения, критерии идентификации сайтов в сети «Интернет», а также правила принятия решений уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в отношении отдельных видов запрещенной информации о наркотиках.

Положения Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ

«О лицензировании отдельных видов деятельности» конкретизируются и актуализируются нормами Постановления Правительства РФ от 22.12.2011 № 1085 «О лицензировании деятельности по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений»[65].

Норма ст. 82 УПК РФ о порядке хранения и уничтожения наркотиков, признанных вещественными доказательствами по уголовным делам, конкретизирована Постановлением Правительства РФ от 18.06.1999 № 647 «О порядке дальнейшего использования или уничтожения наркотических средств....»[66], а также Постановлением Правительства РФ от 22.12.2010 № 1087 «Об утверждении Положения об уничтожении растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры»[67].

Наибольшее количество (более 20-ти) постановлений Правительства РФ, регулирующих правоотношения в сфере оборота наркотиков, составляя

единство, раскрывают содержание Федерального закона № 3-ФЗ. К примеру, отпуск, реализация и распределение наркотиков юридическими лицами (ст. 23) регламентирован Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 № 558 «О порядке распределения, отпуска и реализации наркотических средств и психотропных веществ, а также отпуска и реализации их прекурсоров»[68], государственные квоты (ст. 15) -

Постановлением Правительства РФ от 22.06.2009 № 508 «Об установлении государственных квот на наркотические средства и психотропные вещества»[69], переработка наркотиков (ст. 19) - Постановлением Правительства РФ от 24.02.2009 № 147 «Об организации переработки наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров»[70] и т.д.

Далее по иерархии «юридической силы» находятся нормативно-правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (более 200 документов). К указанному числу, прежде всего, следует отнести приказы МВД России и Минздрава РФ[71], а также нормативные акты многих других министерств и ведомств[72], в том числе совместные[73].

Завершить данную классификацию можно нормативными актами органов государственной власти и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации (локальные НПА). Органами власти и управления всех без исключения субъектов РФ в пределах своей компетенции принят целый ряд

актов, регулирующих правоотношения в исследуемой сфере139.

В правовую форму для территорий конкретных субъектов Российской Федерации облечены и многие другие положения Стратегии государственной антинаркотической политики РФ до 2020 года, общее число локальных НПА, регулирующих исследуемый вид правоотношений не поддается исчислению по объективным причинам. К примеру, более 50 субъектов Российской Федерации приняли специальные законы только о профилактике потребления наркотиков несовершеннолетними140.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что правовой основой оборота наркотиков и борьбы с их незаконным оборотом являются: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон № 3-ФЗ, а также иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, международные договоры, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации,

нормативные акты федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, регулирующие исследуемые правоотношения.

Как показывает опыт работы и исследования прокуратуры Самарской области, указанный «правовой массив» имеет самостоятельный предмет регулирования отношений противодействия наркотизму и может

рассматриваться, как развивающаяся комплексная отрасль законодательства и публичного права - «антинаркотическое право»141.

В силу объективных причин, органы прокуратуры не в состоянии [74] [75] [76]

физически осуществить надзор за исполнением всех без исключения норм права, регулирующих правоотношения в сфере оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту.

Для решения данной проблемы практической реализации норм Закона о прокуратуре, устанавливающих предмет надзора, а также оптимальной организации работы прокуроров, в научной литературе имеет место (применяется) метод определения предмета прокурорского надзора через призму его пределов[77]. Как правило, данный подход используется для определения предмета конкретного направления надзорной деятельности.

Исходя из смысла слова предел в русском языке, который понимается, как пространственная, временная, крайняя граница (грань) чего-либо[78], большинство исследователей и практических работников сходятся на том, что пределы надзорной деятельности (представления о должном, возможном и запрещенном) определяются следующими основными критериями:

характером нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров;

кругом объектов надзора (для определения указанной совокупности в настоявшей работе мы используем термин «поднадзорные субъекты»);

объемом полномочий прокуроров, используемых для выявления нарушений законов, их причин и способствующих им условий, устранения и предупреждения таких нарушений[79].

Следующими ограничениями (границами) прокурорского надзора выступают прямые запреты законодателя (ст.ст. 21, 26), где к трем названным выше основным критериям границ надзорной деятельности присоединяются еще три. Так, А.Х. Казарина, выделяет: а) запрет на вмешательство прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность хозяйствующих субъектов; б) проведение проверок только по поступившей в органы прокуратуры информации о допущенных нарушениях закона; в) запрет подменять иные государственные органы в рамках отведенных им полномочий и предмета ведения[80].

Как мы уже определили, содержание деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков включает в себя следующие отрасли прокурорского надзора: надзор за исполнением законов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера.

Следовательно, объем полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков, максимально полный и предусмотрен не только законом о прокуратуре, но и другими федеральными законами (УПК РФ, УИК РФ, КоАП и т.д.).

Несмотря на то, что Закон не конкретизирует понятие «оперативнохозяйственная деятельность организаций», исходя из сочетания значений терминов «оперативный» и «хозяйственная деятельность» в толковом словаре русского языка[81], а также анализируя высказывания исследователей[82] по этому поводу, констатируем, что под данным термином понимается «внезаконодательная» сфера экономической целесообразности, где право принятия любого альтернативного решения отнесено на усмотрение хозяйствующего субъекта (текущие производственные операции, пополнение запаса материальных благ, планирование работы и т.д.)[83].

Относительно информации о допущенных нарушениях закона, выступающей основанием для проведения прокурорской проверки, согласимся с мнением о том, что она (информация) должна представлять собой повышенную общественную значимость либо свидетельствовать о нарушениях, продолжаемых систематически [84].

Вместе с тем указанное ограничение не в полной мере относится к проведению проверок исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Так, согласно п. 5 приказа Генерального прокурора РФ № 33[85] основанием для проведения проверок исполнения законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности являются результаты изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях, ненадлежащее исполнение требований прокурора, указание вышестоящего прокурора, а также отсутствие положительных результатов в работе по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений и т.д.

В части надзора за исполнением законов органами расследования, речь идет о систематических проверках законности действий и решений следственных органов в ходе досудебного производства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, временном промежутке (не реже одного раза в месяц) осуществлять выезды в поднадзорные следственные органы, а также о тотальной проверке всех без исключения процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела, в том числе и вынесенных в рамках расследования уголовного дела[86], где сам факт вынесения решения уже является основанием для его проверки надзирающим прокурором.

Независимо от поступления информации о нарушениях, необходимо осуществлять надзор и за законностью правовых актов, издаваемых поднадзорными субъектами. Также поводом для прокурорской проверки является и результаты анализа статистики, правоприменительной практики и другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона[87].

Указанные исключения свидетельствуют о наличии у прокуроров полномочий, направленных на установление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, и только подтверждают правило о том, что в подавляющем большинстве случаев основанием для прокурорской проверки является информация о допущенных нарушениях закона.

Исследуя проблему прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, нами установлен круг поднадзорных субъектов, к числу которых относятся федеральные органы исполнительной власти, законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы управления и руководители коммерческих и не коммерческих организаций, участвующих в реализации государственной антинаркотической политики, а также осуществляющих легальный оборот наркотиков.

Как отмечает А. Ванькаев, в последнее время происходит интенсивное увеличение численности различных федеральных служб, агентств, а также государственных органов субъектов Российской Федерации, осуществляющих контроль и надзор в конкретных областях правоотношений. Присутствие слова «надзор» в их наименовании вызывает мысли о сходстве деятельности этого органа с надзорной функцией прокуратуры в виде ее подмены и дублирования. Однако при ближайшем рассмотрении выясняется, что упомянутые органы осуществляют скорее контроль деятельности субъектов, функционирующих в конкретной области, и ни в коем случае не подменяют прокуратуру, которая

153

осуществляет надзор за контролирующими органами[88].

По мнению А. Козлова, законодательная установка о запрете подмены функций иных государственных органов лишает прокуроров возможности выполнять возложенные на них надзорные функции, ибо не подменять - значит не делать того, что должны выполнять иные государственные органы[89].

Контрольно-надзорными функциями в сфере исполнения законов об обороте наркотиков обладает значительное количество элементов системы государственных органов России. Согласно статье 58 Федерального закона № 3-ФЗ, контроль за исполнением законодательства о наркотиках

осуществляется:

- федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел (МВД России), в том числе и в качестве правопреемника наркоконтроля;

- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно- правовому регулированию в сфере здравоохранения (Минздрав России);

- федеральным органом исполнительной власти по таможенным делам (ФТС России);

- другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции, установленной Правительством Российской Федерации (ФСИН России и др.);

- органами, специально уполномоченными на решение задач в сфере оборота наркотиков и в области противодействия их незаконному обороту (ФСБ России, СК России и др.).

Что касается подмены их функций, то из буквального толкования приведенных норм Закона о прокуратуре следует, что надзорная функция заканчивается там, где начинаются функции иных государственных органов, и именно компетенция каждого осуществляющего надзор (контроль) за исполнением законов государственного органа, определяет границы

компетенции прокуратуры[90].

Толкование указанного ограничения со стороны Генеральной прокуратуры РФ (официальная позиция), заключается в том, что необходимо исключить из прокурорской практики подмену функций контрольно-надзорных органов, мерами прокурорского реагирования добиваться выполнения соответствующими контролирующими органами обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, направлению в установленных законом случаях материалов в органы прокуратуры и предварительного расследования[91].

Из этой позиции следует, что государственные органы должны осуществлять контроль (надзор) за соблюдением законов различными субъектами хозяйственной и иной деятельности, тогда как удел прокуратуры - надзор за этими контрольно-надзорными органами.

По нашему мнению, проведение прокурором проверок исполнения законов об обороте наркотиков конкретными органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (предприятий, товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, общественных объединений, благотворительных и иных фондов) возможно на основании информации о систематических нарушениях законов либо о нарушениях, представляющих повышенную общественную значимость. И такие случаи не следует рассматривать, как подмену.

Кроме того, к проведению таких проверок необходимо привлекать представителей контрольно-надзорных органов, тем самым, а также иными средствами прокурорского надзора заставлять их выполнять свою работу.

Таким образом, прокурорский надзор, являясь системообразующим ядром государственного контроля, в этом смысле сохраняет универсальные функции, компенсируя бездействие других органов, которые вправе проводить проверки только в соответствии с предметом деятельности. Не подменяя органы государственного контроля, прокурорский надзор выступает

~ ~ 157

дополнительной гарантией законности в их деятельности[92].

Определяя совокупность нормативных правовых актов, за исполнением которых прокуратура осуществляет надзор, отметим, что помимо надзора за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов, прокурорам необходимо установить постоянный надзор за исполнением законов субъектов Российской Федерации, не противоречащих федеральному законодательству[93].

Вместе с тем в ряде организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ идет речь о необходимости обеспечить «надзорное сопровождение» реализации положений нормативных актов Правительства РФ[94].

По объективным причинам, с учетом явной малочисленности штата органов прокуратуры, было бы неправильным говорить о тотальном надзоре за исполнением всех без исключения норм права, регулирующих правоотношения в сфере оборота наркотиков.

По нашему мнению, здесь речь должна идти только о надзоре за исполнением норм «законов» в узком смысле, в сочетании с нормами иных НПА, которые раскрывают содержание бланкетных признаков положений законов и образуют нормативное единство.

Подводя итоги рассуждения в рамках параграфа, синтезируем следующее.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков - это свойство деятельности поднадзорных субъектов, которое подвергается со стороны прокуратуры оценке для определения его законности или незаконности. Элементами содержания предмета данного надзора являются:

- соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, регулирующих: отдельные виды деятельности, связанные с оборотом наркотиков; противодействие незаконному обороту наркотиков; профилактику незаконного потребления наркотиков; оказание наркологической помощи больным наркоманией, их лечение и социальную реабилитацию; привлечение к ответственности и наложение ограничений по делам об административных правонарушениях в сфере оборота наркотиков;

- соблюдение прав и свобод лиц, вовлеченных в незаконный оборот наркотиков, потребляющих наркотики в немедицинских целях, больных наркоманией, нуждающихся в лечении и реабилитации, и иных граждан;

- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, участвующими в реализации государственной антинаркотической политики, а также осуществляющими легальный оборот наркотиков;

- соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие по делам, связанным с незаконным оборотом наркотиков;

- законность нахождения лиц, признанных больными наркоманией, в исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;

- законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы, в отношении лиц, признанных больными наркоманией.

Пределы предмета прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков ограничены перечисленными элементами. Выход за эти границы есть подмена прокуратурой функций иных государственных органов.