Начнем с того, что совершенствование в настоящем контексте необходимо рассматривать, как процесс, результатом которого является улучшение, повышение эффективности, некое идеальное состояние какой-либо деятельности, в нашем случае прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков.

Как мы уже определили, прокуратура, в качестве структурного элемента правозащитного механизма государства, обладает уникальными возможностями для качественно повышения эффективности работы всей системы государственных органов.

Исходя из специфики полномочий, прокуратура способна обеспечить не только законность в сфере легального оборота наркотиков, противодействия их незаконному обороту, профилактики правонарушений и наркомании, реабилитации и ресоциализации наркозависимых, но и защиту прав и свобод граждан, вовлеченных в незаконный оборот наркотиков, потребляющих наркотики в немедицинских целях, больных наркоманией, нуждающихся в лечении и реабилитации, а также огромного количества иных субъектов, права и обязанности которых регулируются законодательством о наркотиках, уголовным, уголовно-процессуальным, уголовно-исполнительным, трудовым, гражданским, административным и иными отраслями законодательства.

Основной проблемой практической реализации возможностей для качественного повышения эффективности работы органов прокуратуры является отсутствие необходимой специализации, элементарное незнание норм права, регулирующих оборот наркотиков и противодействие их незаконному обороту, ситуационная и поверхностная организация проверок, следствием чего является низкий уровень законности в данной сфере в течение последних лет[1].

Ресурсы совершенствования деятельности и повышения эффективности надзора органов прокуратуры в исследуемой сфере, следовательно и пути совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков необходимо изыскать в области организации прокурорского надзора.

Исходя из логики рассуждения, организацию прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков необходимо рассматривать, как комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, реализуемых в пределах своей компетенции работниками прокуратуры, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы по обеспечению точного и неукоснительного исполнения законов, регулирующих оборот наркотиков, противодействие их незаконному обороту, профилактику преступлений и немедицинского потребления наркотиков, лечение и медикосоциальную реабилитацию больных наркоманией, с целью сокращения незаконного распространения и немедицинского потребления наркотиков, масштабов последствий их незаконного оборота для безопасности и здоровья личности, общества и государства, а также защиты прав и свобод граждан, являющихся субъектами правоотношений в сфере оборота наркотиков.

В рамках исследования элементов организации, на основе полученных данных нами особо выделен такой элемент, как информационно-аналитическая работа по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков, так как именно своевременный и всесторонний анализ состояния законности и преступности является неотъемлемым условием успешной работы органов прокуратуры на данном направлении.

При организации необходимо учитывать специфику данного элемента, которая определяет характер источников информации о состоянии законности в сфере оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту, основу которых составляет межведомственная автоматизированная информационная система (Единый банк данных)[2], содержащая информацию, касающуюся оборота наркотиков, противодействия их незаконному обороту, профилактики немедицинского потребления наркотиков, лечения и медико- социальной реабилитации больных наркоманией.

Исходя из изложенного, особое значение имеет мониторинг состояния законности в сфере оборота наркотиков, как основного фактора качественного повышения эффективности прокурорского надзора, позволяющего с использованием совокупности и своевременности полученных данных составить объективное представление о распространении наркотиков, законности и полноте принимаемых профилактических мер, направленных на предупреждение этого негативного социального проявления, следовательно, сконцентрировать усилия на надзоре по наиболее значимым направлениям и повысить эффективность прокурорского надзора.

При организации работы необходимо учитывать содержание указанной юридической категории, в контексте состояния законности в сфере оборота наркотиков, как элемента внутрисистемной организации работы прокуроров, представляющего систему непрерывного наблюдения за развитием ситуации в сфере оборота наркотиков, профилактики немедицинского потребления наркотиков, лечения и медико-социальной реабилитации больных наркоманией.

Следующий элемент совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков заключается в особых приемах получения и анализа информации о состоянии законности в сфере оборота наркотиков. Так как результаты анализа информации о состоянии процессов и

явлений в сфере оборота наркотиков, а также в области противодействия их незаконному обороту, профилактики немедицинского потребления наркотиков, лечения и медико-социальной реабилитации больных наркоманией, позволят определить: 1) уровень и динамику распространения немедицинского

потребления наркотиков; 2) состояние, динамику и тенденции преступности в данной сфере; 3) характеристику состояния законности, в том числе в деятельности органов, уполномоченных на осуществление профилактики немедицинского потребления наркотиков, и правоохранительных органов, осуществляющих дознание и следствие, оперативно-розыскную деятельность по делам о преступлениях в сфере оборота наркотиков.

В свою очередь, в целях своевременного предупреждения и профилактики преступлений, связанных с оборотом наркотиков, а также выявления сведений об их совершении, о нарушениях уголовно - процессуального законодательства и оперативного принятия мер прокурорского реагирования также необходим регулярный мониторинг опубликованных в средствах массовой информации материалов о преступлениях исследуемой категории. Так как только при своевременном обнаружении таких сведений, возможно качественно организовывать проведение проверок либо направлять копии соответствующих публикаций в органы предварительного следствия или дознания для принятия решения в порядке, предусмотренном ст. ст. 144, 145 УПК РФ.

Совокупность полученных данных позволит прокурорам составить объективное представление о распространении в регионе немедицинского потребления наркотиков, законности и полноте принимаемых профилактических мер, направленных на предупреждение этого негативного социального проявления, следовательно, сконцентрировать усилия на надзоре по наиболее значимым направлениям и повысить эффективность прокурорского надзора.

Для решения таких проблем, как элементарное незнание прокурорами норм права, регулирующих оборот наркотиков и противодействие их незаконному обороту, ситуационную и поверхностную организацию прокурорских проверок, необходимо сосредоточить надзор за исполнением законов об обороте наркотиков, в том числе надзор за исполнением законов, регулирующих противодействие их незаконному обороту, профилактику преступлений и немедицинского потребления наркотиков, лечение и медикосоциальную реабилитацию больных наркоманией, а также надзор за расследованием преступлений и оперативно-розыскной деятельностью в данной сфере в отраслевых подразделениях (отделах) прокуратур субъектов Российской Федерации либо с учетом состояния законности и правопорядка на поднадзорной территории обязанности по осуществлению надзора в этой сфере закрепить за конкретными сотрудниками.

Специализированные отделы в аппаратах прокуратур регионального звена целесообразно создавать в субъектах Российской Федерации, являющихся центрами Федеральных округов[3]. Это обусловлено не только расположением базовых управлений МВД России по контролю за оборотом наркотиков, межрегиональных управлений Федеральной службы по финансовому мониторингу и других окружных структур, но и количеством населения и объемом правоотношений исследуемого вида.

Обязательным условием успешного функционирования профильного отдела должен стать непосредственный (прямой) надзор за процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, исполнением законов и законностью правовых актов регионального специализированного управления МВД России (УНК), процессуальной деятельностью профильного следственного подразделения МВД по субъекту федерации, а также информационноаналитическая работа, координационная деятельности структурных подразделений прокуратуры и организация межведомственного взаимодействия в исследуемой сфере правоотношений.

Этот организационный аспект следует учитывать прокурорам и иным руководителям (например, в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации) и при распределении обязанностей между подчиненными им работниками (очередной элемент организации), в зависимости от состояния законности и правопорядка на поднадзорной территории.

Вопросы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков лежат также в рамках такого элемента организации, как планирование надзорной деятельности, которое относится к числу обязательных элементов организации работы в органах прокуратуры и характеризуется последовательностью операций, которые должны быть результатом реализации решения - плана, разработанного совместно со всеми участниками прокурорской проверки.

При планировании надзорной работы прокурору важно избегать таких типичных ошибок, как неконкретность и нереальность планов, перегруженность мероприятиями, безосновательное включение мероприятий в план (без учета объективной оценки фактического состояния законности).

В зависимости от результатов информационно-аналитической работы необходимо определить объект проверки. В случае снижения раскрываемости преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков следует запланировать проверку исполнения законов органами, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность, в случае увеличения количества несовершеннолетних, состоящих на учете с диагнозом наркомания - органов системы профилактики правонарушений несовершеннолетними и т.д.

Не менее важной для совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков является и оценка эффективности прокурорской деятельности, на основе объективных показателей (статистических данных о работе), следовательно, необходимо введение самостоятельной формы статистической отчетности (по форме НОН), которая позволит отражать существенный объем данных о работе прокуроров по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков в рамках таких отраслей, как «надзор за исполнением законов», «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и др., своевременно оценивать эффективность надзорной деятельности. Либо выделение дополнительной графы в имеющихся формах отчетности (к примеру, по форме «НсиД», «Р», «ОЖ» и других).

В рамках вспомогательных элементов организации работы, совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков поможет разработанная специализированная номенклатура дел (Приложение № 8).

Для реализации такого внутрисистемного элемента организации работы как контроль за исполнением, а также для своевременного принятия управленческих решений, предлагается бланк универсальной межотраслевой еженедельной формы отчета прокурора-исполнителя (Приложение № 11).

Полагаем необходимым отметить, что надлежащая организация надзора за исполнением законодательства об обороте наркотиков способствует укреплению законности и правопорядка, своевременному восстановлению их нарушенных прав и законных интересов, повышению эффективности деятельности прокурора в исследуемой сфере правоотношений.

Эффективная организация работы органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законодательства об обороте наркотиков невозможна без ее надлежащей правовой регламентации.

На основании полученных результатов исследования попробуем предложить и обосновать предложения в проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков», в целях создания нормативных правовых механизмов и надлежащей правовой регламентации, как неотъемлемого условия эффективной организация работы.

При изложении положений базового организационно-распорядительного документа необходимо исходить из отраслевого деления надзорной деятельности органов прокуратур. Помимо надзорной функции, рассматриваются и такие направления прокурорской деятельности, как уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в рассмотрении судами уголовных и административных дел, участие в правотворческой деятельности и международном сотрудничестве по вопросам оказания правовой помощи по борьбе с наркопреступностью.

Включение в проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации перечаленных выше направлений не надзорной деятельности органов прокуратуры обусловлено межотраслевой спецификой прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, успешное осуществление которого невозможно без осуществления координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с наркопреступностью, участия в рассмотрении дел судами и т.д.

Целью утверждения данного организационно-распорядительного документа является совершенствование надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, обеспечение исполнения международных обязательств Российской Федерации о профилактике немедицинского потребления наркотиков, а также эффективная координация деятельности правоохранительных органов в этой области[4]. В контексте сказанного отметим, что «эффективно противостоять проявлениям преступности возможно только согласованными действиями всех институтов государства и общества, а необходимый уровень согласованности призвана обеспечить именно координация»[5].

Для достижения заявленной выше цели, заместителям Г енерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений, управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, другим территориальным прокурорам, военным прокурорам и прокурорам специализированных прокуратур в пределах своей компетенции, необходимо принять меры к надлежащей организации работы и сосредоточить усилия на целом ряде направлений.

Какие же моменты следует отразить?

Исходя из межотраслевого характера прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков начнем с необходимости обеспечить эффективную систему надзора за исполнением законов, регулирующих отдельные виды деятельности, связанной с незаконным оборотом наркотиков, в том числе по разработке, производству, изготовлению, переработке, хранению, перевозке, пересылке, отпуску, реализации, распределению, приобретению, использованию, ввозу на территорию Российской Федерации, вывозу с территории Российской Федерации, а также уничтожению наркотиков.

Особое значение для эффективного противодействия незаконному обороту наркотиков имеет и состояние законности при реализации федеральных и региональных целевых программ противодействия незаконному обороту наркотиков[6], в том числе при их финансировании за счет средств федерального, региональных бюджетов и других источников финансирования, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Сосредоточить усилия на состоянии законности в сфере административного надзора за лицами, совершившими преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, при соблюдении запрета на распространение информации и пропаганды наркотиков, в том числе по средствам информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», при конфискации наркотиков и имущества, полученного в результате деятельности, связанной с незаконным оборотом наркотиков, при ликвидации юридических лиц, осуществлении контроля за хранением, перевозкой или пересылкой наркотиков в местах произрастания и культивирования наркосодержащих растений, а также в местах возможного осуществления незаконных перевозок наркотиков.

Практика осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков подтверждает утверждение исследователей о том, что многоаспектность проблемы незаконного оборота наркотиков предполагает участие в противодействии наркоугрозе органов медицины, образования и общественности. В связи с чем, наряду с выявлением и привлечением к ответственности правонарушителей, необходимо вести работу по формированию установки на здоровый образ жизни, лечить заболевших наркоманией, заниматься реабилитацией и ресоциализацией лиц, прошедших

270

лечение .

На основании изложенного, в целях надлежащей профилактики незаконного потребления наркотиков, наркомании, следует учитывать состояние законности при ведении пропаганды здорового образа жизни и нетерпимого отношения к незаконному потреблению наркотиков, выявлении причин и условий наркомании и принятии мер по их устранению, реализации государственной политики в сфере профилактики, установлении единой государственной статистической отчетности в области функционирования системы профилактики, разработке и реализации долгосрочных (федеральных, региональных, местных) целевых программ и ведомственных программ, направленных на осуществление мероприятий по профилактике наркомании.

Следующим источником совершенствования и повышения эффективности надзорной деятельности является обеспечение надлежащего исполнения законов, регламентирующих оказание наркологической помощи больным наркоманией, включая профилактику, диагностику, лечение и медицинскую реабилитацию.

осуществлении надзора за исполнением законодательства об административных правонарушениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков, особое внимание необходимо уделять исполнению законов при возложении обязанности прохождения диагностики, профилактических мероприятий, лечения от наркомании и (или) медицинской и (или) социальной реабилитации наркозависимых (ч. 2.1 ст. 4.1 КоАП РФ), а также [7] предусматривающих административную ответственность за уклонение от исполнения данных обязанностей (ст. 6.9.1 КоАП РФ)[8].

Обеспечить надлежащий уровень законности в сфере административной практики, связанной с незаконным оборотом наркотиков, поможет и реализация требований п. 7.4 Приказа Генерального прокурора РФ №195, обязывающих прокуроров решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности, а также активнее использовать право освобождать своим постановлением лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

В связи с тем, что большинство особо тяжких преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, совершаются в организованных формах, осуществление надзора за исполнением законов при расследовании преступлений, совершенных организованными преступными группами, преступными сообществами (преступными организациями), необходимо поручать наиболее квалифицированным прокурорским работникам, которые способны требовать от органов предварительного расследования (МВД, ФСБ, СКР) установления всех обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовным делам данной категории, а также правильную (законную) квалификацию, с учетом массы и вида наркотика, умысла каждого из соучастников группового наркопреступления.

Не меньшее значение для организации надзора за расследованием преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, имеют положения (нормы) приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 15.03.2010 № 107 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора при заключении с подозреваемыми (обвиняемыми) досудебных соглашений о сотрудничестве по уголовным делам».

В контексте сказанного отметим, что согласно пояснительной записке к проекту Федерального закона от 29.06.2009 № 141-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации»[9], институт досудебного соглашения о сотрудничестве введен с целью раскрытия и расследования, в том числе, наркопреступлений. На практике, досудебные соглашения, в подавляющем большинстве случаев (более 70 %), заключаются по уголовным делам в сфере незаконного оборота наркотиков.

Следовательно, совершенствования и повышения эффективности надзорной деятельности можно достичь за счет взвешенного подхода, с учетом объема полномочий (гл. 40.1 УПК РФ) по заключению досудебных соглашений о сотрудничестве, которое должно реально содействовать раскрытию и расследованию преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, изобличению и уголовному преследованию других соучастников преступления, розыску денежных средств и иного имущества, полученного от преступной деятельности исследуемого вида[10].

При осуществлении надзора за расследованием уголовных дел о преступлениях в сфере незаконного оборота наркотиков, в результате совершения которых получены легализованные в последующем преступные доходы, прокурорам необходимо добиваться их изъятия из оборота путем наложения судом ареста на имущество в целях обеспечения его конфискации, предусмотренной ст. 104.1 УК РФ.

В контексте надзора за исполнением законов в исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом, предметом должна является законность нахождения лиц, признанных больными наркоманией, соблюдение норм, направленных на обеспечение исправительного воздействия на осужденных, режима, надзора и контроля за поведением заключенных под стражу и лиц, отбывающих уголовные наказания.

Кроме того, необходимо обеспечить участие в рассмотрении судами уголовных дел о преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков, наиболее квалифицированных государственных обвинителей, своевременное обжалование каждого незаконного, необоснованного и несправедливого приговора и иного судебного решения. Обращать особое внимание на соответствие вида и размера назначенного наказания характеру и степени общественной опасности совершенного преступления.

Наиболее актуальные проблемы организации надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, необходимо рассматривать на

координационных и межведомственных совещаниях, особое внимание уделять вопросам эффективного взаимодействия между правоохранительными органами, направленного на противодействие незаконному обороту наркотиков и профилактику наркомании.

Актуальной является и работа по повышению квалификации подчиненных работников, в том числе с приглашением на учебные мероприятия представителей заинтересованных государственных органов, в том числе направление прокурорских работников для участия в межведомственных совещаниях и научно-практических семинарах по вопросам противодействия незаконному обороту наркотиков и профилактики наркомании.

Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур необходимо организовать анализ состояния законности и практики прокурорского надзора за исполнением законодательства об обороте наркотиков, не реже одного раза в год, что является оптимальной периодичностью.

По результатам ежегодно информировать о состоянии законности в сфере борьбы с наркопреступностью органы представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, командование военных округов (флотов), добиваться принятия конкретных мер, направленных на улучшение профилактической

работы.

Оказывать указанным субъектам прокурорско-надзорных правоотношений содействие в разработке и реализации региональных и местных программ борьбы с наркопреступностью, иных решений по вопросам предупреждения правонарушений с учетом состояния законности и правопорядка на соответствующей территории.

С учетом специфики конкретного региона, своевременно направлять территориальным прокурорам методические рекомендации по выявлению преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, их расследованию, а также по вопросам тактики и методики осуществления прокурорского надзора в данной сфере деятельности.

Не реже одного раза в полугодие в органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, изучать дела оперативного учета на предмет полноты и законности принимаемых по ним мер, анализировать статистические данные о результатах оперативно-розыскной деятельности, направленной на выявление, пресечение, раскрытие и предупреждение преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков.

Считаем необходимым, с целью надлежащего контроля за реализацией нижестоящими прокурорами антинаркотической политики, о результатах прокурорской деятельности в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков по итогам года информировать Генеральную прокуратуру Российской Федерации не позднее 15 января следующего года. Копии информаций в те же сроки направлять в подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах.

Неотъемлемым элементом совершенствования является и четкая реализация общих положений отраслевых приказов Генерального прокурора Российской Федерации, прежде всего № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности».

В целях создания нормативных правовых механизмов организации работы прокуратуры в целом, предлагаем учесть выделенные положения по совершенствованию прокурорского надзора в проекте приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков», а также иных организационно - распорядительных документах прокуратур субъектов Российской Федерации, текст которых приведен в приложениях к работе.

Реализуя задачи исследования, рассмотрим и ряд актуальных предложений по изменению действующего законодательства.

Необходимость внесения кардинальных изменений и дополнений в действующее законодательство, регулирующее сферу оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту, помимо уже предложенных научным сообществом и до настоящего момента не реализованных, в ходе исследования не установлена. Данный вывод подтверждается, в том числе, результатами опроса должностных лиц органов прокуратуры по проблемам организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков (Приложение № 1), в ходе которого 69,5 % опрошенных признали достаточным уровень законодательного регулирования.

Основной проблемой, по нашему мнению, является именно надлежащее исполнение уже существующих норм права в исследуемой сфере правоотношений. Вместе с тем, в ходе исследования установлена проблема практической реализации отдельных изменений законодательства, которые непосредственно влияют на эффективность работы прокуроров.

Остановимся на наиболее актуальных изменениях законодательства, характеризующих именно прокурорский надзор за исполнением законов об обороте наркотиков и существенно влияющих на его эффективность.

Так, Федеральным законом от 25.11.2013 № 313-ФЗ (далее по тексту - Федеральный закон № 313-ФЗ)[11] статья 196 УПК РФ дополнена новой нормой (пунктом 3.2), обязывающей назначать и производить судебную экспертизу с целью установления психического или физического состояния подозреваемого, обвиняемого, когда имеются основания полагать, что он является больным наркоманией. Изменения уголовно-процессуального законодательства вступили в законную силу 25.05.2014.

В отличие от указанной нормы права, положения иных оснований обязательного проведения судебной экспертизы, перечисленных в статье 196 УПК РФ, гораздо более императивы.

Так, факт смерти лица (пункт 1), наличия вреда здоровью (пункт 2), отсутствия документов, подтверждающих возраст обвиняемого и потерпевшего (пункт 5), а также возраст обвиняемого и потерпевшего по делам против половой неприкосновенности (пункт 3.1), как правило, не вызывают сомнений.

В свою очередь, менее императивны нормы пункта 3 и 4 ст. 196 УПК РФ, обязывающие назначать судебную экспертизу при наличии сомнений во вменяемости лица и способности самостоятельно защищать свои права и законные интересы в уголовном судопроизводстве, регламентированы актом официального толкования права[12].

На первый взгляд, проблема применения новой нормы п. 3.2 ст. 196 УПК РФ, имеет простое и неверное решение о том, что достаточным основанием полагать о наличии признаков наркомании, может являться сам факт систематического употребления наркотиков.

В ходе осуществления надзорных полномочий установлено, что 82 % лиц, обвиняемых в сбыте наркотиков (ст. 228.1 УК РФ), в ходе допроса прямо заявляют о том, что систематически употребляют наркотики. В ряде случаев указанная позиция обусловлена попыткой избежать уголовной ответственности за более тяжкий сбыт наркотиков и признать вину в их хранении для личного употребления. Число лиц, обвиняемых в хранении наркотиков без цели сбыта (ст. 228 УК РФ), и заявляющих о систематическом их употреблении, более

90 %[13].

Вместе с тем, в случае, если лицо прямо заявляет об употреблении наркотиков, следователь или дознаватель, не обладающие специальными медицинскими знаниями, объективно не могут сделать однозначный вывод об отсутствии оснований для проведения судебно-психиатрической экспертизы[14].

В свою очередь судья, связанный требованием ст. 6.1. УПК РФ о разумном сроке судебного следствия, с учетом возрастающего объема рассматриваемых гражданских и уголовных дел, в случае отсутствия заключения эксперта, может принять законное решение о возвращении материалов уголовного дела в порядке ст. 237 УПК РФ по формальным основаниям - нарушение требований ст. 196 УПК РФ.

Однако обоснованным является и утверждение о том, что сам факт возвращения уголовного дела является нарушением, прежде всего, со стороны надзирающего прокурора, оставившего без внимания и надлежащего реагирования нарушение закона, выявленное судом[15].

С целью исключить возможные нарушения уголовно-процессуального законодательства на стадии расследования ряд прокуроров требуют от поднадзорных правоохранительных органов проведения судебнопсихиатрической экспертизы по всем уголовным делам о

наркопреступлениях[16], а также в отношении всех лиц, совершивших иные категории преступлений в состоянии наркотического опьянения.

В связи с тем, что без специальных знаний невозможно сделать однозначный вывод об отсутствии признаков наркомании, в случае систематического употребления наркотиков данное требование прокурора является законным и соответствует норме п. 3.2 ст. 196 УПК РФ.

Однако, реализация данной позиции надзирающих прокуроров на практике в полном объеме невозможна по объективным причинам.

Во-первых, экспертные учреждения физически не имеют возможности провести судебно-психиатрические исследования по всем уголовным делам о преступлениях в сфере незаконного оборота наркотиков, а также в отношении иных лиц, обвиняемых в совершении преступлений в состоянии наркотического опьянения[17].

Во-вторых, сам факт проведения экспертного исследования существенно отражается, как на сроках проведения дознания либо предварительного следствия, так и на содержании обвиняемых под стражей, что, в свою очередь, влечет за собой ущемление прав участников уголовного судопроизводства[18].

На основании комплексного анализа нормативно-правового регулирования выработан следующий алгоритм решения проблем правоприменительной практики.

Так, в соответствии с Федеральным законом о наркотических средствах и психотропных веществах № 3 от 08.01.1998[19], наркомания - заболевание, обусловленное зависимостью от наркотического средства или психотропного вещества. Больной наркоманией - лицо, которому по результатам медицинского освидетельствования, проведенного в соответствии с настоящим Федеральным законом, поставлен диагноз - «Наркомания».

Согласно ст. 44 вышеуказанного закона лицо, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно больно наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения, потребило наркотик без назначения врача, может быть направлено на медицинское освидетельствование.

Медицинское освидетельствование лица проводится по направлению органов дознания, органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, следователя, судьи или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, в медицинских организациях, специально уполномоченных на то федеральными органами исполнительной власти в сфере здравоохранения или органами

исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере

здравоохранения.

Учитывая изложенное, в целях определения единой позиции по вопросу целесообразности назначения судебной психиатрической экспертизы, следует считать, что достаточным основанием для её назначения, либо не назначения являться заключение (в свободной форме) по результатам проведенного медицинского освидетельствования лица[20], в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что он находится в состоянии наркотического опьянения либо употребляет наркотики без назначения врача.

Исходя из изложенного, сформулируем предложения по совершенствованию действующего законодательства. В частности, необходимо п. 3.2 стати 196 УПК РФ изложить в следующей редакции: «....3.2) психическое или физическое состояние подозреваемого, обвиняемого, когда в ходе медицинского освидетельствования установлено наличие признаков наркомании».

Далее рассмотрим и другую, на наш взгляд актуальную проблему, решение которой способно повысить эффективность работы всей системы государственных органов и непосредственно прокуроров. Так, основной причиной роста числа наркопреступлений является резкое расширение спектра потребляемых наркотиков. В период 2013 - 2016 гг. список наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, оборот которых в Российской Федерации запрещен (далее - Список № 1), утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30.06.1998 N 681 [21], дополнен 48 новыми видами синтетических психоактивных веществ.

Указанные изменения законодательства, прежде всего, связаны с распространением так называемых «дизайнерских» наркотиков, определяемых как психоактивные вещества, разрабатываемые с целью обхода действующего законодательства, синтетические заменители натурального вещества, полностью воспроизводящие наркотические свойства последнего[22].

В России «дизайнерские» наркотики принято связывать с так называемыми «курительными смесями», «спайсами» - синтетическими каннабиоидами, получившими широко распространение в нашей стране начиная с 2009 года, количество которых непрерывно увеличивается, так как данные вещества легально производятся в Китае и других странах в промышленных масштабах, их реализация приносит баснословную прибыль.

В настоящее время достаточно серьезной проблемой, помимо синтетических каннабиоидов, стали и другие замаскированные синтетические психотропы в форме солей для ванн, ароматизаторов, корма для аквариумных рыб, удобрений для комнатных растений, легальных порошков и т.д [23].

Основной проблемой здесь является тот факт, что химическая структура указанных синтетических психоактивных веществ постоянно видоизменяется и законодатель не в силах своевременно предавать им юридическое определение наркотического средства.

Как показывает практика надзора прокуратуры Свердловской области, с момента первых зарегистрированных фактов сбыта и потребления ранее не известного психоактивного вещества до включения его в Список №1, в подавляющем большинстве случаев, проходит более полугода.

В результате, несмотря на очевидные вредные последствия их потребления, длительное время правоохранительные органы не имеют законных оснований для возбуждения уголовного дела и, в ряде случаев, «наркобизнесмены» законно требуют вернуть сильнодействующие психоактивные вещества, изъятые из незаконного оборота.

Проблему распространения «дизайнерских наркотиков» на федеральном уровне был призван решить Федеральный закон от 03.02.2015 № 7-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[24], устанавливающий уголовную ответственность по статье 234.1 Уголовного кодекса РФ за незаконный оборот новых потенциально опасных психоактивных веществ (далее по тексту - НППВ).

Согласно тексту указанного документа НППВ - это вещества синтетического и естественного происхождения, вызывающие у человека состояние наркотического или иного токсического опьянения, опасные для его жизни и здоровья и включенные в соответствующий Реестр.

Решение о включении вещества в указанный Реестр должно приниматься сотрудниками упраздненного наркоконтроля, функции которого переданы в МВД России[25], при получении должностными лицами прокуратуры, СК России, МВД России, ФТС России и ФСБ России сведений о его употреблении, на основании результатов медицинского освидетельствования потребившего лица, проведенного в соответствии со ст. 44 Федерального закона №3-ФЗ.

Под незаконным оборотом НППВ понимается производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, пересылка, приобретение, использование, а также сбыт указанных веществ.

Преступление, предусмотренное частью 1 статьи 234.1 УК РФ является преступлением небольшой тяжести (максимальное наказание - ограничение свободы на срок до двух лет). В качестве квалифицирующего признака предусмотрено причинение тяжкого вреда здоровью человека либо совершение преступления группой лиц (часть 2), в качестве особо квалифицирующего признака - смерть человека либо совершение преступления организованной группой (часть 3).

Изменения внесены и в Уголовно-процессуальный кодекс РФ с целью определения формы предварительного расследования и подследственности преступлений, предусмотренных статьей 234.1 УК РФ. Кроме того, ведена административная ответственность за правонарушения, предметом которых являются НППВ (ст. ст. 6.9, 6.9.1, 20.20, 20.22 и др.).

По нашему мнению, изложенные нормы имеет ряд существенных проблем правоприменения. Согласно логике законодателей, оборот нового синтетического психоактивного вещества образует состав преступления, предусмотренного статьей 234.1 УК РФ, только после выявления конкретного факта потребления указанного вещества с вредными последствиями, проведения медицинского освидетельствования лица и включения формулы вещества в Реестр.

Вместе с тем, уголовная ответственность за незаконный оборот вещества, признанного одним из экспертных учреждений аналогом наркотика, наступает независимо от установления факта его потребления и приравнивается действующей нормой УК РФ к обороту наркотиков, включенных в Список №1, и, в случае со сбытов, является тяжким преступлением (максимальное наказание по ч. 1 ст.228.1 УК РФ предусмотрено в виде лишения свободы на срок до 8 лет).

Как в первом (ст. 234.1), так и во втором случае (ст. 228.1) предметом преступления является вещество синтетического или естественного происхождения, вызывающие у человека состояние наркотического опьянения и опасное для его жизни и здоровья.

Кроме того, в ходе последних исследований Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации также установлено, что неограниченный доступ должностных лиц органа исполнительной власти, как к внесению в Реестр новых, так и исключению из него уже фигурирующих веществ, является существенным коррупциогенным фактором, поскольку от их неограниченного усмотрения зависит правовая оценка деяний многих граждан[26].

Отметим, что проблемы применения данной нормы уголовного закона на практике подробно исследованы[27] и свидетельствуют о «мертворождении» нормы права. На основании изложенного, необходимо внести изменения целый ряд законодательных актов, в числе которых Уголовный кодекс Российской Федерации (ст. 234.1), Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (п. 1 ч. 3 ст. 150, ст. 151), Федеральный закон от 8 января 1998 года N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (ст. ст. 2.2, 40, 44, 46, 53), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 2.1 ст. 41, ч. 1 ст. 6.9, ст. 6.9.1, ч. 1 ст. 6.10, ч. 1 ст. 6.13, ч. 2 ст. 20.20, ст. 20.22).

Кроме того, предлагается внести изменения в Федеральный закон от 8 января 1998 года № 3-ФЗ, а части определения понятия аналоги наркотических средств и психотропных веществ, которые определить как «....запрещенные для оборота в Российской Федерации вещества синтетического или естественного происхождения, в том числе новые потенциально опасные вещества, не включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, химическая структура и свойства которых сходны с химической структурой и со свойствами наркотических средств и психотропных веществ, психоактивное действие которых они воспроизводят» (пункт 4 статьи 1 Федерального закона № 3-ФЗ).

Исходя из изложенных в параграфе изменений норм права, нами сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой сфере - проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Приложение № 2).

С целью повышения эффективности работы прокуроров на исследуемом направлении рассмотрим конкретную методику проведения прокурорской проверки на конкретном примере.

Исходя из значения одного из элементов прокурорского надзора для достижения целей антинаркотической деятельности, остановимся на примере осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике незаконного потребления наркотиков, наркомании (далее - профилактика наркомании)[28].

Напомним, что согласно ст. 1 Федерального закона № 3-ФЗ профилактика наркомании это совокупность мероприятий политического, экономического, правового, социального, медицинского, педагогического, культурного, физкультурно-спортивного и иного характера, направленных на предупреждение возникновения и распространения наркомании.

Базовым элементом осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике наркомании, безусловно, является прокурорская проверка, которая состоит из трех этапов:

1. Подготовительные мероприятия; 2. Непосредственное проведение проверки; 3. Анализ полученных результатов, принятие решения о мерах прокурорского реагирования, контроль исполнения.

Первый, заключается в ознакомлении с Законами, регламентирующими вопросы профилактики (в частности, ст. ст. 1, 53.1. - 53.4. Федерального закона № 3-ФЗ), приказами, указаниями, информационными письмами и обобщениями Г енпрокуратуры Российской Федерации, организационно-распорядительными документами МВД России, Минздрава России, Минобрнауки России и других надзорных и контролирующих органов исполнительной власти, в зависимости от объекта проверки.

Отметим, что нельзя обеспечить надлежащую полноту надзорной проверки исполнения законов без изучения подзаконных нормативных правовых актов (Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти), изданных на основе и во исполнение конкретного Закона, в которых изложены адресованные разным государственным органам, должностным лицам и хозяйствующим субъектам конкретные требования, направленные на обеспечение соблюдения закона (определены сроки, порядок, процедуры и иные механизмы исполнения)[29].

К примеру, надлежащая организация проверки исполнения законов, регулирующих раннее выявление незаконного потребления наркотиков, как одной из основных форм профилактики наркомании, невозможна без изучения Приказа Минздрава России от 14.07.2015 N 443н «О Порядке направления обучающегося... для социально-психологического тестирования и (или) профилактического медицинского осмотра»[30].

Напомним, что согласно ст. 53.4. Федерального закона № 3-ФЗ раннее выявление включает в себя, как социально-психологическое тестирование, так и профилактические медицинские осмотры обучающихся в общеобразовательных организациях и профессиональных образовательных организациях, а также образовательных организациях высшего образования.

Кроме того, особое место занимают и локальные нормативно-правовые акты. Как правило, на региональном уровне состав законодательства о

профилактике наркомании достаточно значительный. К примеру, в Свердловской области приняты: Областной закон от 19.12.1997 № 78-ОЗ «О профилактике незаконного потребления наркотических средств и

психотропных веществ, наркомании и токсикомании на территории Свердловской области»; Постановление Правительства от 08.08.2012 № 8671111 «О создании государственного автономного учреждения здравоохранения Свердловской области «Наркологический реабилитационный центр «Урал без наркотиков» путем учреждения»; Приказ Минздрава № 1427-п, Министерства социальной политики № 668 от 31.10.2014 «Об утверждении комплексной межведомственной технологии лечения, реабилитации и ресоциализации граждан, потребляющих наркотические средства в немедицинских целях» и др.

Следующий этап подготовки - изучение состояния законности в сфере профилактики наркомании и анализ статистических данных на поднадзорной территории за определенный период (квартал, полугодие, год и т.п.)[31], в том числе путем ознакомления с материалами проверок, ранее проведенных контролирующими и надзорными органами, органами прокуратуры, сведениями о результатах работы органов государственной власти и местного самоуправления, органов контроля и надзора, органов и учреждений здравоохранения, образования, социальной защиты населения и других органов системы профилактики[32].

Полученный результат повлияет на выбор объекта проверки. Так, согласно ст. 53.1 Федерального закона № 3-ФЗ профилактику наркомании осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, органы местного самоуправления, организации независимо от организационно - правовых форм и форм собственности, граждане имеют право участвовать в мероприятиях по профилактике наркомании, которые проводятся в установленном порядке федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также самостоятельно разрабатывать и реализовывать комплексы таких мероприятий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В случае необходимости наличия специальных знаний, воспользовавшись полномочиями части 1 статьи 22 Закона о прокуратуре, к участию в проверке привлекаются специалисты МВД России, Минздрава России, Минобрнауки России, Роспотребнадзора, Росфинмониторинга и др.

Второй этап - непосредственное проведение проверки, рассмотрим на конкретных примерах.

Алапаевской городской прокуратурой Свердловской области в ходе проверки исполнения законов при реализации целевой программы «Комплексные меры противодействия распространению наркомании на территории муниципального образования - город Алапаевск на 2013 - 2016 годы», утвержденной постановлением главы муниципального образования, установлено, что отдельные положения программы противоречат требованиям ч. 2 ст. 30 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» в части возложения обязанности по исполнению ряда мероприятий на органы полиции. По результатам проверки главе муниципального образования город Алапаевск внесен протест, нарушения закона устранены[33].

Типичный пример проверки исполнением законов о профилактике наркомании приведен и в исследовании Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации[34]. Так, в связи с увеличением на поднадзорной территории числа отравлений одурманивающими веществами среди несовершеннолетних, прокуратурой ... района изучены учетнопрофилактических дел (далее - УПД) и учетно-профилактические карточки (далее - УПК) на несовершеннолетних, состоящих на учете в ОВД в связи с употреблением одурманивающих веществ и средств бытовой химии. В результате, выявлены нарушения требований законодательства.

Установлено, что карточки поставленных на профилактический учет за систематическое совершение правонарушений и употребление средств бытовой химии несовершеннолетних не содержат ежеквартальных планов проводимых профилактических мероприятий с подростком, согласованных с начальником ОВД, с отражением сроков и непосредственных исполнителей, не ведется лист проверок о совершении несовершеннолетним правонарушений, отсутствуют сведения о направлении информации в медицинское учреждение, о постановке данных подростков на профилактический учет в связи с употреблением средств бытовой химии. Профилактическая работа с несовершеннолетними со стороны сотрудников УУМ и ОУР в ряде случаев проводилась формально, по месту жительства подростки не проверялись. По результатам прокуратурой района на имя начальника ОВД внесено представление об устранении выявленных нарушений. Выявленные нарушения устранены, виновные привлечены к ответственности.

Очередным примером является практика прокуратуры Ленинградской области[35]. Так, в ходе проверки исполнения законов о профилактике наркомании, проведенной Ломоносовской районной прокуратурой, установлено, что администрацией Низинского сельского поселения целевая программа профилактики наркомании не принята, что является нарушением положений Федерального закона № 3-ФЗ, Указа Президента РФ от 18.10.2007 № 1374 «О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств», а также ст. 30 закона Ленинградской области от 27.12.2013 № 106-оз «Об охране здоровья населения Ленинградской области», согласно которой в целях формирования здорового образа жизни органы государственной власти Ленинградской области и органы местного самоуправления обеспечивают, в частности, создание системы профилактики немедицинского потребления наркотиков.

Также установлено, что действие на территории поселения целевой программы на 2011 - 2015 годы «Развитие физической культуры и спорта» не исключает обязанности органа местного самоуправления организовать и осуществлять мероприятия по работе с детьми и молодежью, в частности, посредством принятия целевой программы, направленной на профилактику наркомании среди подростков и молодежи.

По результатам проверки прокурор обратился с иском в суд, решением которого администрацию Низинского сельского поселения обязали принять муниципальную целевую программу по профилактике наркомании в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда.

Результат второго этапа - справка (докладная записка) о результатах проведенной проверки, выявленных нарушениях с указанием причин и условий, им способствующих, виновных лицах, допустивших данные нарушения законов, предложениях о мерах прокурорского реагирования[36].

Основу третьего этапа, безусловно, составляет вопрос о мерах прокурорского реагирования и объеме полномочий по устранению нарушений закона, которые представляют собой систему правовых средств, используемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления нарушенных прав, ликвидации вызванных негативных последствий[37].

Исходя из межотраслевого характера исследуемого направления, объем полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков максимально полный и предусмотрен не только законом о прокуратуре, но и другими федеральными законами.

Отметим, что полномочия прокуратуры России детально прописаны в ст. 6, п. 3 ст. 22, ст. 27 Закона о прокуратуре, а также в соответствующих отраслевых кодексах, определяющих процессуальный порядок осуществления судопроизводства по уголовным, административным, гражданским и арбитражным делам, а именно в УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ[38].

На примере № 1, рассмотренном выше, прокурор был ограничен в средствах реагирования и обоснованно внес протест на постановление главы муниципального образования. Вместе с тем, нарушения и вызванные ими негативные последствия (пример № № 2 и 3) могли быть устранены различными способами.

Исходя из практики работы прокуратур, входящих в Уральский

федеральный округ[39], личного опыта автора, отметим, что наиболее

эффективное полномочие - организация оперативного совещания

(заслушивания факта нарушения), на котором присутствуют, как прокурор, так и представители объектов прокурорского надзора, и возможно согласовать вопросы оперативно пресечения правонарушений, восстановления нарушенных прав, ликвидации вызванных негативных последствий и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.