В развитых зарубежных странах разработка концепции и применение аудита эффективности, направленного на выработку рекомендаций по совершенствованию процесса производства товаров и оказания услуг, а также на повышение эффективности бюджетных расходов, осуществлялись с середины ХХ века. Что же касается Российской Федерации, институт аудита эффективности является относительно новым для государственного финансового контроля, поскольку его внедрение началось с 2004 года, когда была разработана методика проведения аудита эффективности [1].

Отставание реформ государственного финансового контроля в Российской Федерации было обусловлено множеством исторических, социально - экономических и политических факторов. В первую очередь, это связано с необходимостью перестройки полученной в наследство от Советского Союза плановой экономики, основными особенностями которой являлись централизованно рассчитанный ассортимент и объем производства товаров и оказания услуг, а также установленные государством в императивном порядке цены на товары и услуги и размер заработных плат. Как показала история, данный вид экономики в чистом виде обладает рядом таких недостатков, как снижение качества производимых товаров и оказываемых услуг ввиду отсутствия конкуренции, а также замедленное реагирование на изменения социальноэкономических условий и достижения научно-технического прогресса. Данные обстоятельства в совокупности оказывали негативное влияние на эффективность производства и экономической деятельности в целом.

Вследствие того, что система государственного управления, в общем, не была ориентирована на повышение эффективности бюджетных расходов, в условиях централизованной экономики основной задачей государственного финансового контроля было выявление фактов незаконного использования бюджетных средств, в то время как в оценке эффективности не было необходимости. После распада СССР и появления Российской Федерации как самостоятельного государства с момента вступления в силу Конституции Российской Федерации [2] был запущен длительный и многоэтапный процесс перехода к рыночной экономике и становления нового государства. До начала 2000 - х годов повышение эффективности государственных расходов в Российской Федерации отождествлялось исключительно с усилением экономии бюджетных средств и ужесточения ответственности за правонарушения в финансово - бюджетной сфере.

Между тем, эффективность использования средств государственного бюджета, с одной стороны, напрямую связана с качеством государственного управления, а, с другой - играет ключевую роль для обеспечения социально - экономического благополучия государства. Следует обратить внимание, что необходимость организации налаженного механизма эффективного использования государственных средств признается и обозначается в Российской Федерации на самом высоком уровне на протяжении многих последних лет. В Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации из года в год подчеркивается важность организации механизма эффективного использования бюджетных средств.

Так, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2001 год было указано, что в бюджетном планировании на будущие периоды происходит ориентация на достигнутый в настоящем времени результат, в большинстве случаев не осуществляется контроль и оценка эффективности бюджетных расходов, вследствие чего происходит перерасход средств на выполнение одних задач и одновременно недостаточное финансирование других.[3] В 2002 году Президент Российской Федерации отметил, что расходование средств бюджета государства должно быть инструментом достижения социальных и экономических целей.[4]

В июне 2003 года в рамках седьмого Петербургского экономического форума был организован круглый стол на тему «Аудит эффективности: опыт, проблемы и перспективы». В своем докладе С.В.Степашин обозначил роль и значение аудита эффективности для бюджетного процесса, а также выделил ряд предпосылок, создание которых являлось необходимым для внедрения аудита эффективности в Российской Федерации. В частности, в качестве одной из них была названа переориентация бюджетного процесса на достижение конкретного результата, закрепление соответствия объема выделенных бюджетных средств и итогов деятельности бюджетополучателей.[5]

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2004 год направлениям повышения эффективности бюджетных расходов посвящен отдельный раздел [6] , причем особая роль при этом отводилась внедрению программно-целевого метода бюджетного планирования, который в развитых зарубежных странах начал применяться при формировании бюджетов еще в 1960 годах. [7] В целях создания условий и предпосылок для максимального и эффективного управления государственными финансами основой новой организации бюджетного процесса должна была стать Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах [8] . Суть данной модели бюджетирования состоит в том, что распределение бюджетных ресурсов осуществляется в зависимости от достижения конкретных результатов согласно приоритетам социально-экономической политики в среднесрочной перспективе. Другими словами, бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой систему организации бюджетного процесса, построенную на взаимосвязи между запланированными бюджетными расходами и ожидаемыми результатами.

Так, применение данной модели позволяет установить соответствие полученных результатов бюджетных расходов запланированным, а также осуществить оценку экономности, продуктивности и результативности использования бюджетных средств. Формирование бюджета на основе концепции бюджетирования, ориентированного на результат, осуществляется, в первую очередь, путем разделения расходов по видам деятельности, соответствующим направлениям развития государства. В рамках каждого вида деятельности утверждается программа, включающая в себя описание целей, задач, планируемых результатов и объема необходимых для их достижения ресурсов, а также показателей результативности выполнения программы.

Таким образом, основными особенностями концепции бюджетирования, ориентированного на результат, являются среднесрочное планирование, а также одновременное расширение самостоятельности в рамках расходования бюджетных средств и усиление ответственности за достижение запланированных результатов. Кроме того, данная концепция подразумевает обеспечение открытости бюджетного процесса, позволяющей заинтересованным лицам формировать мнение о степени эффективности использования государственных средств. Следует подчеркнуть, что именно отсутствие закрепления конечных целей использования государственных средств долгое время являлось препятствием для проведения полноценного и объективного аудита эффективности, так как значительно затрудняло процесс определения адекватных критериев эффективности, на основе которых может быть произведена корректная оценка эффективности предмета контроля.

На необходимость решения данной проблемы было указано в Бюджетном послании Президента Российской Федерации в 2005 году, в котором отмечено, что основой формирования бюджета должны быть четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты.[9] В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году» бюджетная политика должна формироваться исходя из необходимости повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами, расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом. [10] В следующем году Президент Российской Федерации отмечал необходимость внедрения в практику деятельности Правительства Российской Федерации современных методов оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, соизмерение с ними достигнутых результатов. Кроме того, подчеркивалось, что усиление ответственности органов исполнительной власти и других бюджетополучателей за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных услуг должно сопровождаться, в том числе созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств.

В очередном послании Президента Российской Федерации указывалось, что в государственном секторе должна быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов, ориентированная на всесторонний контроль за использованием государственных средств, направленный на выявление и предотвращение правонарушений в финансово-бюджетной сфере.[11]

Наряду с этим, была принята Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, в которой в качестве одного из приоритетных направлений закреплено повышение эффективности бюджетных расходов и системы бюджетирования. В этой связи важным этапом должен был стать перевод основной части расходов на программный принцип и повышение самостоятельности участников бюджетного планирования. [12] Однако в 2011-2012 годах была инициирована работа по корректировке указанной концепции, которая, согласно Заключению Счетной палаты Российской Федерации, окончательно не была завершена. [13] Данное обстоятельство препятствует комплексному осуществлению программно-целевых принципов планирования и исполнения бюджета, а также бюджетного планирования, ориентированного на результат.

Во исполнение Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года [14] и Бюджетного послания Президента Российской «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах»[15]

Правительство Российской Федерации разработало Программу по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.[16] Целью указанной программы являлось создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований в части выполнения государственных (муниципальных) функций, обеспечению доступности и качества оказываемых гражданам услуг, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития Российской Федерации. Достижение данной цели было предусмотрено, главным образом, посредством полного перехода к формированию трехлетнего программного бюджета и повышения действенности государственного финансового и общественного контроля за использованием бюджетных средств.

Согласно Бюджетному посланию Президента Российской Федерации на 2012 - 2014 годы федеральный бюджет должен был стать инструментом выхода на траекторию устойчивого посткризисного развития, а также создания условий для развития и модернизации экономики, повышения уровня и качества жизни граждан, повышения эффективности и прозрачности государственного управления.[17] Одной из целей бюджетной политики на 2013 - 2015 годы являлась разработка и внедрение системы ежегодного анализа эффективности расходов по каждому направлению. Такой систематический анализ призван заменить собой действующий подход, направленный на механический контроль за соответствием установленному фактического объема расходов на то или иное направление, и дополнить систему ответственности за достижение поставленных целей.

Кроме того, в целях повышения эффективности расходования бюджетных средств была поставлена задача, и установлены сроки полного перехода к формированию федерального бюджета по программному принципу на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов.[18] Программный бюджет позволяет распределить почти все бюджетные расходы по государственным программам, у каждой из которых определены желаемая цель и ожидаемый социально - экономический эффект. Другими словами, в программном бюджете расходы направлены на достижение конкретных целей, а приоритетным в процессе использования государственных средств становится достижение конечного результата наиболее эффективным способом. Федеральный бюджет на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов впервые был сформирован в структуре утвержденных государственных программ.[19]

Следующим важным документом по вопросам эффективности стала Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами до 2018 года, утвержденная Правительством Российской Федерации 30 декабря 2013 года, которая предполагает реализацию ряда мероприятий, направленных на оптимизацию бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов бюджетирования, повышение эффективности деятельности органов

исполнительной власти и других бюджетополучателей по использованию государственных средств, а также обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов.[20]

Одной из ключевых целей на данный период было повышение эффективности бюджетных расходов и переориентация бюджетных ассигнований на реализацию приоритетных направлений государственной политики,

проведение социально - экономических преобразований, направленных на повышение эффективности деятельности всех участников экономических отношений. При этом основными инструментами достижения целей государственной политики должны стать государственные программы. В 2015 году планировалось завершить переход к программно - целевым методам стратегического и бюджетного планирования.[21]

Кроме того, согласно Посланию Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, устанавливающим ориентиры государственной политики на 2015 год, санкции и внешние ограничения должны быть стимулом для более эффективного и ускоренного достижения поставленных целей, весь объем внутренних государственных сбережений должен быть наиболее эффективно использован для развития несырьевых и других отраслей экономики Российской Федерации.[22]

Таким образом, хотя Российская Федерация постоянно была ориентирована на преобразование бюджетной политики, реальное внедрение новых подходов и механизмов и, как следствие, движение к повышению эффективности использования государственных средств носило затяжной и непоследовательный характер. Анализ принятых в Российской Федерации за последние более чем 10 лет законов и подзаконных правовых актов показал, что из года в год происходило лишь дублирование предложений и мер, необходимых для повышения эффективности бюджетных средств, но не их фактическая реализация. Поэтому одним из главных достижений в области бюджетной политики, начиная с 2015 года, является полный переход к программному методу формирования федерального бюджета, который, устанавливая конечные цели использования государственных средств, создает предпосылки для развития и расширения практики применения аудита эффективности во внешнем государственном финансовом контроле Российской Федерации.

[1] Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств, принята решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 23 апреля 2004 г., протокол 13К (383)

[2] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6- ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)// Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.

[3] Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике на 2001 год» от 31 мая 2000 года// Российская газета от 3 июня 2000 г. № 107

[4] Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике на 2002 год» от 20 апреля 2001 года// Российская газета от 24 апреля 2001 г. № 79

[5] Доклад С.В.Степашина на круглом столе «Аудит эффективности государственных

расходов: опыт, проблемы, перспективы» от 16 июня 2003 г. URL:

http://viperson.ru/articles/doklad-predsedatelya-schetnoy-palaty-rossiyskoy-federatsii-s-v-stepashina- na-kruglom-stole-audit-effektivnosti-gosudarstvennyh-rashodov-opyt-problemy-perspektivy-16- iyunya-2003-g

[6] Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2004 году» от 30 мая 2003 года. URL: http://2004.kremlin.ru/text/docs/2003/05/59083.shtml

[7] Rose A. Results-Orientated Budget Practice in OECD Countries// Overseas Development Institute/ Working Paper. February, 2003

[8] Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 (в ред. от 6 июня 2011 года) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»// Собрание законодательства РФ, 31.05.2004, № 22, ст. 2180

[9] Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2005 году» от 12 июля 2004 года. URL: http://archive.kremlin.ru/text/docs/2004/07/74379.shtml

[10] Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году» от 30 мая 2006 года. URL: http://kremlin.ru/events/president/transcripts/23601

[11] Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2008 -2010 годах» от 9 марта 2007 года. URL: http://kremlin.ru/events/president/transcripts/24075

[12] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с "Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года")// Собрание законодательства РФ, 24.11.2008, № 47, ст. 5489.

[13] Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 10 октября 2014 г. № 46К (992). URL: http://audit.gov.ru/upload/iblock/237/237d520785e0d190db4e063622fe8954.pdf

[14] Послание Президента Российской Федерации Медведева Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г.// Российская газета от 13 ноября 2009 г. № 214

[15] Бюджетное послание Президента Российской Федерации от 25 мая 2009 г. "О бюджетной политике в 2010-2012 годах"// Парламентская газета от 29 мая 2009 г. № 28

[16] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р// Собрание законодательства РФ, 12.07.2010 г. № 28, ст. 3720

[17] Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012-2014 годах от 29 июня 2011 года. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/11779

[18] Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах от 28 июня 2012 года. URL: http://kremlin.ru/acts/news/15786

[19] Федеральный закон от 02 декабря 2013 г. № 349-ФЗ (ред. от 26.12.2014) "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов"// Российская газета", № 276, 06.12.2013. URL: http://www.pravo.gov.ru:8080/page.aspx?70792

[20] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. №2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами до 2018 года»// Собрание законодательства РФ, 13.01.2014, № 2 (часть II), ст. 219

[21] Бюджетное Послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах от 13 июня 2013 года. URL: http://kremlin.ru/acts/news/18332

[22]Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2015 год от 4 декабря 2014 года. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/47173