Организационные основы прокурорского надзора за исполнением

законов об обороте наркотиков составляют ее понятие, внутрисистемные и внешнефункциональные ее компоненты, включая компоненты организации межотраслевого взаимодействия, особенности связей между различными компонентами организации и научно обоснованные критерии оптимальности их соотношения.

Особенности организации прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков в настоящее время обусловлены необходимостью учета в организационной деятельности прокуроров специфики самих правоотношений, в рамках которых осуществляется легальный оборот наркотиков и которые возникают в связи с их незаконным оборотом, спецификой правового положения субъектов этих отношений, в том числе в условиях появления ранее не известных потенциально опасных веществ, а также отсутствием нормативной базы, регулирующей

внутрисистемную деятельность органов прокуратуры по организации данного надзора.

Первоначальным этапом исследования процессов организации прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков является уяснение того, что же понимается под организацией надзорной деятельности органов прокуратуры в целом и рассматриваемого направления надзора в частности.

Согласно «Философскому словарю» само слово «организация» (образованно от франц. organisation, позднелат. organizo - сообщаю стройный вид, устраиваю) имеет рад следующих значений: первое - внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия более или менее дифференцированных и автономных частей целого, обусловленная его строением; второе - совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого; третье - объединение людей, совместно реализующих некоторую программу или цель и действующих на основе определённых процедур и правил[1].

Согласно «Толковому словарю русского языка» С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой, слово «организация» имеет четыре следующих значения: 1) в значении глагола «организовать»; 2) под организацией понимается планомерное, продуманное устройство, внутренняя дисциплина, организованность; 3) общественное объединение и государственное учреждение; 4) употребляется в значении «организм» (пр. человека, животного и т.д.)[2].

Не обсуждая различия в понимании и толковании слов, мы исходим из того, что термин «организация» необходимо рассматривать в неразрывной связи, как процесс (совокупность действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого) и как результат (внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия, позволяющая достичь определенных целей и задач).

Как известно, органы прокуратуры представляют собой единую систему органов, которая является федеральной, централизованной, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ и осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на ее территории законов (ст. 129 Конституции РФ и ст. 1 Закона о прокуратуре РФ).

В данном случае речь идет не только о единой совокупности органов, но и об особой социальной системе, так как необходимым ее элементом является совокупность конкретных людей (должностных лиц органов прокуратуры), объединенных в социальную группу и обладающих определенными духовными и физическими качествами.

По мнению Е.П. Ильина, поведение человека связано мотивацией, в которой ведущая роль принадлежит не физиологическим, а психологическим механизмам, так как сознательно осуществляется анализ ситуации, а также выбор цели и построение плана действия[3].

Применительно к органам прокуратуры отметим, что «коллектив прокуратуры в целом либо его подразделения и даже отдельные сотрудники, имеют свои внутренние цели и задачи организации и деятельности, мотивы, потребности и интересы, которые могут оказывать существенное влияние на возникновение, регулирование и прекращение управленческих отношений, целенаправленную деятельность»[4].

Таким образом, «организацию» прокурорского надзора необходимо рассматривать с учетом психологических механизмов и мотивации конкретных живых лиц (субъектов управления), обладающих определенными духовными и физическими свойствами, мировоззренческими установками и включенных в существующий социокультурный контекст.

Отметим, что в научной литературе и речевой коммуникации практикующих работников органов прокуратуры термин «организация» тесно связан с понятием «управление».

Объем и значение указанных слов, а особенно соотношение между ними, трактуются крайне неоднозначно. С одной точки зрения «организация» рассматривается как составной элемент «управления», с другой - к более широкому понятию относится «управление», также встречаются представления о их тождественности. Исходя из целей исследования, согласимся с утверждением о том, что организация и управление, в широком смысле этих понятий, выполняют, упорядочивают, согласовывают, обеспечивают взаимодействие элементов единого целого[5].

Не вдаваясь в полемику рассуждений о соотношении понятий «организация» и «управление» отметим, что, по мнению Ю.Е. Винокурова, применительно к органам прокуратуры более предпочтительным

представляется точка зрения, согласно которой «управление», как процесс регулирования организационных отношений, является элементом

«организации» работы в органах прокуратуры. В свою очередь, организация работы в органах прокуратуры представляет собой комплекс взаимосвязанных между собой действий, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы по реализации целей и задач прокуратуры[6].

Согласно другой позиции, организация работы в органах прокуратуры во многом обусловливает эффективность прокурорского надзора и, следовательно, практическую реализацию его целей и задач[7].

Исходя из изложенного, в конечном итоге результатом процессов «управления» и «организации» является реализация целей и задач деятельности, в том числе и надзорной.

Осознание конечного результата (целей и задач), на достижение которого направлены усилия, имеет особое значение, так как результатом процесса построения любой организации является разработка заранее определенной схемы эффективных центров принятия и реализации решений, которые могли бы обеспечить координацию индивидуальных усилий в достижении коллективных целей деятельности[8].

Для уяснения сути и содержания организации и осуществления рассматриваемого в диссертации надзора наиболее целесообразным представляется подробнее исследовать специальные задачи надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, так как именно они позволяют судить о сущности данного межотраслевого направления надзорной деятельности прокуратуры и более предметно рассмотреть вопросы его организации.

Как уже отмечалось ранее, надзор за исполнением законов об обороте наркотиков включает в себя следующие отрасли надзора: надзор за исполнением законов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера.

Кроме того, непосредственным элементом прокурорско-надзорной деятельности в исследуемой сфере правоотношений, связанной с обеспечением надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, являются такие направления прокурорской деятельности как уголовное преследование; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в рассмотрении судами уголовных и административных дел; участие в правотворческой деятельности и участие в международном сотрудничестве по вопросам оказания правовой помощи и борьбы с преступностью.

Основными источниками правового регулирования прокурорско - надзорной деятельности, безусловно, являются приказы, указания и иные организационно-распорядительные документы Г енеральной прокуратуры России, которыми установлены специальные задачи и вопросы организации прокурорского надзор в целом и надзора за исполнением законов об обороте наркотиков в частности, юридическая техника которых также подчинена отраслевому принципу.

Общие требования к организации прокурорского надзора за исполнением законов о легальном обороте наркотиков, профилактике наркомании, реабилитации и ресоциализации наркозависимых, лицензировании отдельных видов деятельности, связанной с оборотом наркотиков, и других, установлены наиболее важным организационно-распорядительным актом отраслевого значения, составляющим ведомственную нормативную основу так называемого «общего» надзора.

Данным документом, безусловно, является приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее - Приказ № 195)[9].

К примеру, пункт 14 данного приказа устанавливает обязанность обеспечить профилактическую направленность прокурорского надзора, систематически проверять исполнение законов о борьбе с наркоманией.

общих целей надзора (верховенства закона и т.д.) определены задачи (то, что требует исполнения для достижения поставленной цели): пресекать факты незаконного применения мер административной ответственности (п. 7.4), придавать первостепенное значение выполнению контрольными органами обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений (п. 10), оценивать возможные негативные последствия

исполнения требований прокурора при внесении актов реагирования (п. 13), соединить надзорные действия с мерами по укреплению правопорядка, предпринимаемыми со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов, органов местного самоуправления (п. 14), принимать участи в рассмотрении актов реагирования (п. 16) и т.д.

вопросам организации относятся требование анализировать статистику, прокурорскую и правоприменительную практику (п. 6), наладить

взаимодействие с органами власти (п. 4.1), информировать о серьезных нарушениях и возникших проблемах надзора Генеральную прокуратуру РФ (п. 5). Также определены источники информации о состоянии законности (обращения, сообщения СМИ, материалы уголовных, гражданских, административных дел и т.д.), прокурорам субъектов РФ предписано обеспечить должную организацию прокурорского надзора подчиненными им органами и контроль за их работой, а также оказывать им необходимую методическую и практическую помощь (п. 22) и другие вопросы.

Исходя из принятого отраслевого деления направлений надзорной деятельности прокуратуры, данный приказ относится к так называемому «общему» надзору и не регламентирует вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, и других направлений, характерных для исследуемого межотраслевого направления надзорной деятельности.

Межотраслевым является приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 №7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности» (далее - Приказ № 7), которым надзор за исполнением законов, направленных на борьбу с незаконным оборотом наркотиков, в том числе о ее предупреждении, признан приоритетным направлением прокурорского надзора.

К задачам относятся требования обеспечить неотвратимость наказания, принять меры по привлечению к ответственности лиц, виновных в укрытии преступлений от учета, обеспечить достоверность статистической отчетности о состоянии преступности.

Вопросами организации надзора являются требования обеспечить системный обмен информацией с правоохранительными органами, использовать криминологические и другие исследования с целью внесения коррективов в формы и методы надзора, применять отечественный и зарубежный опыт в области профилактики преступлений, осуществлять мониторинг правоприменительной практики и сообщений СМИ, использовать возможности межведомственных рабочих групп и т.д.

К числу межотраслевых, по нашему мнению, можно отнести и указание Генерального прокурора Российской Федерации от 02.09.2016 № 546/36 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, разрешении сообщений о преступлениях и расследовании уголовных дел в отношении неустановленных сбытчиков наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов».

Отметим обязанность прокуроров при изучении материалов об административных правонарушениях исследуемой категории обращать внимание на наличие заключений химических исследований по установлению наркотика по его остаткам (метаболитам), обнаруженным в биологических материалах (в крови, моче, желчи). Обязанность прокуроров изучать материалы проверок на предмет объективности объяснений наркопотребителей об обстоятельствах приобретения наркотика, проверять, применялись ли при исследовании фактов неоднократного потребления наркотика синтетической группы меры по получению сведений о возможности их изготовления (производства) в домашних условиях, привлекались ли к ответственности лица, обладающие специальными познаниями о способах их приготовления, перечне используемых при этом составляющих и возможности их производства в кустарных условиях и целый ряд других.

Как мы уже отмечали, значительное количество дел оперативного учета (далее - ДОУ), заведенных с целью выявления и пресечения преступления в сфере незаконного оборота наркотиков, находятся в производстве органов МВД, ФСБ и ФСИН. Следовательно, организация и специальные задачи надзора за оперативно-розыскной деятельностью по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений связанных с оборотом наркотиков, регламентированы приказом Генерального прокурора РФ от 15.02.2011 № 33 «Об организации прокурорского надзора за

исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной

деятельности» (далее - Приказ № 33).

К задачам относятся положения об обеспечении законных гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, а также прав и законных интересов юридических лиц, установленных законом запретов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Специальными задачами надзора в данном случае является обеспечение законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, в том числе тех, на проведение которых разрешение дано судом, принятии должностными лицами решений, представлении результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами, осуществляющими оперативно- розыскную деятельность, соблюдение порядка выполнения оперативно- розыскных мероприятий, установленного законами и правовыми актами, принятыми уполномоченными органами и предусматривающими механизм реализации законов.

К вопросам организации относятся положения об особом порядке делопроизводства, источники информации о состоянии законности, основания для проведения проверок и другие вопросы.

Специальные задача и организация прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного следствия, независимо от их ведомственной принадлежности, в соответствии с полномочиями, предусмотренными Законом «О прокуратуре Российской Федерации» и УПК РФ, определены нормами приказа Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной

деятельностью органов предварительного следствия».

В целях обеспечения единого подхода к осуществлению прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания, незамедлительного реагирования на выявленные нарушения законов, допущенные при расследовании преступлений, принят приказ Генерального прокурора РФ от 09.09.2007 № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания».

Специальными задачами данного направления надзорной деятельности являются обеспечение законности на всех этапах процессуальной деятельности органов дознания, с момента поступления сообщения о преступлении до

принятия окончательного решения по уголовному делу.

Не менее важно для организации надзора за расследованием преступлений о незаконном обороте наркотиков[10], имеет и приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 15.03.2010 № 107 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора при заключении с подозреваемыми (обвиняемыми) досудебных соглашений о сотрудничестве по уголовным делам».

Принимая во внимание, что большинство нарушений законов в рассматриваемой нами сфере правоотношений допускается должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов и учреждений системы профилактики, относящимися к государственным и муниципальным служащим (подробнее см. §2 главы 2), следует руководствоваться приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 15.05.2010 № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» и от 28.04.2012 № 186 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы», направленными на усиление борьбы с коррупцией и активизацию работы прокуроров по выявлению и пресечению злоупотреблений служебными полномочиями со стороны государственных и муниципальных служащих.

Организация работы по рассмотрению и разрешению обращений также подчинена решению задач обеспечения защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления законности и правопорядка. Каждое обращение должно получить объективное и окончательное разрешение в том органе прокуратуры, к компетенции которого относится решение вопроса.

Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденная приказом

Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 № 45

«Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения обращений граждан России, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации.

Своя регламентация задач и вопросов организации деятельности имеется и у других направлений работы органов прокуратуры.

Исходя из позиции теоретиков прокурорского надзора, непосредственно организация работы единой системы органов прокуратуры включает в себя три относительно обособленных подсистемы деятельности, содержащие определенную совокупность элементов организации работы.

Для достижения целей и выполнения задач прокуратуры необходимо организовать реализацию основных направлений деятельности, перечисленных в статье 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» - внешнефункциональная (внешнесистемная) деятельность, организовать работу внутри системы органов прокуратуры (внутрифункциональная деятельность), а также деятельность по вспомогательному обеспечению прокурорской системы (вспомогательная деятельность)[11].

Содержание указанных подсистем деятельности, а также совокупность входящих элементов организации работы прокуратуры, достаточно полно и подробно исследованы.

Так, в первую внешнефункциональную, (внешнесистемную) подсистему входят следующие элементы: организация надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнением законов

органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, исполнением уголовного наказания, исполнением законов судебными приставами, участие прокурора в рассмотрении дел судами, расследование преступлений, взаимодействие с другими органами,

координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности, международном сотрудничестве, работа с обращениями граждан и работа по предупреждению преступлений и иных правонарушений.

Вторая внутрифункциональная (внутрисистемная) подсистема включает в себя: анализ состояния законности и правопорядка, борьбы с преступностью, прокурорской и следственной практики; анализ деятельности того или иного органа прокуратуры; определение приоритетных направлений деятельности; распределение обязанностей между прокурорскими работниками;

прогнозирование и планирование работы; работа с кадрами (подбор, расстановка и воспитание); организация труда работников; оценка работы прокурорских работников, мотивация и стимулирование их деятельности; организация взаимодействия и координации деятельности структурных единиц; руководство; принятие и реализация управленческих решений; контроль и проверка исполнения.

Третью, вспомогательную, подсистему составляют: делопроизводство, организация и ведение учета, отчетности, систематизации законодательства, материально-технического и финансового обеспечения.

Отметим, что перечень элементов организации работы в органах прокуратуры исчерпывающим быть не может, прокурорский надзор (в любых значениях) не стоит на месте, диалектически развивается и видоизменяется. Так, бурное развитие сети «Интернет» привело к необходимости организации использования в прокурорской деятельности Интернет-ресурсов, свободного владения компьютерной техникой и т.д.

Чтобы понять сущность прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков и наиболее эффективно использовать полученные результаты исследования на практике, рассмотрим организацию работы внутри системы органов прокуратуры (внутрифункциональная деятельность) на примере отдельных элементов.

Указанные элементы организации прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков мы рассмотрим на примере прокуратур второго и третьего звена единой системы органов - прокуратурах района (города) и субъекта Российской Федерации.

Наш выбор не случаен, так как именно прокуратуры районов и приравненные к ним прокуратуры являются наиболее многочисленным и основным низовым звеном системы прокуратуры РФ. Именно на эти прокуратуры приходится значительный объем прокурорской деятельности и, как правило, результаты деятельности, в первую очередь, данных органов определяют уровень доверия общества к прокуратуре и ее реальный вклад в обеспечение верховенства закона, укрепления законности и правопорядка, защиты прав и законных интересов гражданина, государства и общества. Специфика организации работы в этих прокуратурах обусловливается многочисленными факторами, связанными зачастую с малочисленностью штата прокурорских работников, особенностями осуществления руководства данными прокуратурами, территориальной и объектной расположенностью[12].

В свою очередь, прокуратуры регионального уровня выполняют роль связывающего звена между нижестоящими прокуратурами и подразделениями Г енпрокуратуры РФ. Это выражается в наделении соответствующих прокуроров полномочиями по изданию обязательных для исполнения всеми подчиненными работниками организационно-распорядительных документов, определению их должностных обязанностей, внесению изменений в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда. Эти прокуроры, осуществляя функцию руководства коллективами, определяют общие задачи подчиненных прокуратур и подразделений, реализуют принцип единоначалия, принимают

меры воздействия к подчиненным работникам[13].

Среди перечисленных выше внутрифункциональных (внутрисистемных) видов деятельности, прежде всего, остановимся на организации информационно-аналитической работы по надзору исполнением законов об обороте наркотиков, так как именно своевременный и всесторонний анализ состояния законности и преступности является неотъемлемым условием успешной работы органов прокуратуры.

Информационно-аналитическая работа осуществляется в целях совершенствования организации и управления в системе органов прокуратуры, определения приоритетных направлений деятельности, формирования планов, подготовки организационно-распорядительных и информационно-справочных

173

документов[14].

Что касается информационно-аналитической работы, направленной именно на установление основных характеристик законности в сфере оборота наркотиков, то исследователи отмечают ее особое значение для повышения эффективности противодействия наркоугрозе в конкретных условиях места и времени, а также для разработки мер, направленных на выявление причин и условий нарушения закона исследуемого вида[15].

Основа данного элемента организации - информация (от лат. Informatio — «разъяснение, изложение, осведомлённость») понимается, как сведения, сообщения либо данные, независимо от формы их представления. Указанное определение является законодательным и сформулировано в норме пункта 1 статьи 2 Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[16].

Именно поступившая в органы прокуратуры информация, согласно п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, является основанием для проведения проверки фактов нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Нормой статьи 6 Закона о прокуратуре закреплено право прокурора на получение информации. Установлено, что статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению и в установленный срок.

Основные источники информации определены приказом Г енпрокуратуры РФ от 09.09.2002 № 55[17]. К их числу относятся: статистические сведения, обращения, заявления и жалобы граждан, должностных лиц, организаций и учреждений, сообщения средств массовой информации, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные органов межведомственного контроля и другие сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка, влияющие на формирование правоприменительной практики.

Источники информации о состоянии законности в сфере оборота наркотиков весьма многочисленны, разнообразны и имеют свою специфику.

На первом месте, по степени объективности, стоит официальная статистическая информация - сводная агрегированная и документированная информация о количественной стороне массовых социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессов в Российской Федерации, формируемая субъектами официального

статистического учета в соответствии с официальной статистической

~177

методологией1.

Анализ статистической информации является одним из наиболее распространенных методов изучения исполнения требований законов и состояния преступности любого вида[18] [19], и сфера оборота наркотиков исключением не является.

В отличие от других отраслей законодательства, имеющих разрозненную статистическую информацию о состоянии законности, с 2006 года учрежден Единый банк данных[20] по вопросам, касающимся оборота наркотиков, а также противодействия их незаконному обороту, в котором предполагается наличие значительного объема данных о состоянии законности в исследуемой сфере.

Единый банк данных представляет собой специализированную межведомственную автоматизированную информационную систему, которая содержит сформированную в виде информационных ресурсов информацию, касающуюся оборота наркотиков, а также противодействия их незаконному обороту, профилактики немедицинского потребления наркотиков, лечения и медико-социальной реабилитации больных наркоманией, и предназначена для осуществления мониторинга наркоситуации и совместного использования органами исполнительной власти, в том числе органами прокуратуры.

Федеральный сегмент системы включает в себя информацию в целом по Российской Федерации и по каждому субъекту Российской Федерации, региональные сегменты - по субъектам Российской Федерации (п. 4 Положения).

Порядок доступа к информации, содержащейся в едином банке данных, со стороны заинтересованных государственных органов, в том числе органов

прокуратуры РФ, определен соответствующей Инструкцией[21].

Значение содержащейся в банке данных информации для анализа состояния законности в исследуемой сфере правоотношений трудно переоценить.

Об уровне наркотизации населения и состоянии профилактики немедицинского потребления наркотиков свидетельствуют данные

Министерства здравоохранения России, которое предоставляет сведения о числе лиц, зарегистрированных в отчетном периоде с диагнозом «наркомания», в том числе впервые в жизни (из них по видам потребляемых наркотиков); о числе лиц, умерших от отравления наркотиками, прошедших лечение в наркологических стационарах, наркологических отделениях, а также медикосоциальную реабилитацию в наркологических реабилитационных центрах или отделениях.

Спланировать проверки в сфере лицензирования помогает статистика Росздравнадзора, которым предоставляются обобщённые сведения о лицензиях, выданных для осуществления деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, информация предоставляется ежеквартально в виде реестра лицензий, а также при необходимости в виде выписок о лицензиатах.

О состоянии законности свидетельствуют и данные МВД России о количестве выявленных административных правонарушений, совершенных водителями транспортных средств, в части управления транспортным средством водителем, находящимся в состоянии наркотического опьянения; о количестве выявленных преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков и числе лиц, их совершивших, а также о количестве наркотиков, изъятых из незаконного оборота.

Состояние законности в деятельности администраций органов и учреждений, исполняющих наказание, позволяют оценить данные о числе лиц, зарегистрированных в учреждениях ФСИН России с диагнозом «наркомания», числе лиц, снятых с наблюдения в учреждениях ФСИН России в связи со смертью, длительным воздержанием, из числа лиц, больных наркоманией или потребляющих наркотические средства с вредными последствиями.

Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации и управления (отделы) Судебного департамента в субъектах Российской Федерации предоставляют данные о количестве назначенных судьями административных наказаний по делам об административных правонарушениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков, а также о числе лиц, осужденных в отчетном периоде за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков.

Минобороны России, в соответствии с компетенцией, предоставляет данные о числе признанных не годными к военной службе по состоянию здоровья в связи с потреблением наркотиков.

В данном контексте отметим, что Единый банк данных является уникальным источником статистической информации, аналогов которому для других межотраслевых направлений надзорной деятельности прокуратуры (к примеру, исполнение законов о противодействии коррупции, несовершеннолетних и молодежи и т.п.), не имеется.

Однако, в ходе исследования установлено, что указанная межведомственная информационная система де-факто не функционирует, в том числе и в связи с ликвидацией наркоконтроля. Фактическое повсеместное не функционирование сегментов этого Единого банка данных в настоящее время сдерживает повышение эффективности государственного противодействия незаконному обороту наркотиков, включая и прокурорский надзор за исполнением законов об их обороте.

Следующим важным источником информации является государственная и ведомственная статистическая отчетность правоохранительных органов, содержащаяся в отчетах, формируемых ГИАЦ МВД России. В контексте настоящего исследования особое значение имеют следующие специализированные формы отчетности[22]: форма 1-МВ-НОН (код формы 171)

«Сведения о преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров или аналогов, сильнодействующих веществ, и лицах, их совершивших» (ежемесячная); форма 4-МВ-НОН (код формы 174) «Сведения об административных правонарушениях, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров или аналогов» (квартальная); форма 2 - ЕГС (код формы 492) «Сведения о лицах, совершивших преступления» (полугодовая); форма 3 - ЕГС (код формы 493) «Сведения о

зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлениях» (полугодовая).

Целесообразно также использовать статистические данные Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации по форме 6-МВ- НОН «Сведения о лицах, осужденных за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ» (полугодовая); статистику, формируемую органами Министерства здравоохранения Российской Федерации - форма 37 «Сведения о больных алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией» (годовая), специализированные формы отчетности № 2-МВ-ЗДРАВ, № 7-МВ-НОН и другие.

Основу ведомственной информации составляет статистическая отчетность органов прокуратуры Российской Федерации, обработка которой осуществляется в соответствии со ст. 51 Закона о прокуратуре и приказами Генерального прокурора РФ об утверждении и введении в действие различных форм статистической отчетности.

Несмотря на то, что специальной формы отчетности, обобщающей сведения о состоянии законности в сфере оборота наркотиков, не имеется, многие позиции в имеющихся формах статистической отчетности могут использоваться для информационно-аналитического обеспечения надзорной деятельности на исследуемом направлении.

По нашему мнению необходимо использовать отчетность формы 511 (ОН) «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», где содержится информация о выявленных нарушениях в сфере оборота наркотиков; формы 504 ОЖ «О работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений»; формы 514 (НсиД) «Сведения о результатах надзора за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства»; формы 509 (ВоиПП) «Сведения о работе прокурора по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» (полугодовая) и другие.

Помимо статистических данных, при организации прокурорского надзора, в целях поиска сведений о состоянии законности в сфере оборота наркотиков, необходимо использовать и иные источники информации, к числу которых относятся:

информационно-аналитические документы антинаркотических комиссий, как регионального, так и местного уровней;

данные органов, осуществляющих надзор, контроль и координацию антинаркотической деятельности (МВД, ФСБ, ФТС, Роскомнадзор, Роспотребнадзор, Минздрав, Минобрнауки и др.) выраженные в форме материалов проверок, административной практики, результатов аналитической деятельности (обзоры, информационные письма, доклады), информации, содержащаяся на официальных сайтах указанных органов[23];

сведения о выполнении действующих в субъекте Российской Федерации либо муниципальном образовании целевых программ борьбы с незаконным оборотом наркотиков и их немедицинским потреблением;

материалы уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст. ст. 228-234.1, а также 174, 174.1, 210, 325, 327 и другими статьями УК РФ;

материалы производств об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 6.8, 6.9, 6.9.1, 20.20, 20.22 и другими статьями КоАП РФ;

материалы дел оперативного учета, заведенных с целью выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков[24];

материалы проверок, ранее проведенных прокурорами, информационные письма, методические рекомендации и обзоры органов прокуратуры по вопросам оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту;

обращения, заявления и жалобы граждан, должностных лиц, организаций и учреждений по исследуемому вопросу;

результаты мониторинга средств массовой информации;

научные и социологические исследования с учетом прогнозных и экспертных оценок по вопросам, касающимся оборота наркотиков, а также противодействия их незаконному обороту, профилактики немедицинского потребления наркотиков, лечения и медико-социальной реабилитации больных наркоманией;

другие сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка, влияющие на формирование правоприменительной практики.

Как мы видим, в распоряжении прокуроров имеется значительное количество источников как статистической, так и иной оперативно-справочной информации о состоянии законности в сфере оборота наркотиков, разобраться в содержании и значении которых без специальных знаний и навыков не представляется возможным.

Вместе с тем, для достижения целей организации надзора необходимо комплексное исследование различных аспектов незаконного оборота наркотиков (правоохранительного, медицинского, экономического, социального и других), в том числе с привлечением научно-исследовательских учреждений и иных организаций, а также использование информации международных организаций, международных компетентных органов, компетентных органов иностранных государств.

К одним из основных принципов информационно-аналитической работы относится оперативность, полнота, достоверность и своевременность получения информации, следовательно, прокурорам необходимо наладить непрерывное ее получение.

Для этого необходимо наладить постоянные деловые контакты с контрольными и надзорными органами, текущие проблемы, такие как организация совместных проверок, обмен сведениями, вопросы разграничения полномочий, квалификации и доказывания преступлений по уголовным делам, и многие другие, необходимо решать в рамках профильных межведомственных рабочих групп[25], а также на оперативных совещаниях по конкретным материалам и уголовным делам.

Результатом организации работы в исследуемой сфере должно стать своевременное выявление негативных тенденций развития наркоситуации, новых угроз национальной безопасности, возникающих вследствие незаконного оборота наркотиков, а также вызывающих их факторов, прогнозирование развития наркоситуации и выработка предложений по ее улучшению.

Достижение указанной цели возможно в результате реализации такого элемента организации надзора как - анализ состояния законности и правопорядка, который является непосредственной составляющей информационно-аналитической работы.

По мнению исследователей, целесообразно так построить информационно-аналитическую работу, чтобы она являлась составной частью анализа состояния распространения незаконного оборота наркотиков и их немедицинского потребления в регионе в целом, так как тенденции и динамика незаконного оборота наркотиков в регионе влияют на распространение наркотизации, включенность наркозависимых в преступную деятельность и общее состояние законности в сфере оборота наркотиков[26].

Общие вопросы методики проведения анализа состояния законности и правопорядка, а также оценки состояния законности на региональном уровне во взаимосвязи с деятельностью органов прокуратуры по утверждению правовых начал в жизни общества и государства, подробно исследованы[27]. Сформулированы общие требования и рекомендации проведения анализа, понятие законности и правопорядка, цели и задачи анализа состояния законности, как в целом, так и в отдельных сферах правоотношений.

В ходе исследования установлена и практическая значимость специализированной методики анализа преступности, связанной с

незаконным оборотом наркотиков, разработанной авторским коллективом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации[28].

В подготовленном пособии изложены как общие подходы к организации анализа и методике его проведения, так и возможность применения в аналитической работе математических методов анализа статистических показателей. Кроме того, приведена подробная методика составления долгосрочного прогноза динамики преступности в сфере незаконного оборота наркотиков в России. В ходе настоящего исследования также установлена и применимость данной методики при проведении анализа и прогнозирования преступности на уровне отдельных субъектов Российской Федерации[29].

Для объективной оценки положения дел в исследуемой сфере правоотношений требуется проведение анализа собранных данных различными методами (определения структуры преступности в долях и процентах, расчета коэффициентов и динамики абсолютных показателей и т.д.)[30].

Результаты анализа информации о состоянии процессов и явлений в сфере оборота наркотиков, профилактики немедицинского потребления наркотиков, лечения и медико-социальной реабилитации больных наркоманией, позволят определить: 1) уровень и динамику распространения немедицинского потребления наркотиков; 2) состояние, динамику и тенденций преступности в данной сфере; 3) характеристику состояния законности, в том числе в деятельности органов, уполномоченных на осуществление профилактики немедицинского потребления наркотиков, и правоохранительных органов, осуществляющих дознание, следствие и оперативно-розыскную деятельность по делам о преступлениях в сфере незаконного оборота наркотиков.

Совокупность полученных данных позволит прокурорам составить объективное представление о распространении в регионе немедицинского потребления наркотиков, законности и полноте принимаемых профилактических мер, направленных на предупреждение этого негативного социального проявления, следовательно, сконцентрировать усилия на наиболее значимых направлениях и повысить эффективность прокурорского надзора.

Одним из условий успешного осуществления надзора за исполнением законов об обороте наркотиков следует назвать предметную специализацию, то есть закрепление этого участка за конкретным работником прокуратуры.

Такая специализация позволяет надлежащим образом (своевременно и грамотно) подходить к оценке законности в деятельности тех или иных органов и должностных лиц. При этом решаются задачи комплексного сбора всей необходимой информации о состоянии законности, централизованного обобщения правоприменительной практики, экономии времени на ознакомление с законодательством, позволяет исключить необходимость в спешном изучении правоприменительной практики, быть «во всеоружии» и знать кратчайший и наиболее эффективный выход при возникновении казусных ситуаций[31].

Организационным обеспечением должны быть охвачены как основные виды деятельности прокуратуры (отрасли надзора), так и отдельные сферы общественных отношений, отраслей законодательства[32], то есть в данном случае законодательства, регулирующего оборот наркотиков и противодействие их незаконному обороту.

В современных условиях, в ходе реализации целей и задач противодействия наркоугрозе, необходимо глубокое знание и комплексное применение огромного количества законов и подзаконных актов (§2 главы 1), исполнение требований которых проверяется прокурором.

Максимально глубокое знание требований всех действующих на территории РФ законов, методов выявления и устранения нарушений, одним прокурором, как мы уже отмечали, практически невозможно. Решением этой проблемы и является специализация, существующая не только в прокуратуре, но и в судебной системе (коллегии по уголовным и гражданским делам), системе МВД, ФСБ и других правоохранительных органов[33].

Специализация прокурорских работников в современный период становится важным составляющим организации и осуществления надзора за исполнением законов об обороте наркотиков. Подтверждением тому является то, что на сегодняшний день специализированные управления (отделы) по противодействию преступлениям в сфере незаконного оборота наркотиков созданы в большинстве региональных управлений МВД и ФСБ (оперативные подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, а также подразделения следственных управлений, специализирующиеся на расследовании преступлений в данной сфере).

Важным элементом организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков становится своевременное определение, выделение и сосредоточение усилий на приоритетах. В целях комплексного решения указанных задач, необходимо сосредоточить надзор за исполнением законов об обороте наркотиков, в том числе надзор за исполнением законов, регулирующих противодействие их незаконному обороту, профилактику преступлений и немедицинского потребления наркотиков, лечение и медико-социальную реабилитацию больных наркоманией, а также надзор за расследованием преступлений в данной сфере в отраслевых подразделениях (отделах) прокуратур субъектов Российской Федерации либо, с учетом состояния законности и правопорядка на поднадзорной территории, обязанности по осуществлению надзора в этой сфере закрепить за конкретными сотрудниками.

Специализированные отделы в аппаратах прокуратур регионального звена целесообразно создавать в субъектах Российской Федерации, являющихся центрами Федеральных округов[34]. Это обусловлено не только расположением базовых управлений МВД России по контролю за оборотом наркотиков, межрегиональных управлений Федеральной службы по финансовому мониторингу и других окружных структур, но и количеством населения и объемом правоотношений исследуемого вида.

Обязательным условием успешного функционирования профильного отдела должен стать непосредственный (прямой) надзор за процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, исполнением законов и законностью правовых актов регионального специализированного управления МВД России (УНК), процессуальной деятельностью профильного следственного подразделения МВД по субъекту федерации, а также информационноаналитическая работа по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков, координационная деятельности структурных подразделений прокуратуры и организация межведомственного взаимодействия в исследуемой сфере правоотношений.

Для успешной реализации на практике, в ходе исследования разработано Положение об отделе по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков (Приложение № 6).

Этот организационный аспект следует также учитывать прокурорам и иным руководителям (например, в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации) и при распределении обязанностей между подчиненными им работниками (очередной элемент организации).

При распределении обязанностей между оперативными прокурорскими работниками важное значение имеет способность руководителя (как органа прокуратуры, так и структурного подразделения) увидеть в подчиненном работнике именно те черты, которые позволяют более полно, а значит, и эффективно раскрыться его потенциалу[35].

Документально распределение обязанностей между прокурорскими работниками в каждой конкретной прокуратуре либо структурном подразделении прокуратуры субъекта РФ закрепляется в соответствующем приказе, распоряжении прокурора[36].

Особенностью распределения обязанностей при организации надзора за исполнением надзора об обороте наркотиков является сочетание различных отраслей прокурорского надзора. Пример - распоряжение о распределении обязанностей отдела по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков (Приложение № 7).

Накопление сведений о состоянии законности в сфере оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту целесообразно осуществлять путем введения в делопроизводство определенной номенклатуры дел (элемент вспомогательной подсистемы организации), предназначенной для организации группировки исполненных документов в дела, систематизации и учета дел, определения сроков их хранения[37].

Практика осуществления прокурорского надзора доказала эффективность накопления сводок МВД о ежедневных происшествиях; документов (справок и переписки) с Антинаркотическими комиссиями регионального и местного уровней по вопросам противодействия незаконному обороту наркотиков, реестра лицензий выданных в отчетном периоде для осуществления деятельности, связанной с оборотом наркотиков и так далее.

Универсальную номенклатуру дел (Приложение № 8) рекомендуем использовать при организации работы подразделений, осуществляющих надзор за исполнением законов об обороте наркотиков.

Промежуточным результатом организационной деятельности является планирование[38], которое относится к числу обязательных элементов организации работы. Планирование по надзору за исполнением законодательства об обороте наркотиков характеризуется последовательностью операций, которые должны быть результатом реализации решения - плана, разработанного совместно со всеми участниками прокурорской проверки[39].

При планировании надзорной работы в данном направлении прокурору важно избегать таких типичных ошибок, как неконкретность и нереальность планов, перегруженность мероприятиями[40], безосновательное включение мероприятий в план (без учета объективной оценки фактического состояния законности[41]).

Сущность планирования состоит в определении целей деятельности

прокуратуры, формировании конкретных мероприятий для достижения этих

~ ~ ~?01 целей, срока исполнения мероприятий, а также их исполнителей[42].

В зависимости от результатов информационно-аналитической работы необходимо определить объект проверки. В случае снижения раскрываемости преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков следует запланировать проверку исполнения законов органами, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность, в случае увеличения количества несовершеннолетних, состоящих на учете с диагнозом наркомания - органов системы профилактики правонарушений несовершеннолетними и т.д.

Также отметим такой элемент организации работы в органах прокуратуры как оценка работы прокурорских работников, которая имеет существенное значение для совершенствования надзора за исполнением законов об обороте наркотиков.

С учетом особенностей межотраслевого характера надзора за исполнением законов об обороте наркотиков разработана форма типового отчета о проделанной работе, позволяющего сравнить результаты работы и своевременно вносить коррективы в деятельность конкретного прокурора- исполнителя (Приложение № 11). Цель отчета (различной периодичности: неделя, месяц, квартал, год) - оценить и внести коррективы в деятельность конкретного структурного подразделения.

Не меньшее значение в организации надзора за исполнением законов об обороте наркотиков имеет работа с кадрами (их подбор, расстановка и воспитание), организация труда, мотивация работников и стимулирование их деятельности, организация взаимодействия между ними и координация деятельности структурных единиц, руководство, принятие и реализация управленческих решений, контроль, проверка исполнения и т.д.

Изложенное свидетельствует о том, что содержанием организации прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков является комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, реализуемых в пределах своей компетенции органами прокуратуры, направленных на создание оптимальных условий для эффективного функционирования прокурорской системы по обеспечению точного и неукоснительного исполнения законов, регулирующих оборот наркотиков, результатом которой является поэтапное сокращение предложения и спроса на наркотики, укрепление международного сотрудничества в сфере контроля за их оборотом.

Информационно-аналитическая работа органов прокуратуры при этом в современных условиях выделяется как главный элемент ее организации, поскольку именно своевременный сбор, учет и накопление информации о состоянии законности в сфере оборота наркотиков и всесторонний ее анализ, составляющие само содержание информационно-аналитической работы, являются неотъемлемым условием успешной работы органов прокуратуры на данном направлении.

Основная особенность данного элемента организации - специфика предложенного Правительством Российской Федерации источника - носителя информации о состоянии законности в сфере оборота наркотиков, основу которого составляет межведомственная автоматизированная электронная информационная система (Единый банк данных), которая должна содержать весь набор сведений, касающихся оборота наркотиков, противодействия их незаконному обороту, профилактики немедицинского потребления наркотиков, лечения и медико-социальной реабилитации больных наркоманией, право доступа к которой имеет соответствующий прокурор.

Фактическое повсеместное не функционирование сегментов этого Единого банка данных в настоящее время сдерживает повышение эффективности государственного противодействия незаконному обороту наркотиков, включая и прокурорский надзор за исполнением законов об их обороте.

Кроме того, анализ прокурорской практики и результаты исследования показывают, что повышение эффективности организации работы органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законодательства об обороте наркотиков в настоящее время сдерживается из-за отсутствия надлежащей внутриведомственной нормативной ее регламентации.

В связи с этим разработан и предложен пакет организационнораспорядительных документов, а также авторский проект приказа Г енерального прокурора Российской Федерации «Об организации

прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков» (Приложение № 3), разработанный в целях совершенствования надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, обеспечения исполнения международных обязательств Российской Федерации о профилактике немедицинского потребления наркотиков, а также эффективной координации деятельности правоохранительных органов в этой области.

Проект приказа разработан с учетом межотраслевой специфики прокурорского надзора исследуемого вида.