В настоящее время в условиях продолжающегося реформирования предварительного расследования значительно возрастает роль прокурора в обеспечении режима законности на досудебных стадиях. Особую актуальность представляет проблема осуществления прокурором надзора за исполнением законов при окончании предварительного расследования с составлением итогового обвинительного документа.

Современная доктрина уголовного процесса отличается неоднозначностью подходов к разрешению вопроса о процессуальной деятельности прокурора на завершающем этапе расследования при проверке уголовного дела. Как мы отмечали ранее, отдельные авторы предлагают выделить подобную деятельность, подчеркивая ее большую значимость, в самостоятельную стадию досудебного производства1. Несмотря на несогласие с таким подходом И.В. Фоменко, тем не менее, она подчеркивает, что нельзя, однако, не учитывать существенных особенностей этого этапа[1] [2] [3].

Другие авторы деятельность прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, относят к стадии назначения су-5

дебного заседания . Была высказана мысль о том, что нормы, регламентирующие указанную деятельность, должны содержаться в отдельном разделе уголовно-процессуального закона[4]. Это объясняется тем, что прокурор при утверждении обвинительного заключения не выполняет никаких следственных действий и не принимает дело к своему производству[5]. С.И. Голова считает, что окончание предварительного следствия следует рассматривать в качестве самостоятельного этапа стадии предварительного расследования[6].

По нашему мнению, принятие прокурором по поступившему к нему уголовному делу с обвинительным заключением (актом или постановлением) решения об утверждении итогового процессуального документа и направлении уголовного дела в суд является особой разновидностью завершающего этапа досудебного производства.

Деятельность прокурора на завершающем этапе расследования при проверке уголовного дела представляет специфический этап уголовного процесса, имеет самостоятельное значение1. Если представить движение уголовного дела в виде последовательных блок-схем, то деятельность прокурора по проверке уголовного дела стояла бы обособлено.

Существуют мнения, что описываемая нами деятельность является разновидностью прокурорского надзора. Так, в частности, М.Е. Токарева, В.Я. Чеканов относят утверждение обвинительного заключения к логическому завершению надзорной деятельности . Ю.В. Кореневский указывает на контрольный характер рассматриваемого этапа, аргументируя свою позицию тем, что при получении дела с обвинительным заключением, прокурор обязан провести проверку, то есть проконтролировать правильность и обосно-

3

ванность выводов органа расследования .

Бесспорно, что прокурорский надзор, а именно такое его проявление, как надзор за соблюдением законов в деятельности органов предварительного расследования, имеет место быть на протяжении всего досудебного производства. Одной из форм реализации надзорных полномочий прокурора является проверка уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением (актом, постановлением).

Ряд ученых полагает, что указанная деятельность относится к совер- [7] [8] шенно другой функции прокурорского надзора — уголовному преследованию. Так, по мнению Б.Т. Безлепкина, деятельность прокурора по утверждению обвинительного заключения (акта, постановления) включается в содержание уголовно-процессуальной функции уголовного преследования1. Аналогичной точки зрения придерживается В.С. Шадрин, утверждающий, что рассмотрение уголовного дела, поступившего от следователя с обвинительным заключением, является сосредоточением осуществления прокурором

Л

функции уголовного преследования. В.С. Шадрин обосновывает это тем, что именно на этом этапе прокурор реализует исключительно ему принадлежащее право направления уголовного дела в суд, равносильное выдвижению государственного обвинения перед судом по итогам уголовного преследования в досудебном производстве.

Е.Н. Г ринюк полагает, что в данном случае превалирует функция надзора за исполнением закона в деятельности органов расследования, так как наличие указанных полномочий у прокурора обусловлено стремлением обеспечить направление в суд уголовных дел с качественно оформленными итоговыми актами, соответствующими требованиями законности и обоснован-

3

ности .

В свою очередь Т.Ю. Цапаева относит рассматриваемую деятельность прокурора к доказательственной[9] [10] [11] [12]. В обоснование своей позиции, она делает экскурс в недавнюю историю и приводит содержание ст. 213 УПК РСФСР (1960 г.), согласно которой прокурор должен был проверять наличие следующих обстоятельств: имело ли место деяние, вменяемое обвиняемому, и имеется ли в этом деянии состав преступления; нет ли в деле обстоятельств, влекущих прекращение уголовного дела; произведено ли дознание или предварительное следствие всесторонне, полно и объективно; обосновано ли обвинение имеющимися в деле доказательствами; предъявлено ли обвинение по всем установленным дознанием и предварительным следствием преступным деяниям обвиняемого; привлечены ли в качестве обвиняемых все лица которые изобличены в совершении преступления; правильно ли квалифицировано преступление; правильно ли избрана мера пресечения; приняты ли меры обеспечения гражданского иска или возможной конфискации имущества; выявлены ли причины и условия, способствующие совершению преступления, и приняты ли меры к их устранению; составлено ли обвинительное заключение в соответствии с требованиями закона; соблюдены ли органами дознания и предварительного следствия все иные требования закона.

Подобная схема заслуживает того, чтобы занять свое место в ныне действующем процессуальном законе, расширяя и систематизируя требования к поступившему уголовному делу с обвинительным заключением, тем самым, ограничивая субъективный фактор в принятии решения прокурором1. Закрепленный таким образом алгоритм проверки уголовного дела обеспечивает беспробельность прокурорского надзора, ориентирует следователей на качественное оформление материалов уголовного дела, минимизирует влияние субъективного усмотрения прокурора. Тем не менее, отнесение данного вида деятельности прокурора к доказательственной представляется ошибочной — доказательственная деятельность, прежде всего, направлена на формирование доказательств[13] [14], их проверку и оценку с целью установления значимых обстоятельств уголовного дела. В рассматриваемом случае познавательная деятельность прокурора направлена не на установление этих обстоятельств, а на проверку соответствия представленных ему материалов уголовного дела требованиям законности и достаточности для направления уголовного дела в суд и разрешения его по существу.

Еще к одному достоинству приведенного перечня вопросов, которые должен выяснить прокурор по каждому поступившему к нему с обвинительным заключением уголовному делу, следует отнести внимание к правам таких участников, как гражданский истец, потерпевший, что актуализирует правообеспечительное направление деятельности прокурора.

Мы согласимся с выводом Н.П. Подольной о том, что резолюция прокурора на обвинительном заключении должна расцениваться как процессуальный акт, выражающий в сжатой форме выводы прокурора о доказанности вины обвиняемого и обоснованности выводов следователя[15].

Важность полномочий прокурора на рассматриваемом завершающем этапе подчеркивает А. Г. Халиулин, который отмечает, что большое значение этого этапа обуславливается не только переходом уголовного дела из досудебных в судебные стадий, но и изменением функций прокурора. С одной стороны, прокурор, осуществляя надзорную деятельность на предварительном следствии, проверяет материалы уголовного дела с точки зрения их достаточности для разрешения дела в судебном заседании, но одновременно с этим, при решении вопроса об обоснованности и доказанности выдвинутого следователем обвинения, прокурор должен иметь в виду, что, утверждая обвинительное заключение и направляя дело в суд, он принимает на себя роль органа, осуществляющего уголовное преследование2. Его мысль продолжает А.И. Гришин, подчеркивающий, что функция обвинения переходит прокурору именно с момента утверждения им обвинительного заключения, И.С. Ди- карев3, с которыми мы полностью согласны.

Таким образом, можно констатировать, что в деятельности прокурора по проверке поступившего к нему с обвинительным заключением уголовного дела проявляет себя, прежде всего, базовая функция прокурора — функция надзора за исполнением требований закона органами предварительного расследования, реализация которой создает предпосылки для развертывания в судебных стадиях другой важной функции представителей прокуратуры - функции уголовного преследования, которая предстает в суде в виде поддержания государственного обвинения. Именно этот аспект отражает трансформацию полномочий прокурора, когда для выполнения функции уголовного преследования прокурор, как государственный обвинитель, приобретает ряд полномочий — средств реализации указанной функции.

По мнению Ю.В. Бурова, на данном этапе у прокурора должно сформироваться внутреннее убеждение о том, что назначение уголовного судопроизводства достигнуто. Выполнены как задачи, снизанные с условным преследованием, так и задачи по защите прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства1.

В ходе реализации функции надзора за исполнением закона прокурор наделен полномочием вернуть уголовное дело следователю для производства

Л

дополнительного следствия , изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков. При этом данная функция органично сочетается с правозащитной функцией прокурора, направленной на создание режима защищенности прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства (например, это явствует из полномочий, установленных

ч.ч. 2 и 2.1 ст. 221 УПК РФ). Федеральным законом от 26 апреля 2013 года №

-5

64-ФЗ расширены полномочия прокурора по поступившему с обвинительным заключением уголовному делу в случае, если будет установлено, что после передачи дела прокурору наступили новые общественно опасные послед- [16] [17] ствия инкриминируемого обвиняемому деяния, являющиеся основанием для предъявления ему обвинения в совершении более тяжкого преступления, либо ранее вынесенные по уголовному делу приговор, определение или постановление суда отменены в порядке, предусмотренном главой 49 УПК РФ (ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств), а послужившие основанием для их отмены новые или вновь открывшиеся обстоятельства являются в свою очередь основанием для предъявления обвиняемому обвинения в совершении более тяжкого преступления. Прокурор возвращает такое дело следователю для устранения указанных обстоятельств.

Необходимо отметить, что полномочия прокурора по поступившему к нему уголовному делу с обвинительным заключением существенно изменились после внесения дополнений в УПК Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ1: прокурор перестал выполнять функцию процессуального руководства следствием. Основная функция прокурора в досудебном производстве теперь сводится к осуществлению надзора за исполнением законов в деятельности органов предварительного следствия и дознания. В связи с этим прокурор при изучении уголовного дела, поступившего от следователя, лишен полномочий по корректировке и пересоставлению обвинительного заключения; он теперь не

Л

вправе прекратить уголовное дело или преследование . С.А. Шейфер данным изменениям дал положительную оценку, считая, что выведение следователя из- под руководства прокурора, главного субъекта уголовного преследования, при-

-5

даст работе следователя большую объективность .

Однако, на наш взгляд, прокурора при утверждении обвинительного заключения необходимо наделить полномочием корректировать объем обви- [18] [19]

нения путем исключения отдельных пунктов обвинения либо переквалификации его на менее тяжкое путем вынесения соответствующего постановления. Это полномочие логично «вписывается» в его деятельность, так как аналогичными процессуальными полномочиями он уже обладает в судебном производстве согласно ст. 246, ч. 2 ст. 226.8 УПК РФ. Данное изменение в ст. 221 УПК РФ будет способствовать скорейшему разрешению уголовного дела путем принятия окончательного решения на досудебных стадиях процесса и будет способствовать реализации права на справедливое судебное разбирательство в разумный срок. Полагаем, прав В.С. Шадрин, что на данном, особенно ответственном этапе досудебного производства, лишение прокурора объективно необходимых ему важных процессуальных прав, таких как изменение объема обвинения; прекращение уголовного дела либо уголовного преследования в отношении отдельных обвиняемых полностью или частично выглядит парадоксальным.1

В связи с этим поддерживаем предложение Д.И. Ережипалиева о необходимости п. 1 ч. 1 ст. 221 УПК РФ дополнить положением следующего содержания: «При утверждении обвинительного заключения своим постановлением исключить из него отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое, с обязательным уведомлением потерпевшего, его законного представителя и других участников уголовного судопроизводства, если этим решением затрагиваются их права и законные интересы»[20] [21].

Наше мнение подтверждается результатами опроса. В ходе проведенного нами анкетирования 227 практических работников (100 %) был задан следующий вопрос: «По Вашему мнению, необходимо ли наделить прокурора при утверждении обвинительного заключения полномочием корректировать объем обвинения путем исключения отдельных пунктов обвинения либо переквалификации его на менее тяжкое путем вынесения соответствующего постановления?». В итоге большинство опрошенных практических работников -

116 респондентов (51 %) считают целесообразным наделение прокурора таким полномочием. Однако следует учитывать и противоположное мнение — 98 опрошенных (43 %) все же считает, что должен быть сохранен принцип разделения независимого следствия и надзора за ним; что наделение прокурора данным полномочием опять повлечет за собой смешение обвинительно-следственных функций прокуратуры. Еще13 респондентов (6%) — затруднились ответить1. Данные результаты свидетельствуют о неоднозначности мнений по этому спорному вопросу.

Большое количество противников законодательного закрепления такого полномочия прокурора обусловлено тем, что часто на практике прокурор полностью контролирует ход расследования уголовного дела и объем обвинительного заключения по факту согласован с ним еще до направления уголовного дела для утверждения обвинительного заключения, поэтому, на их взгляд, законодательное закрепление этой новации не имеет смысла, так как прокурором это полномочие не будет использоваться.

Современными учеными-процессуалистами ведется острая дискуссия о необходимости наделения прокурора полномочием самостоятельно составлять обвинительное заключение по уголовному делу, по которому им осуществлялся надзор. Так, В.Ю. Мельников отстаивает точку зрения, согласно которой функция обвинения должна последовательно осуществляться государственным обвинителем, поэтому акт обвинения (заключение, постановление) должен выноситься перед судом только прокурором . Л.М. Володина придерживается аналогичного мнения . Противоположную позицию занимает А.М. Багмет, который предлагает вообще упразднить утверждение прокурором обвинительного заключения с тем, чтобы следователь с согласия руководителя следственного органа направлял уголовное дело непосредственно в суд. Прокурор же, по его [22] [23] [24] мнению, должен, как и судья, изучать уголовное дело в суде1. Однако, по нашему мнению, такой подход противоречит как отечественным нормативноправовым актам, так и нормам международного права. Согласимся с мнением Н.А. Юркевича, считающего, что наделение прокурора полномочием самостоятельно составлять и формулировать обвинительное заключение, а в последующем поддерживать это обвинение в суде, обеспечит максимальную эффективность обвинительной деятельности[25] [26] [27].

Опрос практических работников также показал, что, по их мнению, целесообразно наделить прокурора полномочием самостоятельно составлять обвинительное заключение по уголовному делу, по которому им осуществлялся надзор (96 человек — 42 %), так как это поспособствует повышению качества самого обвинения, решит нередко имеющую место на практике проблему несоответствия внутреннего убеждения государственного обвинителя с положениями обвинительного заключения (акта, постановления), а также в целом повысит эффективность деятельности прокурора на рассматриваемом завершающем этапе. Противоположного мнения придерживаются

-5

57 (25 %) опрошенных. Затруднились ответить — 74 (33 %) респондента .

Учитывая изложенное, с целью оптимизации полномочий прокурора при окончании предварительного расследования логичным было бы внести изменения в ст. 37, ч. 1 ст. 220 УПК РФ, наделив прокурора правом самостоятельно составлять обвинительное заключение. Это будет способствовать скорейшему разрешению уголовного дела, так как вместо того, чтобы заниматься длительной перепиской с органами предварительного следствия, прокурор самостоятельно сможет составить обвинительное заключение по уголовному делу, обвинение по которому он будет поддерживать в суде.

Для этого необходимо:

— статью 37 дополнить пунктом «14.1) самостоятельно составлять новое обвинительное заключение, в том числе в случае допущения следователем в обвинительном заключении неточностей, не влияющих на объем обвинения, его юридическую формулировку и квалификацию деяния.»;

— ч. 1 ст. 220 УПК РФ изложить с изменением: «В обвинительном заключении следователь, прокурор указывает...»;

— ч. 1 ст. 221 УПК РФ дополнить «п. 4) о самостоятельном составлении нового обвинительного заключения, в том числе в случае допущения следователем в обвинительном заключении неточностей, не влияющих на объем обвинения, его юридическую формулировку и квалификацию деяния.».

Таким образом, реализация вышеперечисленных функций прокурора перспективно направлена на создание условий успешного осуществления функции уголовного преследования, которая в судебном производстве проявляет себя как поддержание прокурором государственного обвинения.

В данном контексте можно проследить такую трансформацию полномочий прокурора при окончании расследования составлением итогового процессуального документа — обвинительного заключения (акта, постановления): надзорная функция прокурора трансформируется в функцию уголовного преследования с перспективной направленностью на поддержание государственного обвинения в суде, что отражается на объеме и сущности реализуемых прокурором полномочий. Также функция уголовного преследования проявляется в полномочиях прокурора по возращению уголовного дела следователю и дознавателю (в том числе и для пересоставления указанных итоговых актов, и для изменения обвинения, и для дополнительного расследования), когда согласно решению, направленному на возобновление и продолжение предварительного расследования, существует возможность дальнейшего осуществления уголовного преследования.

Проиллюстрировать такую трансформацию можно на следующем примере. Уголовное дело № 196398 возбуждено 11 сентября 2015 г. дознавателем отдела МВД России по Калачевскому району в отношении Т. по факту незаконного вылова рыбы по признакам состава преступления, предусмотренного ст. 256 ч. 1 п. «б» УК РФ. 10 октября 2015 г. в отношении Т. составлен обвинительный акт по ст. 256 ч. 1 п. «б» УК РФ и в тот же день уголовное дело представлено в прокуратуру Калачевского района в порядке ст. 226 УПК РФ. 12 октября 2015 г. прокурор Калачевского района, рассмотрев материалы уголовного дела № 19398, поступившего с обвинительным актом, установил, что в обвинительный акт включена ссылка на справку об ихтиологическом исследовании, тогда как указанный документ фактически является ответом начальника Калачевского отдела ФГБУ «Аздонрыбвод» на запрос дознавателя. Указанный документ не может использоваться в качестве доказательства по уголовному делу, поскольку соответствующий специалист к участию в уголовном деле не привлекался, орудие лова им не исследовалось. На основании выявленных недостатков прокурором было вынесено постановление о возвращении уголовного дела для производства дополнительного расследования.

Как уже ранее указывалось, в регламентации рассматриваемого направления деятельности прокурора существуют определенные пробелы и коллизии норм, регламентирующих полномочия прокурора по ее осуществлению1. По отношению к органам дознания и органам предварительного следствия прокурор обладает разным объемом процессуальных полномочий.

В отличие от уголовного дела, направленного с обвинительным заключением, по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом (постановлением), прокурор вправе применить действенные меры реагирования: исключение из итогового акта отдельных пунктов обвинения либо переквалификация обвинения на менее тяжкое, прекращение уголовного дела по основаниям, предусмотренным ст. 24 - 28.1 УПК РФ.

Разный объем законодательно закрепленных полномочий в зависимости от формы расследования при фактическом осуществлении одинаковых функций не может не вызывать дискуссий.

Об осуществлении прокурором функции процессуального руководства можно говорить только по отношению к расследованию в форме дознания, в то время как следователи обладают процессуальной самостоятельностью. Так, функция процессуального руководства дознанием со стороны прокурора в анализируемой нами ситуации отчасти проявляет себя и в полномочии прекратить уголовное дело, находящееся в производстве у дознавателя (здесь прослеживается и реализация функции надзора, разрешения уголовного дела, а также правозащитной функции).

Несмотря на различный объем прокурорских полномочий, законодатель предпринял попытки уравнять при этом правовые статусы следователя и дознавателя. Изменения в УПК РФ, внесенные Федеральными законами № 380-ФЗ от 14.12.2015 г.1 и № 440-ФЗ от 30.12.2015 г.[28] [29], направлены на укрепление правового статуса дознавателя и расширение его процессуальной самостоятельности путем регламентации его права отстаивать процессуальные решения по уголовному делу, принятые в ходе досудебного производства, и детализацию процедуры обжалования, а также на усиление ведомственного контроля за дознанием.

Идея, положенная в основу законодательных изменений, не нова и имеет давнюю историю. Так, о необходимости наделения дознавателя правом обжалования, а также возможности приостановления исполнения указаний прокурора дознавателем в случае их обжалования говорили Д.В. Васильев, Д.Б. Г ав- рилов1. Одним из аргументов за расширение процессуальной самостоятельности дознавателя является то, что на сегодняшний день отсутствуют существенные различия между правовой регламентацией предварительного следствия и дознания. Так, по мнению Н.И. Скударевой, отличие между дознанием и пред-

Л

варительным следствием носит формальный характер . Об этом говорит и С.И. Гирько, полагающий, что грань различий дознания и предварительного следствия на сегодняшний момент оказалась стертой .

Действительно, при обнаружении признаков преступления эти органы обязаны возбудить уголовное дело в пределах их компетенции. И следователь, и дознаватель осуществляют производство по делу, принимают процессуальные решения об избрании меры пресечения, о предъявлении обвинения, по окончании расследования составляют итоговый процессуальный документ. В своей деятельности они руководствуются едиными требованиями уголовнопроцессуального законодательства и уполномочены производить в принципе одинаковые следственные действия с целью выявления, фиксации и проверки доказательств. При этом следует обратить внимание на то, что решения, принимаемые в ходе дознания, имеют такую же юридическую силу, как и принимаемые при производстве предварительного следствия.

Такое сходство двух форм расследования подвигло А.М. Баранова высказаться за расширение сферы действия дознания, которое должно проводиться под руководством прокурора и стать основной формой досудебного производства по уголовным делам, а по преступлениям небольшой и средней тяжести — даже единственной формой предварительного расследования[30] [31] [32] [33].

В пользу изменений говорили и данные официальной статистики. Согласно этих данных в 2010 году прокурорами для производства дополнительного дознания, дознания в общем порядке, а также пересоставления обвинительного акта возвращено 13814 уголовных дел, что составляет 3,7% от их общего количества, направленных в порядке статьи 226 УПК РФ, в 2011 году —13194 (3,9%), в 2012 году — 13836 (4,1%), в 2013 году — 12818 (3,5%). Анализ уголовных дел показал, что значительная их часть возвращена по основаниям, которые могли быть устранены в суде, а расследование закончено в кратчайшие сроки[34].

В связи с этим представляется правильным стремление законодателя обеспечить процессуальную независимость органов предварительного расследования и логичным наделение дознавателя правом на обжалование решения прокурора. Однако, не следует полагать, что принятие указанного закона позволить решить имеющуюся проблему, так как существуют весомые аргументы против введенной процессуальной независимости дознавателя.

Так, несмотря на явное сходство со следствием, дознание — это все же усечённая и упрощенная форма расследования. В этом смысле осуществление расследования по уголовному делу в форме дознания, предусматривающее специальные правила производства по уголовному делу, предполагает определенную скорость, быстроту рассмотрения материалов с целью реагирования на большое количество заявлений по преступлениями небольшой тяжести, очевидным, не представляющим сложность в расследовании, оптимизируя порядок доступа к правосудию в разумные сроки, чтобы как можно больше лиц, потерпевших от преступлений, могло в кратчайшие сроки получить защиту своих интересов. А полномочие по обжалованию решения прокурора может затягивать сроки расследования.

При этом интересно мнение Ш.М. Абдул-Кадырова, считающего целесообразным не только не предоставлять дознавателю право на обжалование, но и наоборот, даже урезать аналогичное право следователя путем исключения ч. 5 ст. 221 УПК РФ, предусматривающей норму, согласно которой обжалование постановления прокурора о возвращении уголовного дела для дополнительного следствия приостанавливает его исполнение. Ш.М. Абдул- Кадыров[35] обосновывает это тем, что в настоящее время процесс обжалования зачастую занимает длительное время, нарушается разумный срок уголовного судопроизводства и сроки содержания под стражей обвиняемых. Как показывает практика, ходатайства следователей об отмене постановления нижестоящего прокурора удовлетворяются в единичных случаях.

Следует обратить внимание, что некоторые процессуалисты предлагали, упразднив саму процедуру дознания, наделить орган дознания лишь правом возбуждения уголовных дел и производства неотложных следственных действий (Е.А. Нагаев, В.В. Нечаев, Ж.В. Эстерлейн). При этом другие исследователи считали необходимым упразднить дознавателя в качестве субъекта уголовного судопроизводства, исключить полномочия органа дознания по расследованию уголовных дел, но при условии сохранения самого дознания, которое необходимо перепоручить для осуществления следователю, наряду с производством

Л

предварительного следствия (И.Г. Башинская) , а А.Е. Лодкин вообще считает целесообразным оставить только одну форму производства предварительного расследования — следствие, что позволит существенно снизить число нарушений при производстве расследования в форме дознания и в целом оптимизиро-

-5

вать досудебное производство . Данные предложения выглядят необоснованными, т.к. тенденция на дифференциацию форм досудебного производства стала общемировой, и наличие нескольких форм расследования позволяет эффективно реагировать на преступления различной степени тяжести.

Несмотря на то, что нормы ч. 4 ст. 41 и ч. 4 ст. 124 УПК РФ прямо закрепляют возможность дознавателя обжаловать решения прокурора, тем не менее, такие решения являлись для дознавателя обязательными для исполнения. Теперь в УПК РФ закреплены право, процедура и порядок обжалования конкретного решения прокурора, а именно решения о возвращении уголовного дела дознавателю для производства дополнительного дознания, пересо- ставления обвинительного акта или обвинительного постановления, о направлении уголовного дела дознавателю для производства дознания в общем порядке. Главное значение этих изменений заключается в том, что ранее обжалование данных указаний не приостанавливало их исполнения, а сейчас в ч. 5 ст. 226 и ч. 5 ст. 226.8 УПК РФ закрепили норму, согласно которой обжалование дознавателем решения прокурора о возвращении на дополнительное расследование, приостанавливает его исполнение. Таким образом, расширение процессуальной независимости дознавателя позволило ему перейти на новый уровень отношений с надзирающим прокурором.

При этом следует учитывать, что само по себе данное законодательное нововведение, по нашему мнению, не способно существенно повысить эффективность процессуальной деятельности дознания и обеспечить незамедлительную защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, при сохранении уровня гарантий прав личности от незаконного и необоснованного обвинения. Однако, если рассматривать принятые изменения как одно из звеньев цепи, которая ведет к кардинальному реформированию системы предварительного расследования, можно констатировать, что в этой новелле, безусловно, присутствует определенная логика.

Напомним, что идея о создании Объединенного следственного комитета впервые появилась в 2003 г. В 2007 г. были сделаны первые шаги по ее воплощению в жизнь: создано самостоятельное ведомство — Следственный комитет1. Далее в 2010 г. по аналогии со ст. 163 «Производство следствия следственной группой» в УПК была введена ст. 223.2. «Производство дознания груп-

Л

пой дознавателей» . В продолжение реформы в 2013 г. законодатель ввел еще

-5

одну форму расследования — упрощенное дознание . Таким образом, конечной целью реформы по созданию Объединенного следственного комитета (ОСК), в который должны войти следственные органы МВД и Следственного комитета, является полное упразднение предварительного следствия в системе МВД. Единственной формой расследования в этом ведомстве должно остаться дознание, и в связи с этим в общем контексте реформы улучшение регламентации дознания, укрепление статуса дознавателя, расширение его полномочий и усиление ведомственного контроля за дознанием является оправданным. Однако, учитывая сложившуюся в настоящее время внешнеполитическую ситуацию и экономические трудности, с которыми столкнулась Россия, очевидно, что завершение реформы, требующей огромного финансирования[36] [37] [38] [39], в ближайшие годы не предвидится. Конечно, наличие проблемы отрицать нельзя, однако для ее решения принятия одного законопроекта недостаточно, требуется комплексный организационный подход. И в связи с этим расширение полномочий дознавателя кажется все-таки преждевременным шагом.

Отдельно следует сказать о том, что одной из важнейших проблем современной науки уголовного процесса является поиск наиболее эффективных

форм предварительного расследования преступлений. С целью решения этой проблемы законодатель Федеральным законом от 04.03.2013 № 23-ФЗ «О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса РФ и Уголовнопроцессуальный кодекс РФ» внес существенные изменения в УПК РФ. В частности, была введена новая форма производства предварительного расследования — дознание в сокращенной форме, оканчивающаяся составлением итогового процессуального документа — обвинительного постановления. Законодатель вернулся к упрощенной форме расследования, еще глубже дифференцировав порядок досудебного производства. Упрощенное производство по установлению обстоятельств совершения преступления направлено на сокращение громоздких процедур досудебного производства и значительно «разгружает» процедуру досудебного производства в сравнении с предварительным расследованием.

Однако помимо очевидных положительных сторон введения новой формы дознания, существуют и значительные отрицательные моменты, одним из которых является отказ от многочисленных уголовно-процессуальных гарантий (ст. 226.5 УПК РФ), которые обеспечивали доброкачественность материалов досудебного производства и их допустимость. Эти изъятия из традиционного порядка формирования доказательств[40] создают опасность того, что такие уголовные дела будут поступать в суды некачественно подготовленными, в результате на судебную систему ляжет немалая дополнительная нагрузка, или в случае возврата на дополнительное расследование в общем порядке дознания получится, что органам дознания по одному и тому же факту придется вновь собирать доказательства (если они не окажутся утерянными). Аналогичного мнения придерживается А.Д. Пестов, который проанализировав содержание ч. 3 ст. 226.5 УПК РФ пришел к выводу, что процессуальное решение, принимаемое дознавателем (а следом - прокурором при утверждении обвинительного постановления и судом при вынесении приговора), в большей степени основывается на материалах проверки сообщения о преступлении. Такое смещение нагрузки по доказыванию обстоятельств совершения преступления со стадии предварительного расследования на стадию возбуждения уголовного дела представляется проблематичным1.

Поэтому сейчас, когда практика применения сокращенной формы дознания только нарабатывается, особая роль принадлежит прокурору как гаранту соблюдения прав и свобод участников уголовного процесса. Так, согласно данных МВД России в 2013 г. было вынесено 7,6 тыс. постановлений

0 производстве дознания в сокращенной форме, из них надзирающими прокурорами направлено в суд с обвинительными постановлениями 7,4 тыс. уголовных дел[41] [42] [43].

Согласно статистике прокуратуры Тамбовской области, в первом полугодии 2013 г. в территориальных органах внутренних дел области в сокращенной форме дознания находилось в производстве 16 уголовных дел, направленных в суд с обвинительными постановлениями . В производстве дознания в 2013 г. в органы дознания ГУ МВД России по Ростовской области находилось 84 уголовных дела, по которым поступили ходатайства о расследовании уголовного дела в сокращенной форме дознания. По результатам их рассмотрения все они удовлетворены, принятые решения не обжалованы. По одному уголовному делу дознавателем прекращено производство дознания в сокращенной форме и продолжено в общем порядке по ходатайству об этом подозреваемого в соответствии с ч. 3 ст. 226.3 УПК РФ[44].

Проанализировав применение на практике рассматриваемой формы досудебного производства по уголовным делам, можно сделать вывод, что небольшое количество уголовных дел, расследованных в сокращенной форме, свидетельствует о том, что практика только начинает постепенно нарабатываться, и пока новая форма досудебного производства не получила широкого применения. Поэтому прокурор при получении уголовного дела, дознание по которому проводилось в сокращенной форме, должен уделять ему особое внимание, предъявлять самые высокие требования к качеству материалов таких уголовных дел с целью выявления и предупреждения нарушений уголовнопроцессуальных норм. В п. 3 ч. 1 ст. 226.8 УПК РФ закреплено новое полномочие прокурора, не имеющее аналогов, — принимать решение о направлении уголовного дела дознавателю для производства дознания в общем порядке при наличии указанных в законе обстоятельств. И с учетом того, что суд по делам, рассматриваемым в особом порядке, назначает подсудимому наказание не более половины максимального срока или размера наиболее строгого вида наказания (ч. 6 ст. 226.9 УПК РФ), следует, что своим решением о направлении уголовного дела дознавателю для производства дознания в общем порядке прокурор предопределяет размеры будущего наказания. В этом решении в наибольшей степени проявляется реализация надзорной функции прокурора.

Особые вопросы вызывает возможность прекращения поступившего от дознавателя уголовного дела с обвинительным постановлением по основаниям, предусмотренным ст. 24 УПК РФ, в частности за отсутствием события преступления. Фактически основу обвинения по таким делам составляют доказательства, больший объем которых был собран органами дознания на стадии возбуждения уголовного дела — в ходе проверки сообщения о преступлении. В этом случае, когда прокурор подписывает статистическую карточку формы Ф-1 на выявленное преступление, он фактически дает согласие на возбуждение уголовного дела, поэтому в последующем он связан этим своим решением, так как по большей части доказательства в уголовном деле те же, что и при первоначальной проверке сообщения о преступлении. Поэтому нелогичной и противоречивой выгляди ситуация, когда прокурор прекращает уголовное дело, расследованное в сокращенной форме дознания, за отсутствием события преступления.

На практике из-за имеющихся недостатков законодательного регулирования доля дел, расследованных в форме сокращенного дознания очень незначительна (менее 5%). В связи с этим поправки о сокращенном дознании не обеспечили в полной мере достижение поставленных законодателем целей — обеспечение права граждан на доступ к правосудию.

Возникает необходимость введения принципиально новой модели досудебного производства. Вариант решения этой проблемы усматривается в проекте федерального закона «О внесении изменений в Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации (в части введения особого порядка досудебного производства)». С целью избавления уголовного процесса «от избыточных дублирующих друг друга процедур по уголовным делам о преступлениях, не представляющих большой общественной опасности и сложности в доказывании» законопроект предлагает главу 32.1 УПК «Дознание в сокращенной форме» упразднить, а вместо нее ввести новый раздел VIII. 1 «Особый порядок досудебного производства». Введение процедуры досудебного производства в особом порядке предусматривает применение по наименее общественно опасным преступлениям, не представляющим правовой и фактической сложности, совершенных в условиях очевидности, либо лицом, задержанным с поличным. Предполагается, что особый порядок досудебного производства будет применяться не иначе как по письменному поручению начальника органа дознания по согласованию с прокурором в 24часовой срок. Досудебное производство в особом порядке должно быть окончено в срок до 10 суток, который начинается с момента поступления сообщения о преступлении и завершается направлением уголовного дела прокурору для утверждения обвинительного постановления. Продление этого срока не допускается. По сути, данную деятельность нельзя отнести к дознанию в традиционном понимании: «она представляет особый порядок досудебного производства, объединяющий в себе возможности процессуальной проверки сообщения о преступлении и некоторые элементы деятельности органов дознания на стадии предварительного расследования»[45], среди которых — и допустимость применения некоторых мер процессуального принуждения.

Разработчики считают важным преимуществом законопроекта исключение дублирующих процедур, например, получения объяснения в ходе проверки сообщения о преступлении и допроса тех же лиц на предварительном расследовании, которые зачастую производятся неоднократно.

По нашему мнению, введение особого порядка досудебного производства (Раздел VIII. 1. Особый порядок досудебного производства. Гл. 32.2 УПК РФ) вместо дознания в сокращенной форме (Глава 32.1 УПК РФ) целесообразно, и повлечет введение нового завершающего этапа и закрепление полномочий прокурора на нем. Так, в рамках анкетирования 227 практических работников им был задан следующий вопрос о целесообразности введения особого порядка досудебного производства согласно Законопроекту «О внесение изменений в УПК РФ (в части введения особого порядка досудебного производства)» вместо дознания в сокращенной форме (Глава 32.1 УПК РФ), что повлечет введение нового завещающего этапа и закрепление полномочий прокурора на нем, положительный ответ дали 120 респондентов (53 %), 86 человек ответили отрицал

тельно (38 %), затруднились ответить 21 респондентов (9 %) .

Таким образом, с внесением изменений в УПК РФ существенно трансформировались и некоторые полномочия прокурора на завершающем этапе расследования. Однако законодательные установления не отличаются четкостью и последовательностью, в связи с чем возникает множество вопросов по правильному применению новых норм, что на данном этапе не позволяет дать им однозначную оценку.

Подводя итог данному параграфу, следует дать определение этапу проверки прокурором поступившего к нему уголовного дела с обвинительным заключением (актом, постановлением) — это деятельность надзирающего прокурора, направленная на изучение материалов уголовного дела и содержания обвинительного заключения (акта, постановления) с целью выяснения их соответствия требованиям действующего закона, соблюдения прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства и создания условий для успешной реализации дальнейшего уголовного преследования в судебном производстве.

[1] См.: Элькинд П.С. Сущность советского уголовно-процессуального права: автореф. дис. д-ра юрид наук Л, 1963. С. 13; Манова Н.С., Францифоров Ю.Ф. Процессуальная природа деятельности прокурора при окончании досудебного производства // Рос. следователь. 2003. № 8. С. 35; Юркевич Н.А. Составление обвинительного заключения как самостоятельная стадия уголовного процесса // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. № 11. С. 26-30; Резяпов А.А. Окончание предварительного расследования с обвинительным заключением (актом, постановлением) и направление уголовного дела в суд: дис. ... канд. юрид. наук. Ижевск, 2014. С. 10.

[2] См.: Фоменко И.В. Решения и действия следователя на завершающем этапе расследования: дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2008. С. 69.

о

См.: БозровВ.М. Стадия назначения судебного заседания // Рос. юстиция. 1996. № 3. С. 48.

[4] См.: Лазарева В.А. Теория и практика судебной защиты в уголовном процессе. Самара, 2000. С. 123.

[5] См.: Савельев К.А. Обеспечение прав обвиняемого на защиту при окончании предварительного расследования: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2003. С. 31-32.

[6] См.: Голова С.И. Окончание предварительного следствия составлением обвинительного заключения: понятие, сущность, историческая ретроспектива // Общество и право. 2013. №4 (46). С. 146.

[7] См.: Подольная Н.П. Деятельность прокурора по делу с обвинительным заключением: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1974. С. 3.

[8] См.: Чеканов В.Я. Прокурорский надзор на отдельных этапах предварительного следствия. Саратов, 1974. С. 67; Токарева М.Е. Современные проблемы законности и прокурорский надзор в досудебных стадиях уголовного процесса: дис. ... д-ра. юрид. наук. М., 1997. С. 79.

См.: Кореневский Ю.В. Проблемы государственного обвинения в условиях судебной реформы // Судебная реформа и проблемы уголовного судопроизводства: Сб. научных трудов. М., 1995. С. 46.

[9] См.: Комментарий к УПК РФ / отв. ред. И.Л. Петрухин. М., 2003. С. 43, 44.

[10] См.: Шадрин В.С. Современные особенности реализации прокурором функции уголовного преследования в досудебном производстве // Криминалист. 2015. №1(16). С. 25.

[11] См.: ГринюкЕ.Н., ЗайцеваЕ.А. Указ. соч. С. 50-51.

[12] См.: Цапаева Т.Ю. Участие прокурора в доказывании по уголовным делам. Самара, 2004. С. 100.

[13] См.: ЗайцеваЕ.А. Трифонова К.А. Правовой институт возвращения уголовного дела на дополнительное расследование: проблемы теории и практики. М., 2014. С. 90-96.

[14] О формировании доказательств см.: Зайцева Е.А. Формирование доказательств следователем с использованием специальных познаний и научно-технических средств: мо- ногр. / Е.А. Зайцева, А.И. Садовский. Волгоград: ВА МВД России, 2013. С. 6-35.

[15] См.: Подольная Н.П. Деятельность прокурора по делу с обвинительным заключением: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1974. С. 33-34.

См.: Халиулин А.Г. Осуществление функции уголовного преследования прокуратурой России: учебно-методическое пособие. Кемерово: Кузбассвузиздат, 1997. С. 197.

См.: ДикаревИ.С. Спорные вопросы организации досудебного производства по уголовным делам // Российская юстиция. 2016. № 5. С. 28.

[16] См.: Буров Ю.В. Процессуальный порядок окончания предварительного следствия с составлением обвинительного заключения: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. С. 141.

[17] Должная реализация указанного полномочия является важным средством в механизме предотвращения такого нежелательного явления, как возвращение уголовного дела судом прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ (см.: Дикарев И.С. Возвращение судом уголовного дела прокурору в связи с выявлением новых обстоятельств // Законность. 2014. №1. С.46-48.)

Федеральным законом от 26 апреля 2013 года № 64-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» положения действующего уголовно-процессуального законодательства дополнены новым основанием для возвращения уголовного дела органам следствия, прокурору или отмены судебного решения».

[18] См.: О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: федер. закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.

[19] См.: Зайцева Е.А., Трифонова К.А. Действия и решения прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, обвинительным актом или обвинительным постановлением // Уголовный процесс: учебник. В 3 ч. Ч. 2. Досудебное производство по уголовным делам. 4-е изд., перераб. и доп. / под ред. В. Г. Глебова, Е. А. Зайцевой. Волгоград: ВА МВД России, 2013. С. 221-222.

См.: Шейфер С.А. Доказательства и доказывание по уголовным делам: проблемы теории и правового регулирования. М., 2009. С. 70.

[20] См.: Шадрин В.С. Современные особенности реализации прокурором функции уголовного преследования в досудебном производстве // Криминалист. 2015. №1(16). С. 24-25.

[21]

[22] См.: Приложение № 2. Позиция №

[23]

См.: Мельников В.Ю. Обеспечение и защита прав человека при применении мер процессуального принуждения в досудебном производстве Российской Федерации: автореф. дис... д-ра юрид. наук. М., 2014. С.41.

[24]

См.: Володина Л.М. Проблемы уголовного процесса: закон, теория, практика: моногр. М.: Издательская группа «Юрист», 2006. С. 49.

[25]См.: Багмет А.М. Выступление на Международной научно-практической конференции «150 лет Уставу уголовного судопроизводства и уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации». М., 2014.

См.: Юркевич Н.А. Прокурор должен быть автором обвинительного заключения // Материалы Международной научной конференции, посвященной 160-летию со дня рождения И.Я. Фойницкого. СПб, 2007. [Электронный ресурс]. URL: http://www.iuaj.net/1_oldmasp/modules.php? name=Pages&go=page&pid=358 (дата обращения: 24.08.2015).

[27]

См.: Приложение № 2. Позиция № 10.

[28] См.: О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части наделения дознавателя правом обжалования некоторых решений прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом или обвинительным постановлением: федер. закон от 14.12.2015 № 380-ФЗ. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-

правовой системы «КонсультантПлюс».

[29]

См.: О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя: федер. закон от 30.12.2015 № 440-ФЗ. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Кон- сультантПлюс».

[30] См.: Васильев Д. В. Полномочия дознавателя при возвращении уголовного дела прокурором // Законность, 2010. № 1. С. 45; Гаврилов Д.Б. Возвращение уголовного дела для производства дополнительного расследования и устранения препятствий его рассмотрения судом: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 144.

[31]См.: Скударева Н.И. Современные особенности правовой регламентации дознания в органах внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 3.

См.: Интервью начальника ВНИИ МВД России генерал-майора милиции С. Гирько газете Щит и Меч Объединённая редакция МВД России 24.04.2008. [Электронный ресурс]. URL: http://www.mvd.ru/struct/3985/3992/5429/ (дата обращения: 30.09.2014 г.).

[33] См.: Баранов А.М. Законность в досудебном производстве по уголовным делам: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Омск, 2006. С. 25.

[34] См.: Пояснительная записка к законопроекту № 555400-6 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части наделения дознавателя правом обжалования некоторых решений прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом или обвинительным постановлением» от 18.06.2014 г. (в ред. 26.06.2014 г.) Офиц. сайт Государственной Думы РФ. [Электронный ресурс].Ц^: http://asozd2c.duma.gov.ru/addwork/scans.nsf/ID/4BAB214FF43E183943257D0300647556/$FI LE/555400-6.PDF?OpenElement (дата обращения 19.09.2014).

[35] См.: Абдул-Кадыров Ш.М. Осуществление прокурором уголовного преследования и надзора за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам. М., 2015. С. 160.

См.: Мичурина О.В. Концепция дознания в уголовном процессе Российской Федерации и проблемы ее реализации в органах внутренних дел: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 50.

См.: Лодкин А.Е. Совершенствование деятельности органов дознания в РФ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 150.

[36] См.: О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: федер. закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2007/06/08/genprokuratura- doc.html (дата обращения 24.10.2014); О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2007/06/09/upk-izmenenia-dok.html (дата обращения 24.10.2014).

[37] См.: О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон Российской Федерации от 23 июля 2010 г. № 172-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2010/07/27/upk-dok.html (дата обращения 24.10.2014).

См.: О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса РФ и Уголовнопроцессуальный кодекс РФ: федер. закон от 04.03.2013 № 23-ФЗ. [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/70326874/(дата обращения 24.10.2014).

[39] По подсчетам авторов законопроекта, создание единого следственного комитета обойдется бюджету почти в 100 млрд рублей. Информационный сайт газеты «Известия». [Электронный ресурс]. URL: http://izvestia.ru/news/573312 (дата обращения 24.10.2014).

[40] См. об этом: Зайцева Е.А. Ревизия преюдиции? // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2015. № 4 (35). С. 170-175.

[41] Пестов А.Д. Процессуальные полномочия прокурора при производстве дознания в сокращенной форме: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2016. С. 21.

[42] См: Годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности государственной про

граммы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» за 2013 год. [Электронный ресурс] // Министерство внутренних дел Российской Федерации [Офиц. сайт]. URL: http://mvd.ru/Deliatelnost/gosprogram/

Gosprogramma/Otcheti o hode realizacii Programmi (дата обращения: 15.05.2014).

[43] См: Официальный сайт Прокуратуры Тамбовской области. [Электронный ресурс]. URL: http://prokuratura-tambov.ru/ (дата обращения: 16.05.2014).

[44] См.: Официальный сайт Прокуратуры Ростовской области. [Электронный ресурс]. URL: http://www.prokuror-rostov.ru/law_explanation/152250/113813/ (дата обращения: 16.05.2014).

[45] См.: Зайцева Е.А., Сеидов М.М. Совершенствование нормативной регламентации деятельности органов дознания: дискуссия продолжается // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. № 6 (107). С. 162.

См.: Приложение № 2. Позиция № 11.