Как справедливо отмечает А.Ю. Винокуров, «дискуссии по наболевшему шекспировскому вопросу, касающемуся роли и места прокуратуры в государственно-правовом механизме, будоражившие длительный период в рамках проводимой судебной реформы, как теоретиков, так и практиков, постепенно уступают место более насущному вопросу о том, как сделать деятельность прокуратуры эффективной, соответствующей, как современным тенденциям развития государства, так и востребованности функций, реализуемых прокурорами, со стороны гражданского общества»[1].

В современных условиях, в связи с ограниченностью ресурсов, в том числе и человеческих, эффективность (от лат. Efficientia), то есть продуктивность использования ресурсов в достижении поставленной цели, приобретает все большее значение для любого вида деятельности (экономической, политической, научной, познавательной и т.д.).

Не являются исключением прокурорская деятельность в целом, надзорная в частности, в том числе и такое межотраслевое направление деятельности органов прокуратуры, как надзор за исполнением законов об обороте наркотиков.

Вместе с тем, категория эффективность является относительной, не существует в чистом виде и определяется только в сравнении с неэффективной деятельностью, на основании определенных критериев (индикаторов, показателей) эффективности.

Анализ литературных источников, посвященных вопросам эффективности деятельности, свидетельствует о наличии существенных расхождений в толковании не только категорий «критерии эффективности» и «показатели эффективности», но и самого понятия «эффективность» какой-

либо деятельности. Толкование указанных категорий также не является и целью настоящего исследования.

Вместе с тем, результатом целой серии исследований Академии Г енеральной прокуратуры Российской Федерации[2], посвящённых

эффективности деятельности именно органов прокуратуры, методологии и методике ее научного изучения, явились новые подходы к углубленному изучению критериев, показателей оценки, как вклада органов прокуратуры в общее дело укрепления законности, так и результатов прокурорской многофункциональной деятельности в целях ее совершенствования и использования дополнительных резервов повышения эффективности.

Вопросы оценки эффективности деятельности органов прокуратуры исследованы в единстве мировоззренческого, фундаментального подхода, технологического и институционального аспектов, характеризующих разнообразие видов прокурорской деятельности, с учетом обратных связей между различными регуляторами и полученным эффектом.

Сущностные оценки деятельности соотнесены с необходимыми организационными мерами (прежде всего внутрифункциональными). Прокурорский традиционализм соединён с неизбежными новациями, присущими современному этапу развития органов прокуратуры и достижениями современного научного знания.

По справедливому утверждению исследователей, оценка деятельности органов прокуратуры по поддержанию надежного правопорядка неразрывно связана с состоянием законности и в целом с правовой системой, поэтому представляет собой сложный многомерный, многоаспектный процесс, предопределяющий необходимость поэтапного накопления и осмысления информации, приведения разрозненной информации в непротиворечивую систему объяснения самого феномена эффективности, разработки критериев оценки и ее показателей[3].

Учитывая межотраслевой характер надзора за исполнением законов об обороте наркотиков необходимо исходить из универсальных критериев оценки, характеризующих надзорную деятельность прокуратуры в целом, независимо от отраслевого деления[4].

В ходе исследования проблем эффективности прокурорского надзора представителем советской юридической школы К.Ф. Скворцовым выделено два универсальных критерия[5]: 1) своевременное и полное выявление

нарушений законов; 2) своевременность, полнота и адекватность мер реагирования на выявленные нарушения законов.

К современным критериям эффективности надзорной деятельности прокуратуры следует отнести отдельные положения организационнораспорядительных документов Г енеральной прокуратуры Российской Федерации. В частности, согласно требованиям приказа Генерального прокурора РФ № 195 (п. 21) деятельность прокуроров необходимо оценивать исходя из следующих критериев эффективности: 1) правомерность и своевременность вмешательства; 2) полнота использования предоставленных полномочий; 3) принципиальность и настойчивость в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности.

В данном документе критерии эффективности рассмотрены применительно к деятельности прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем, указанные критерии являются универсальными и позволяют оценить другие отраслевые направления надзорной деятельности, в том числе надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Следовательно, могут быть применены к такому межотраслевом направлению, как надзор за исполнением законов об обороте наркотиков.

По мнению К.Ф. Скворцова[6], критерии оценки результатов прокурорской деятельности должны стимулировать достижение целей, стоящих перед прокуратурой, характеризовать количественную и

качественную стороны прокурорского надзора, давать возможность для объективной оценки, быть универсальными, полными и непротиворечивыми.

В соответствии с целями деятельности прокуратуры, закрепленными в Законе «О прокуратуре РФ», исследователями выделено пять самостоятельных направлений (подгрупп): 1) надзор за соответствием закону правовых актов;

надзор за соблюдением законности объектами, поднадзорными прокуратуре;

надзор за соблюдением законов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) защита законных интересов общества и государства; 5) дополнительные показатели эффективности деятельности органов прокуратуры, позволяющие оценить эффективность работы прокуроров, а также характеризующие их статистические показатели[7].

В основу объективной оценки положен статистический метод определения значений количественных показателей, характеризующих эффективность деятельности органов прокуратуры, содержащихся в формах статистической отчетности о работе прокурора.

Использование статистического метода при исследовании показателей работы органов прокуратуры на определенном направлении деятельности имеет существенное значение для определения эффективности работы прокуроров внутри системы органов прокуратуры. Целью является выявление просчетов в работе и реализация управленческих решений для своевременной корректировки используемых способов обеспечения законности и правопорядка.

В контексте настоящего исследования отметим, несмотря на наличие в имеющихся формах статистической отчетности органов прокуратуры определенных позиций, которые могут использоваться для информационно - аналитического обеспечения надзорной деятельности на исследуемом направлении, специальной формы отчетности, обобщающей сведения о работе прокуроров по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков, не имеется.

Следовательно, говорить об использовании в чистом виде метода оценки повышения эффективности деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения законов об обороте наркотиков, исходя только из количественных показателей, содержащихся в формах статистической отчетности о работе прокурора, не представляется возможным.

В связи с изложенным, необходимо комплексное отражение показателей о работе прокуроров, в том числе содержащих статистические данные о выявленных нарушениях в ходе надзора за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства в сочетании с данными статистического отчета формы ОН.

Для изложенных целей необходима самостоятельная форма статистической отчетности (по форме НОН), либо выделение дополнительной графы в имеющихся формах отчетности (к примеру, по форме НсиД и других).

Введение самостоятельной формы отчетности для исследуемого направления надзорной деятельности прокурора позволит отражать существенный объем данных о работе, проделанной в ходе осуществления надзора в рамках таких отраслей, как «надзора за исполнением законов», «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», «надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие», «надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера», что позволит учитывать количественные показатели и характер выявленных прокурорами нарушений для дальнейшего совершенствования организации работы (прежде всего внутрифункциональных ее элементов).

Учитывая правовой статус, возможности по поддержанию надежного правопорядка и органическую связь с системой иных государственных органов Российской Федерации, полномочия органов прокуратуры, несомненно, являются средством достижения целей и задач государства в целом, решение наиболее общественно значимых общегосударственных проблем.

Исходя из изложенного, государство в лице уполномоченных органов и должностных лиц, общественные организации, средства массовой информации и рядовые граждане оценивают работу органов прокуратуры по тому социальному эффекту, который характеризует степень правовой защищенности в России. При такой внешней оценке эффективности работы, как правило, не учитываются реальные возможности и полномочия прокуроров, что порождает либо завышенные ожидания, либо неоправданные разочарования[8].

Так, о низком уровне законности в сфере противодействия наркоугрозе свидетельствуют данные социологического опроса населения России, проведенного сотрудниками негосударственной исследовательской организации «Левада-Центр», результаты которого свидетельствуют, как о неудовлетворенности граждан уровнем противодействия преступности в сфере незаконного оборота наркотиков, так и об обеспокоенности расширением масштабов потребления наркотиков без назначения врача[9].

Кроме того, согласно данным информационно-аналитической записки Генеральной прокуратуры Российской Федерации[10] , 75 % респондентов считают необходимым введение уголовной ответственности и принудительного лечения за употребление наркотиков и всего 13 %

респондентов отнеслись к предлагаемой мере нейтрально, 7 % - отрицательно, 5 % затруднились с ответом. Указанные сведения также свидетельствуют о низком уровне внешней оценке эффективности работы всей системы государственных органов на данном направлении.

Таким образом, в контексте настоящего исследования, целесообразным является следующий подход, применяемый, в том числе для определения эффективности норм права, а именно соотношение цели и полученного результата, то есть реальное поведение людей, соблюдение запретов и предписаний, регламентированных требованиями закона в сфере оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту (результат деятельности).

Другими словами необходимо установить индикаторы (прежде всего статистические показатели, как наиболее объективные) характеризующие состояние законности в исследуемой сфере и позволяющие определить степень влияния на укрепление законности со стороны органов прокуратуры.

Как правило, для получения оптимальной оценки правовой действительности (правовой жизни) используется индекс «правовой деструкции», состоящий из коэффициента преступности на 100 тыс. населения и коэффициента деликтности (правонарушений без признаков уголовно наказуемых деяний) на 100 тыс. населения.

Применительно к сфере оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту индекс «правовой деструкции» выглядит следующим образом.

Коэффициент преступности. Количество выявленных преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков на определенной территории (к примеру, муниципальное образование, субъект федерации), за определенный период (месяц, квартал, год), соотношение указанных показателей с количеством населения (общепринятым можно считать соотношение на 100 тыс. населения).

Для более точного определения показателя, необходимо устанавливать соотношение по конкретным преступлениям с учетом уровня (коэффициента) латентности определенных нарушений уголовного закона, связанных с незаконным оборотом наркотиков.

Однако, делая какие-либо выводы по результатам анализа статистических сведений о состоянии наркопреступности, необходимо учитывать, что вследствие высокого уровня латентности преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, количество зарегистрированных

наркопреступлений является в большей мере показателем активности работы правоохранительных органов, чем показателем реального уровня

наркопреступности[11].

Что касается коэффициента деликтности (правонарушения без признаков уголовно наказуемых деяний), то он рассчитывается по такому же принципу - соотношение с количеством выявленных (зарегистрированных) в отчетном периоде административных правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, а также назначенных административных наказаниях.

Существенное значение будет иметь и установление коэффициента по видам деликтов, к примеру, совершенных водителями транспортных средств, в части управления транспортным средством водителем, находящимся в состоянии наркотического опьянения и т.д.

Определим, какие показатели также свидетельствуют об общем состоянии законности в сфере оборота наркотиков, то есть укрупненные социально значимые показатели, которые характеризуют правовую жизнь в данной сфере правоотношений и могут одновременно свидетельствовать о вкладе органов прокуратуры в решение проблем сокращения незаконного распространения и немедицинского потребления наркотиков, масштабов последствий их незаконного оборота для безопасности и здоровья личности, общества и государства.

Прежде всего, это данные медицинской статистики:

О числе лиц, умерших в отчетном периоде от отравления наркотическими средствами и психотропными веществами / соотношение на 100 тыс. населения.

О числе лиц, зарегистрированных с диагнозом «наркомания», в том числе впервые в жизни (из них по видам потребляемых наркотиков) / соотношение на 100 тыс. населения.

Более детальным будет установление коэффициента по видам правоотношений, к примеру, число лиц с диагнозом «наркомания», зарегистрированных в учреждениях ФСИН России, либо освобождённых от призыва на военную службу, военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации.

О числе лиц, зарегистрированных с диагнозом «потребление наркотических средств и психотропных веществ с вредными последствиями», в том числе впервые в жизни / соотношение на 100 тыс. населения.

О числе зарегистрированных фактов отравления наркотиками, в результате их немедицинского потребления / соотношение на 100 тыс. населения.

Количественное снижение указанных показателей, с достаточной долей объективности, свидетельствует о сокращении незаконного распространения и немедицинского потребления наркотиков на конкретной территории за определенный период времени.

О повышении эффективности и общем состоянии законности в сфере оказания наркологической медицинской помощи больным наркоманией, их реабилитации и ресоциализации могут свидетельствовать следующие показатели:

О количестве наркологических коек (т.е. мест оказания медицинской помощи лицам, потребляющим наркотики в немедицинских целях) на конец отчетного периода (соотношение с количеством наркозависимых).

О числе психиатров-наркологов на конец отчетного периода (соотношение с количеством наркозависимых).

О числе лиц, прошедших в отчетном периоде лечение в наркологических стационарах (в том числе несовершеннолетних), прошедших лечение в наркологических отделениях, прошедших медико-социальную реабилитацию в наркологических реабилитационных центрах или отделениях.

О числе лиц, больных наркоманией, и лиц, потребляющих наркотические средства и психотропные вещества в немедицинских целях, прошедших в отчетном периоде реабилитацию в организациях, не имеющих лицензии на осуществление медицинской деятельности.

Как отмечают исследователи[12], важным направлением противодействия незаконному обороту наркотиков является и пресечение легализации доходов, получаемых от этого вида преступной деятельности, поэтому предметом анализа должна стать также и информация, характеризующая состояние борьбы с преступлениями, предусмотренными ст. ст. 174 и 174.1 УК РФ.

Кроме того, отдельной фиксации и анализу подлежат показатели привлечения к уголовной ответственности и осуждения лиц, совершивших наркопреступления. Начиная их анализ, целесообразно сопоставить соотношение числа зарегистрированных преступлений, а также числа выявленных лиц, их совершивших. Так как, чем значительнее разница между двумя указанными показателями в сторону уменьшения последнего, тем больше оснований для вывода о наличии серьезных недостатков в работе правоохранительных органов по выявлению и пресечению незаконного оборота наркотиков. Однако, при этом следует учитывать, что практика возбуждения уголовных дел на неустановленных сбытчиков вносит существенный вклад в увеличение разницы между этими показателями[13].

Изложенные и иные числовые характеристики можно объединить общим понятием информация, то есть сведения, сообщения либо данные, независимо от формы их представления[14], которая составляет основу такого внутрифункционального элемента организации, как информационноаналитическая работа[15].

К одним из основных принципов информационно-аналитической работы относится оперативность, полнота, достоверность и своевременность получения информации, следовательно, прокурорам необходимо наладить непрерывное ее получение.

Результатом должно стать своевременное выявление негативных тенденций развития наркоситуации, новых угроз национальной безопасности, возникающих вследствие незаконного оборота наркотиков, а также вызывающих их факторов; прогнозирование развития наркоситуации и выработка предложений по ее улучшению.

Достижение указанной цели возможно в результате реализации такого элемента организации надзора, как анализ состояния законности и правопорядка, который является непосредственной составляющей информационно-аналитической работы.

По мнению исследователей, целесообразно так построить информационно-аналитическую работу, чтобы она являлась составной частью анализа состояния распространения наркотиков и их немедицинского потребления в регионе в целом, так как тенденции и динамика незаконного оборота наркотиков в регионе влияют на распространение наркотизации, включенность наркозависимых в преступную деятельность и общее состояние законности в сфер оборота наркотиков[16].

Совокупность полученных данных позволит прокурорам составить объективное представление о распространении в регионе немедицинского потребления наркотиков, о законности и полноте принимаемых профилактических мер, направленных на предупреждение этого негативного социального проявления, следовательно, сконцентрировать усилия на надзоре по наиболее значимым направлениям и повысить эффективность прокурорского надзора.

Исходя из изложенного, по нашему мнению, основной фактор повышения эффективности прокурорского надзора на исследуемом направлении является мониторинг состояния законности в сфере оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту, который необходимо осуществлять прокурорам непрерывно.

В самом общем смысле понятие мониторинг определяется, как непрерывный процесс наблюдения и регистрации параметров объекта (в нашем случае таким объектом является состояние законности в сфере оборота наркотиков), в сравнении с заданными критериями.

Мониторинг состояния законности в исследуемой сфере можно охарактеризовать, как деятельность прокуроров, представляющую систему непрерывного наблюдения за развитием ситуации в сфере оборота наркотиков, а также в области противодействия их незаконному обороту, профилактики немедицинского потребления наркотиков, лечения и медико-социальной реабилитации больных наркоманией.

Отметим, что данная дефиниция соотносится с определением мониторинга наркоситуации, изложенным в пункте 2 Положения о государственной системе мониторинга наркоситуации в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 20.06.2011 № 485[17].

Мониторинг состояния законности в сфере оборота наркотиков следует осуществлять в целях:

а) определения состояния законности и масштабов незаконного распространения и потребления наркотиков;

выявления, прогнозирования и оценки угроз национальной безопасности, связанных с незаконным оборотом наркотиков;

в) оценки эффективности проводимой в Российской Федерации антинаркотической политики и формирования предложений по ее оптимизации;

своевременной реализации элементов организации работы по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков.

Достижение целей мониторинга состояния законности в сфере оборота наркотиков необходимо осуществлять посредством решения следующих основных задач:

а) непрерывное получение и анализ информации о состоянии процессов и явлений в сфере оборота наркотиков, а также в области противодействия их незаконному обороту, профилактики немедицинского потребления наркотиков, лечения и медико-социальной реабилитации больных наркоманией;

своевременное выявление негативных тенденций развития наркоситуации, новых угроз национальной безопасности, возникающих вследствие незаконного оборота наркотиков, а также вызывающих их факторов;

в) прогнозирование развития наркоситуации и выработка предложений по ее улучшению средствами прокурорского надзора.

Мониторинг состояния законности в данной сфере необходимо осуществлять на основе правовых актов, официальной статистической информации, информационно-аналитических документов, представляемых федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, иными федеральными государственными органами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, данных научных и социологических исследований с учетом прогнозных и экспертных оценок по вопросам, касающимся оборота наркотиков, а также противодействия их незаконному обороту, профилактики немедицинского потребления наркотиков, лечения и медико-социальной реабилитации больных наркоманией.

Указанный процесс должен включать в себя проведение исследований различных аспектов незаконного оборота наркотиков (социального, медицинского, правоохранительного, экономического и других аспектов), в том числе с привлечением научно-исследовательских учреждений и других

организаций, а также использование информации международных

организаций, международных компетентных органов, компетентных органов иностранных государств.

Основой для данной деятельности является единый банк данных[18] по вопросам, касающимся оборота наркотиков, а также противодействия их незаконному обороту, который содержит значительный объем данных (информации) о состоянии законности в данной сфере.

Кроме того, для повышения эффективности прокурорского надзора необходимо также использовать и данные мониторинга наркоситуации, осуществляемого Г осударственным антинаркотическим комитетом, антинаркотическими комиссиями в субъектах Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, руководители которых включены в состав Государственного антинаркотического комитета, и их территориальными органами в пределах установленной компетенции, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с участием органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций.

Исходя из изложенного, особое значение имеет мониторинг состояния законности в сфере оборота наркотиков, как основного фактора качественного повышения эффективности прокурорского надзора, позволяющего, с использованием совокупности своевременно полученных данных, составить объективное представление о распространении наркотиков, законности и полноте принимаемых профилактических мер, направленных на предупреждение этого негативного социального проявления, следовательно, сконцентрировать усилия на надзоре по наиболее значимым направлениям и повысить эффективность прокурорского надзора.

Отметим, что мониторинг состояния законности в сфере оборота наркотиков является только одним из элементов, способствующих повышению эффективности, следовательно, и совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков.

[1] Винокуров А.Ю. Правовая регламентация "общенадзорных" полномочий прокурора нуждается в совершенствовании // Интернет-сайт Московского гуманитарного университета http:// mosgu.ru.

[2] К примеру: Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина А.Х., Колесникова Н.В., Максименко И.В. Критерии и показатели оценки работы прокуратуры субъекта Российской Федерации по обеспечению законности и правопорядка (концептуальный подход) // Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2011; Амирбеков К.И. Критерии эффективности деятельности прокурора в сфере уголовного судопроизводства (концептуальный подход) // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2012. № 2 (28); Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина А.Х. Оценка эффективности работы органов прокуратуры со стороны личности, обществе, государства // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2013. № 1 (33) и др.

[3] Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина А.Х. Проблемы совершенствования внутрисистемной оценки работы органов прокуратуры // Вестн. Акад. Г ен. прокуратуры Рос. Федерации. 2012. № 5 (31). - С. 4.

[4] Подробнее о необходимости применения универсальных критериев см.: Михайлов В.М. Проблемы эффективности прокурорского надзора. М., 1997. - С. 25.

[5] Скворцов К.Ф. Исследование проблем эффективности прокурорского надзора // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. М., 1975. - С. 9.

[6] Скворцов К.Ф. Исследование проблем эффективности прокурорского надзора // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. М., 1975.

[7] Капинус О.С. и др. Критерии и показатели оценки работы прокуратуры субъекта Российской Федерации по обеспечению законности и правопорядка (концептуальный подход) / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2011. - С. 95.

[8] Капинус О.С., Андреев Б.В., Казарина А.Х. Оценка эффективности работы органов прокуратуры со стороны личности, общества и государства // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2013. № 1 (33). - С. 19.

[9] Общественное мнение —2013. Левада-Центр. М. 2014. - С. 79.

[10] Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2013 год. Информационно-аналитическая записка. М., 2013. - С. 37.

[11] Методика анализа преступности, связанной с незаконным оборотом наркотических средств: пособие / [Л.Н. Куровская и др.; рук. авт. кол. О.А. Евланова]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2015. - С. 5.

[12] Методика анализа преступности, связанной с незаконным оборотом наркотических средств: пособие / [Л.Н. Куровская и др.; рук. авт. кол. О.А. Евланова]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2015. - С. 6.

[13] Там же - С. 10.

[14] пункт 1 статья 2 Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Парламентская газете от 03.08.2006 № 126-127.

[15] п. 3 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 11.05.2016 N 276 "Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации" // "Законность", № 8, 2016.

[16] Прокурорский надзор за исполнением законодательства о профилактике потребления наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов несовершеннолетними: пособие / А.В.Гришин и др. Акад. Ген. Прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2013. - С. 31 - 32.

[17] "Собрание законодательства РФ", 27.06.2011, № 26, ст. 3808.

[18] Постановление Правительства РФ от 23.01.2006 № 31 "О создании, ведении и использовании единого банка данных по вопросам, касающимся оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту" // "Собрание законодательства РФ", 30.01.2006, № 5, ст. 552.