Основу законодательной базы, регулирующей современные миграционные процессы в Российской Федерации, определяет Конституция Российской Федерации. В ч. 1 ст. 27 Конституции указано, что «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Права иностранных граждан и лиц без гражданства являются составной частью общей системы конституционных прав человека[1].

Миграционные потоки в Российской Федерации не теряли своей интенсивности, однако характер их менялся. В связи с этим выделяют три принципиальных этапа.

Первый этап связан с распадом СССР и его последствиями и приходится на начало 1990 гг. Массовые перемещения населения были обусловлены резким ухудшением ситуации на периферии бывшего СССР. Сюда относятся события в Нагорном Карабахе (1988 г.), Ферганской долине (1989 г.), Баку (1990 г.), войны в Абхазии и Южной Осетии (1991-1992 гг.), гражданская война в Таджикистане, этноцентричный режим в Чечне и другие конфликты.

Второй этап (с середины 1990-х гг.) характеризуется появлением феномена трудовой миграции. Для этого периода также характерна стихийность, хаотичность миграционных процессов и пассивная позиция власти.

На третьем этапе (с рубежа 1990-2000 гг. по настоящее время) Россия складывается как иммиграционная страна, для которой приток иностранной рабочей силы имеет значение по демографическим и экономическим причинам[2].

Трансформации характера миграционных потоков в Российскую Федерацию отражались на изменениях в миграционной политике.

Так, до начала 2000 г. основная цель состояла в предоставлении возможности переселения в Российскую Федерацию бывших граждан СССР, проживающих на территориях республик, входивших ранее в состав союзного государства. Миграционное законодательство было направлено на решение связанных с этим проблем, о чем свидетельствует анализ федеральных законов, принятых в это время:

Закон Российской Федерации от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах»;

Федеральный закон Российской Федерации от 19.02.1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»;

Федеральный закон от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижений, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»;

Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;

Федеральный закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом».

Затем произошло снижение вынужденной и резкий рост трудовой миграции, следствием чего стали пересмотр концепции миграционной политики, изменения законодательства, создание Федеральной миграционной службы и расширение ее полномочий. В этот период были приняты ключевые федеральные законы в сфере регулирования миграционных отношений:

Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»;

Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Появились документы стратегического планирования, выступающие в качестве основных инструментов нормативно-правового регулирования миграционных процессов[3].

В 2003 году одобрен первый концептуальный документ в указанной сфере - Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Основной целью регулирования миграции, в соответствии с Концепцией, являлось «обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации».

Обозначенная цель была сформулирована авторами Концепции на основе прогнозов о значительных изменениях в структуре населения Российской Федерации, а именно предполагаемого сокращения численности трудоспособной его части, начиная с 2006 года. В связи с этим констатировалось, что потребность экономики страны в дополнительных трудовых ресурсах вызовет необходимость регулируемого притока иммигрантов, в первую очередь из государств - участников Содружества

Независимых Государств, что, в свою очередь, потребует формирование установок толерантного сознания в российском обществе[4].

Основные позиции, сформулированные в документе, отсылают нас к докладу «Замещающая миграция: является ли она решением проблем сокращения и старения населения?», опубликованному в 2000 году отделом народонаселения Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН. Под «замещающей миграцией» в нем понималась «международная миграция, в которой нуждается страна для того, чтобы компенсировать сокращение численности населения в целом и населения трудоспособного возраста в частности, а также для смягчения последствий общего старения населения[5]».

В докладе анализировалась демографическая и миграционная ситуация в восьми государствах (Германии, Италии, Республике Корея, Российской Федерации, Великобритании, США, Франции и Японии) с общей тенденцией сокращения численности населения и его демографического старения. То, что избежать сокращения численности населения в этих государствах невозможно при отсутствии замещающей миграции является одним из принципиальных выводов доклада.

Идея необходимости замещающей миграции была, на наш взгляд, полностью воспринята создателями первого концептуального документа. С другой стороны, Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации уделяла внимание и негативным тенденциям миграционных процессов, таким как масштабность иммиграции из государств Закавказья и Центральной Азии преимущественно в южные и центральные регионы европейской части России, и ухудшение в связи с этим социальной и криминогенной обстановки, формирование «политического экстремизма».

На уровне регионов также принимались концептуальные документы. Например, Концепция демографического развития города Москвы[6], утвержденная в 2005 году, отмечала, в основном, негативные последствия миграции. В частности, в документе говорилось, что «в условиях сложившейся в России демографической ситуации и учитывая ее неблагоприятные тенденции в обозримом будущем, дальнейшая концентрации населения в столице за счет миграционной компоненты не будет соответствовать как геополитическим интересам государства, так и социальному развитию города Москвы». Такой вывод был сделан на основании данных переписи населения, показывающих сокращение населения ряда субъектов, примыкающих к Московской области, сдвиги в этнической структуре населения Москвы и этнокультурные изменения.

Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации 2003 года сменила Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Основной акцент в ней сделан на позитивном влиянии миграционных процессов. Согласно ст. 7 Концепции, переселение мигрантов на постоянное место жительства в Российскую Федерацию стало одним из источников увеличения численности населения, а привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики является необходимостью для ее дальнейшего поступательного развития[7].

С одной стороны, Концепция ставит конкретную задачу привлечения в страну мигрантов для восполнения населения и рабочей силы, развития инновационного потенциала, социально-экономического развития и роста благосостояния населения. С другой стороны, Концепция отмечает такие недостатки миграционной политики, как недостаточная согласованность компетенций и ответственности субъектов ее реализации, отсутствие решения вопроса об оптимальном соотношении и взаимовлиянии миграционных потоков (внутренних и международных, в пределах государств - участников СНГ и с остальным миром, на постоянное жительство и временной миграцией, трудовой миграцией и иными потоками мигрантов)[8].

К одному из основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации отнесено содействие переселению на постоянное место жительства квалифицированных специалистов, а также иных иностранных работников, востребованных на российском рынке труда (п. «а» ст. 24 Концепции).

Тенденции внутренней миграции оцениваются в Концепции как неблагоприятные. В частности указывается, что вектором внутренних миграций остается движение с Востока в Центр и в Московский регион, усиливающее дисбаланс в распределении населения.

К числу недостатков документа мы отнесли бы отсутствие конкретизации мер по противодействию ксенофобии, национальной и расовой нетерпимости.

В целях реализации основных положений Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, в одном из центров миграционного притяжения г. Санкт-Петербурге была утверждена Программа «Миграция. Комплексные меры по реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года в Санкт-Петербурге на 2012-2015 годы», в которой

развернуто были показаны выгоды города за счет использования труда легальных мигрантов, обусловленные превышением доходов над расходами в этой сфере и прочими факторами.

В то же время указывалось, что внешняя миграция несет реальные угрозы в сферах экономической, общественной и санитарно

эпидемиологической безопасности, вызывает рост социальной напряженности, создает условия для распространения среди населения идей национальной нетерпимости и ксенофобии[9].

В рамках экономических исследований указанная Программа подвергалась критике. Например, А. Г. Сиденко отмечает ее несоответствие Концепции миграционной политики Российской Федерации до 2025 года ввиду недостаточности предложенных мероприятий для ее реализации. По его мнению, сущность Программы сводится к информированию

работодателей и потенциальных работников о наличии вакансии в Санкт- Петербурге и условиях их замещения, при том, что целевой индикатор, заложенный в Программе, не соответствует целям развития Санкт- Петербурга в контексте обеспечения города трудовыми ресурсами. На основе успешного опыта зарубежных стран автор предлагает ужесточать требования к мигрантам, привлекая более квалифицированных специалистов[10].

Таким образом, очевидна противоречивость ожидаемых последствий миграционных процессов, заключающаяся в том, что, с одной стороны, в программе констатируются финансовые выгоды от использования труда иностранных работников, а с другой - риски межнациональных конфликтов.

Угроза распространения национальной нетерпимости, экстремизма, вызванные миграцией, наиболее полно находит свое отражение в концептуальных документах в сфере обеспечения безопасности.

Концепцией общественной безопасности в Российской Федерации к одному из источников угроз общественной безопасности отнесена незаконная миграция иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой.

При этом «незаконные пребывание в Российской Федерации иностранных граждан и осуществление ими трудовой деятельности на территории страны зачастую ухудшают социальную обстановку в местах их пребывания, создают условия для формирования террористических организаций, политического и религиозного экстремизма, национализма».

В то же время «неблагоприятные тенденции наблюдаются во внутренней миграции, основным вектором которой остается переселение мигрантов с Востока страны в Центр, в том числе в Московский регион, в результате чего не только усиливается дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации, но и растет социальная напряженность в обществе, способствующая возникновению ксенофобии, национальной, расовой и религиозной розни, а также увеличивается

37

количество этнических организованных преступных групп[11]».

Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года[12] содержит цели, принципы, основные направления, задачи и механизмы реализации государственной национальной политики.

К основным вопросам государственной национальной политики Российской Федерации в Стратегии относятся:

сохранение и развитие культур и языков народов Российской Федерации, укрепление их духовной общности;

обеспечение прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств;

создание дополнительных социально-экономических и политических условий для обеспечения прочного национального и межнационального мира и согласия на Северном Кавказе;

поддержка соотечественников, проживающих за рубежом, содействие развитию их связей с Россией.

Еще один концептуальный документ - Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 28.11.2014. В соответствии с п. 20 Стратегии к основным факторам, оказывающим негативное влияние на состояние национального рынка труда, межнациональные отношения в обществе, и порождающим экстремистские проявления, отнесены неконтролируемая (в том числе незаконная) миграция и недостаточно регулируемые на региональном и муниципальном уровнях миграционные процессы, зачастую нарушающие сложившийся в отдельных регионах и муниципальных образованиях этноконфессиональный баланс населения.

Региональный и муниципальный уровни, на наш взгляд, выделены не случайно. Ответственность за резонансные межнациональные конфликты последних лет возлагалась на местные власти. Например, ответственность за конфликт в п. Демьяново Кировской области, который произошел 22.06.2012, была возложена именно на глав городского поселения, местной администрации и района.

К основным направлениям государственной политики по противодействию экстремизму в сфере государственной миграционной политики Стратегией отнесены:

совершенствование миграционной политики государства в части, касающейся привлечения иностранных работников и определения потребности в иностранной рабочей силе;

пресечение криминальных и коррупционных механизмов в процессе реализации миграционной политики и оперативное реагирование на выявленные факты нарушений в этой области;

совершенствование мер по противодействию организации незаконной миграции и незаконному осуществлению трудовой деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства;

развитие двустороннего взаимодействия с иностранными государствами, в том числе по вопросам подготовки иностранных граждан к временному проживанию в Российской Федерации.

Необходимо отметить, что Стратегией введено такое понятие, как проявления экстремизма (экстремистские проявления), а именно, общественно опасные и противоправные деяния, совершаемые по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды, а также деяния, способствующие возникновению или обострению межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтов.

Эволюция современного миграционного законодательства свидетельствует о либерализации миграционных правоотношений.

Отечественный вариант либеральной миграционной политики, как отмечает И. В. Никитенко, сводится к упрощению миграционного режима по следующим направлениям:

расширение межгосударственной практики безвизового режима; уведомительный порядок обязательных регистрационных процедур; значительное увеличение сроков постановки на миграционный учет, оформления разрешений на занятие трудовой деятельностью и т. д.;

упразднение норм квотирования на наем иностранной рабочий силы;

упрощение процедур, связанных с получением разрешений на занятие трудовой, предпринимательской и образовательной деятельностью;

упразднение ответственности мигрантов за нарушение миграционного законодательства или её переадресация принимающей стороне;

увеличение сроков прохождения, а в некоторых случаях и освобождение от обязательного медицинского осмотра для вновь прибывших иммигрантов;

использование практики миграционных амнистий для легализации незаконной миграции;

отказ от распространенной в некоторых странах практики обязательного изучения трудовыми иммигрантами государственных языков, законов, истории и культуры принимающих государств;

активизация пропаганды о несостоятельности собственных производительных ресурсов и неспособности дальнейшего развития без постоянного наращивания иммиграции, на фоне не принятия мер для решения экономических задач за счет собственного потенциала[13].

Только за последние пять лет был упрощен миграционный режим с Республиками Таджикистан, Казахстан и Кыргызской Республикой.

В федеральное законодательство внесены изменения, связанные с либерализацией миграционного режима в целом. Так, в Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» внесены изменения, касающиеся замены механизма квотирования при привлечении к трудовой деятельности на территории Российской Федерации иностранных граждан, прибывших в порядке, не требующем получения визы, на разрешительный порядок осуществления трудовой деятельности по патенту. В пояснениях к законопроекту было указано, что изменения нацелены на обеспечение системного подхода в реализации миграционного политика и создание предпосылок для увеличения доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации[14].

Конкуренция между признанием позитивного влияния миграционных процессов и констатацией очевидных угроз межнациональному согласию находит свое отражение как в концептуальных документах, так и в миграционном законодательстве.

Например, в целях обеспечения интеграции мигрантов и противодействия экстремизму в 2014 году в федеральное законодательство введены нормы, обязывающих определенные категории иностранных граждан подтверждать факт владения русским языком.

Федеральным законом № 71-ФЗ от 20.04.2014 «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлена обязанность определенных категорий иностранных граждан подтверждать факт владения русским языком и знание истории России. В пояснительной записке к законопроекту было указано на то, что отсутствие возможности полноценной адаптации иностранных граждан из-за незнания языка, основ истории и законодательства Российской Федерации могут провоцировать напряженность в обществе и создавать потенциальную угрозу межнациональному согласию[15].

Для России как активного участника миграционного обмена особый интерес представляет мультикультурализм в миграционной политике современной Европы.

Исследуя мультикультурный опыт политики ведущих стран Европейского Союза, А.В. Черняк констатирует формирование в Германии, Франции и Великобритании нового европейского класса, не желающего интегрироваться в социальную систему. Нежелание мигрантов

интегрироваться в окружающую действительность обусловливает

враждебное отношение ко всем представителям национальных меньшинств, провоцируя вспышки межэтнических столкновений и конфликтов.

По ее мнению, при увеличении миграционных потоков перед Россией нависает угроза в трансформации императива сохранения различных культур, понимаемых исключительно в фольклорно-этнографическом проявлении, в политику мультикультурализма. Во избежание негативных последствий государственная миграционная политика России не должна отходить от принципов Всеобщей декларации прав человека в сторону прав и свобод этнических групп[16].

Подводя итог сказанному, отметим, что миграционная политика на протяжении новейшей истории Российской Федерации была направлена на привлечение иностранных мигрантов и реализацию идеи замещающей миграции, то есть переселение иностранных мигрантов на постоянное место жительства в Российскую Федерацию в качестве одного из источников увеличения численности населения. При этом идеи интеграции мигрантов в принимающем обществе фактически рассматривается как вторичная.

Стоит признать, что превалирующими сегодня оказались экономические интересы от использования трудовой миграции иностранных граждан. Позитивное влияние миграционных процессов продиктовано зачастую краткосрочными экономическими выгодами. При этом миграционная политика государства связана со стремлением сгладить издержки массового притока мигрантов-иностранцев (распространение национальной нетерпимости, ухудшение социальной обстановки в местах их пребывания, формирование политического и религиозного экстремизма) без корректировки основного вектора миграционной политики. Последствием такого подхода может быть радикальное изменение этнического баланса и распространение крупных социальных конфликтов.

Результаты анализа правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации позволяют отметить следующее:

Основной тенденцией правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации в последнее десятилетие является смягчение миграционного режима для основных государств-доноров иностранных мигрантов. В связи с этим даже в условиях экономического кризиса массового оттока иностранных мигрантов из Российской Федерации не наблюдается.

В условиях роста безработицы в будущем сохранятся негативные тенденции миграции населения страны в центральные и южные регионы. Указанные тенденции сопряжены с дополнительными рисками дестабилизации общественного порядка, нарастания экстремистских проявлений и эскалации межнациональных (межэтнических) конфликтов, реагирование на которые потребует принятия мер к усилению миграционного контроля со стороны уполномоченных органов.

[1] О российском законодательстве в сфере трудовой миграции см. Прокурорский надзор в сфере трудовой миграции в Российской Федерации и Республике Казахстан: пособие / В. Г. Бессарабов и др.; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации; Генеральная прокуратура Республики Казахстан; Ин-т повышения квалификации кадров органов прокуратуры, изучения проблем законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан им. С. Ескараева. М., 2012. С. 8-15.

[2] Малахов В. С. Культурные различия и политические границы в эпоху глобальных миграций. М.: Новое литературное обозрение; Институт философии РАН, 2014. С. 184, 185.

[3] В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» документами стратегического планирования является документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования.

[4] Распоряжение Правительства РФ от 01.03.2003 № 256-р «О Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 10.03.2003. № 10. ст. 923.

[5] Replacement Migration: Is It a Solution to Declining and Ageing Populations? URL: http://www.un.org/esa/population/publications/migration/migration.htm (дата обращения: 07.06.2016).

[6] Постановление Правительства Москвы от 28.06.2005 № 482-1111 (утратил силу с 22.11.2016) «О концепции демографического развития города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 40, 2005.

[7] Концепция миграционной политики Российской Федерации до 2025 года. Указ Президента Российской Федерации от 13 июня 2012 г. URL: http://kremlin.ru/acts/15635 (дата обращения: 16.02.2016).

[8] Бородушко И. В. Миграция и национальная безопасность: монография. СПб.: НОУ СЮА, 2013. С. 72-73.

[9] Об утверждении Программы «Миграция. Комплексные меры по реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года» в С.-Петербурге на 2012-2015 годы. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 27 ноября 2012 г. № 1229 (утратило силу с 01.01.2015 в связи с принятием постановления Правительства Санкт-Петербурга от 04.06.2014 № 452 «О государственной программе Санкт-Петербурга «Создание условий для обеспечения общественного согласия в Санкт- Петербурге» на 2015-2020 годы» // СПС Консультант-плюс.

[10] Сиденко А. Г. Обеспечение экономической безопасности мегаполиса инструментами миграционной политики (на примере г. Санкт-Петербурга): дис. ... канд. экономии. наук 08.00.05. М., 2014. С. 105, 106.

[11] Концепция общественной безопасности в Российской Федерации. Утв. Президентом Российской Федерации 14.11.2013 № Пр-2685. URL: http://www.kremlin.ru/acts/news/19653 (дата обращения: 16.02.2016).

[12] Указ Президента РФ от 19.12.2012 № 1666 «О Стратегии государственной

национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ. 24.12.2012. № 52. ст. 7477.

[13] Никитенко И. В. Криминологическое обеспечение миграционной безопасности

азиатской части России: уголовно-правовые и криминологические аспекты: дис докт.

юрид. наук 12.00.08. Хабаровск, 2014. С. 319, 320

[14] Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами по патентам и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=535567-6&02 (дата обращения: 16.02.2016).

[15] Законопроект № 161211-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом

положении иностранных граждан в Российской Федерации». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=161211-

6&02 (дата обращения: 16.02.2016).

[16] Черняк А. В. Политическое сотрудничество России и ЕС в регулировании международных миграционных процессов: состояние и перспективы: дис. ... канд. полит. наук. 23.00.04. Орёл, 2015. С. 89-91.