При рассмотрении проблемы преодоления юридических коллизий исследователи, как правило, ограничиваются изучением практики правоприменительных органов и высказывают предложения по ее совершенствованию. В российском правоведении, как это ни парадоксально, достаточно слабо представлена проблематика, связанная с предотвращением коллизий в законотворчестве и иной нормотворческой деятельности, в рамках которой фактически создаются коллизии и им придается юридическая сила.

При изложении материала в настоящей работе, как уже было сказано, используется теоретический подход, согласно которому юридическая практика рассматривается широко, как социальное явление, включающее в себя и правотворчество, и правоприменение - два относительно самостоятельных, но в то же время взаимосвязанных и взаимообусловленных процесса в жизни общества. По замечанию Ю.А. Тихомирова, юридические коллизии выступают «спутниками» правового регулирования на стадии как правотворчества, так и правоприменения2.

В юридической литературе отмечается, что число норм, в частности изменений в действующем законодательстве, возрастает «в геометрической [1] прогрессии»[2]. Зарубежные исследователи называют данное явление «правовой лавиной» (Normenflut)[3], «правовым взрывом» (legal explosion)[4].

Для объективной оценки сложившейся ситуации необходимо обратиться к деятельности Федерального Собрания Российской Федерации. Если говорить о статистике принимаемых законов за последние годы, то за 2012 г. в Государственную Думу РФ было внесено 1202 проекта федеральных законов, из них было принято 337[5], в 2013 г. поступило 1513 проектов, было принято 45 1[6], в 2014 г. внесено 1688 проектов, одобрено 5 5 5[7], в 2015 г. внесено 1588 проектов, одобрено 480[8]. Анализируя данную статистику, можно констатировать, что количество поступающих проектов и принимаемых Государственной Думой РФ федеральных законов ежегодно увеличивается и вряд ли можно говорить о сокращении этих цифр[9].

В среднем около 80 % принимаемых Государственной Думой РФ законов нацелено на изменение действующих федеральных законов, которые по содержанию являются поправками к уже действующему законодательству. Таким образом, основная работа Государственной Думы РФ направлена на исправление ошибок, ранее допущенных законодателем[10], устранение «узких» мест и «слабых звеньев» в правовом регулировании. Если принять во внимание, что в 90-е гг.

XX в. эта цифра составляла чуть более 50 % от общего числа принятых законов[11], то становится очевидным, что нельзя вести речь о стабильности в законодательстве.

Весьма негативное влияние данный фактор оказывает и на сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так, например, если в 2000 г. было принято 172 федеральных закона, то в 2011 г. - 431, в 2012 г. - 334, а в 2013 г. - уже 448 федеральных законов[12]. Всего же, начиная с 1994 г., Государственной Думой РФ было принято свыше 6000 федеральных законов. Стоит отметить, что, например, Верховный Совет СССР за 41 год (с 1938 по 1979 гг.) принял 403 закона [13] . Подобная динамика законотворческого процесса на федеральном уровне обусловливает и значительный рост числа законов, принимаемых субъектами Федерации. В 2011 г., например, на региональном уровне было принято 11 853 закона, в 2012 г. - 11 462, в 2013 г. - 11 679[14]. Неудивительно, что растет количество законов субъектов Российской Федерации, которые противоречат федеральному законодательству[15].

Таким образом, можно констатировать, что Федеральное Собрание Российской Федерации, в частности Государственная Дума РФ, ведет весьма активную работу по принятию законов, однако данная деятельность посвящена не сколько изданию новых законов, сколько внесению поправок в уже действующее законодательство. В связи с этим высказываются противоречивые оценки законотворческого процесса: законодательство Российской Федерации, с одной стороны, характеризуется «пробельностью», а с другой - чрезмерным нормативным «излишеством» в регулировании отдельных сторон общественной жизни[16], их дублированием[17], «правовой заурегулированностью» общественных отношений[18].

На сегодняшний день складывается ситуация, когда любой, даже самый незначительный юридический вопрос решается посредством принятия законодательного акта, тем самым наблюдается «тенденция тиражирования» законов и чрезмерно детального регламентирования общественных отношений[19]. Однако обилие нормативных правовых актов лишь создает иллюзию решения задач общества и государства и не отражает объективной картины происходящего в данной сфере[20].

По замечанию председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В.И. Матвиенко, в настоящее время отмечается практика «принятия законов о внесении изменений в законы о внесении изменений»[21].

Тенденции законотворческого процесса показывают, что закон фактически стал подменять подзаконный или ведомственный акты. Данное явление значительно снижает значение закона как наиболее авторитетного регулятора общественных отношений[22]. По замечанию А.А. Клишаса, «... у нас в стране, к сожалению, абсолютно не развито делегированное законодательство. То, что мы принимаем в виде законов, в большинстве стран давно принимается актами органов исполнительной власти»[23].

При наличии обширного массива нормативных правовых документов указанные акты не способны отражать социальные потребности и обеспечивать стабильность регулирования общественных отношений.

Следует отметить, что нормативные правовые акты «готовятся наспех, плохо, без учета предвидения и прогнозов, со многими ошибками, сопряженными с неверным выбором целей правового регулирования и средств, которые будут использоваться для их достижения»[24].

Несмотря на наметившуюся в последние годы относительную стабильность правовой жизни Российской Федерации, улучшение технического качества законодательства, многие ученые говорят о наличии глубоких кризисных явлений не только в рамках законотворчества, но и в сфере взаимоотношения права и общества в целом[25].

С такой позицией трудно не согласиться. Об этом же свидетельствует и правовая статистика. Вместе с тем нельзя забывать, что для любой правовой системы характерны определенные «повороты и зигзаги правового развития»[26]. По замечанию Г.И. Муромцева, российское общество на современном этапе находится в процессе перехода от стадии, когда право формируется преимущественно «сверху», к этапу формирования права посредством саморегуляции общественных отношений, а любой переходный период всегда характеризуется наличием определенных кризисных явлений[27]. Вопрос лишь в том, какие существуют средства для их преодоления.

Законодатель, равно как и другие органы власти, не всегда может расставить правильные акценты в вопросе о причинах возникновения кризисных явлений в сфере праве. Чаще всего дискутируют о недостаточной степени учета правового материала, о необходимости скоординированной работы различных органов власти, о принятии актов по разрешению различного рода правовых конфликтов и преодолению коллизий и др. Несомненно, все эти меры являются необходимыми и эффективными, но, к сожалению, ограничиваются лишь уровнем нормативного регулирования.

Необходимо рассмотреть вопрос о том, какие органы государственной власти наделены полномочиями по преодолению коллизий норм права, норм законодательства, как подобные полномочия реализуются на практике и какова эффективность данных мер.

Начать следует с судебного порядка преодоления коллизий норм права, коллизий норм законодательства. Следует отметить, что этот вопрос достаточно широко освещен в учебной и научной литературе. Пожалуй, в рамках всех диссертационных исследований по проблемам коллизий отмечается особая роль судебных органов в решении данной проблемы. Это объясняется тем, что, несмотря на достаточно широкий круг субъектов, управомоченных выявлять и разрешать коллизии, их преодоление ложится главным образом на судей.

Основные задачи Конституционного Суда Российской Федерации реализуются в проверке конституционности нормативных правовых актов органов государственной власти, лишении юридической силы

неконституционных актов, их отдельных норм, признании актов

недействительными.

Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации имеют аналогичные функции, но используют их в рамках законодательных полномочий субъектов Федерации.

Некоторые авторы выделяют аспекты, характеризующие Конституционный Суд РФ в качестве особой инстанции. Так, Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации выполняют следующие функции: 1) рассматривают жалобы на действующие правовые акты и вправе принимать решения о лишении соответствующей нормы юридической силы; 2) устанавливают наличие коллизии и определяют правило ее преодоления; 3) осуществляют толкование соответствующих норм,

таким образом преодолевая коллизионную ситуацию[28].

Необходимо отметить, что только Конституционный Суд РФ вправе рассматривать соответствие конституций (уставов) субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству[29].

Ответственность за исполнение решений Конституционного Суда РФ в субъектах Федерации лежит на законодательных (исполнительных) органах государственной власти и высшем должностном лице субъекта Федерации, которые обязаны в течение шести месяцев после опубликования решений Конституционного Суда РФ внести необходимые изменения в тексты конституций (уставов) субъектов Федерации (ст. 87 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[30]).

Конституционный Суд РФ наделен исключительным полномочием разрешать дела о конституционности нормативных правовых актов высших федеральных органов государственной власти, нормативных актов субъектов РФ, включая их законы, но изданных не по вопросам ведения субъектов Федерации, договоров между федеральными и региональными органами государственной власти, а также межрегиональных договоров (ч.ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Таким образом, Конституционный Суд РФ представляет собой авторитетный, высокопрофессиональный уровень рассмотрения конфликтных ситуаций[31].

В науке правоведения и юридической практике ведутся споры относительно того, имеют ли решения Конституционного Суда РФ равную с законом юридическую силу.

Нельзя не согласиться с доводом, что суды при вынесении решения руководствуются практикой, которая была выработана ранее по аналогичному делу. Конечно, не отрицается, что основная функция суда - это разрешение конкретных дел в процессе правоприменения. Вместе с этим разрешаются и коллизии правовых норм. Однако нередко деятельность судебных органов связана с отменой или поиском иного смысла и содержания буквы закона без его текстуального изменения. Данный факт подтверждается практикой Конституционного Суда РФ[32].

Кроме того, немаловажное значение имеет нормоконтроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ в соответствии с положениями ч. 4 ст. 125 Конституции РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан при проверке конституционности закона, применённого или подлежащего применению в конкретном деле. Таким образом гражданину предоставляется право обжаловать в Конституционный Суд РФ федеральный закон по мотивам его противоречия Конституции РФ до применения этого закона к нему - в целях недопущения (предупреждения) нарушений конституционного права гражданина[33].

субъекты Российской Федерации имеют собственные конституционные (уставные) суды или другие органы конституционной юстиции. Органы субъектов Федерации вправе самостоятельно определять свою систему органов государственной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ,

ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе

Российской Федерации»[34]). В то же время создание конституционных (уставных) судов является правом, но не обязанностью.

Серьезные опасения вызывает весьма негативная тенденция по упразднению конституционных (уставных) судов в ряде субъектов Российской Федерации (в Челябинской области[35], Республике Бурятия[36] в Ямало-Ненецком автономном округе[37] и др.).

Несомненно, данные факторы отрицательно влияют и на уровень эффективности деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации [38] , которая преимущественно определяется степенью реализации решений (постановлений) конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. В настоящее время действенного механизма реализации данных решений не выработано. Вероятно, для разрешения этого вопроса необходимо законодательное закрепление процесса исполнения решений органов конституционной юстиции, а также использование мер конституционно - правовой ответственности[39].

Как уже говорилось, наиболее важное значение в обеспечении конституционной законности принадлежит решениям (постановлениям и определениям) Конституционного Суда РФ. Вместе с тем на протяжении многих лет серьезной правовой проблемой является неисполнение этих решений федеральными и региональными органами государственной власти[40].

Так, за период с 1995 г. по 2013 г. неисполненными оставались более 50 решений Конституционного Суда РФ на федеральном уровне и более 300 решений - на региональном[41]. Кроме того, Конституционным Судом РФ приняты два постановления (от 7 ноября 2012 г. № 24-П[42] и от 8 ноября 2012 г. № 25-П[43]), в которых указывалось на недопустимость собственного толкования со стороны Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ его решений[44] (после объединения указанных Судов 6 августа 2014 г. - Верховного Суда РФ[45]). С позиции конституционной законности неисполнение решений Конституционного Суда РФ является основанием для использования механизма конституционноправовой ответственности, однако действенного развернутого механизма в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» до сих пор не создано[46].

Основную категорию дел, рассматриваемых конституционными (уставными) судами субъектов РФ, представляют жалобы граждан, их объединений на нарушение конституционных прав и свобод, большая часть из которых касается вопросов защиты социальных прав. Граждане чаще всего обращаются в эти суды за защитой своих прав в сфере жилищных отношений, здравоохранения, образования, культуры, оказания социальных услуг, что говорит о значимости создания конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации как одной из основных инстанций по защите прав и свобод человека. Сказанное позволяет сделать вывод, что уставные суды способны более эффективно реагировать на изменения общественных отношений.

Таким образом, согласно эмпирическим данным значение конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации является недооцененным. Очевидно, что создание подобной инстанции требует как материальных ресурсов, так и профессиональных, что подталкивает субъекты вовсе отказаться от данной инстанции и направить весь поток жалоб по своей подсудности в Конституционный Суд РФ, который, будучи и без того перегруженным, должен справляться с еще большим потоком жалоб, что приводит к затягиванию сроков рассмотрения дел [47] . Несомненно, вследствие данного фактора негативное влияние оказывается на сферу защиты социальных прав граждан.

Большую роль в преодолении коллизий правовых норм играет Верховный Суд Российской Федерации [48] . 6 августа 2014 г. произошло объединение Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ[49] в целях обеспечения единообразного понимания и применения закона, исключения дублирования полномочий, в связи с чем право рассмотрения дел, которые ранее были подсудны Высшему Арбитражному Суду РФ, перешли к компетенции «нового» Верховного Суда РФ.

Верховный Суд РФ правомочен рассматривать дела о признании недействительными ненормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, нормативных актов федеральных министерств и иных федеральных органов государственной власти, касающихся прав и свобод граждан, разрешение споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае передачи таких споров на рассмотрение Верховного Суда РФ Президентом РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ.

Верховный Суд РФ вправе рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, но только в случае, если не встает вопрос о конституционности этих актов или о конституционности федерального закона, на основе которого они изданы [50] . В случае же, когда коллизия норм законодательства порождает коллизии реализуемых конституционных прав, разрешать данную ситуацию вправе только Конституционный Суд РФ[51].

Следует отметить некоторые отличия в процессуальном порядке реализации субъектами права на обращение в Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ. Согласно ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» правом на обращение в Конституционный Суд РФ (с индивидуальной или коллективной жалобой) обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле, которое завершено в суде, вследствие чего восстановление нарушенных прав можно осуществить только посредством конституционного судопроизводства[52].

Обращаться в Верховный Суд РФ, согласно ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации», гражданине вправе только в порядке надзорного, апелляционного и кассационного производства. Это означает, что прежде чем обратиться в Верховный Суд РФ с целью преодоления коллизии норм права, гражданин должен сначала подать жалобу в нижестоящую инстанцию, а в случае отказа в принятии жалобы к рассмотрению или отсутствия преодоления конкретной коллизии гражданин вправе подать жалобу в Верховный Суд РФ.

В целях равной защиты прав и свобод граждан, реализации принципов законности и правопорядка Верховный Суд РФ рассматривает дела в качестве суда надзорной инстанции, он призван обеспечить на территории Российской Федерации единство судебной практики[53], а следовательно, его деятельность направлена на снижение коллизионности российского права.

роль в преодолении коллизий норм права играет практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов, которые рассматривают конкретные дела - уголовные, гражданские, административные. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды вправе самостоятельно решать, какие нормы необходимо применить в конкретном деле, если, например, имеет место пробел в праве или обнаружен неотмененный нормативный правовой акт, который утратил свою силу. Также общие и арбитражные суды имеют право проверять законность подзаконных актов (в том числе и нормативных) органов государственной власти и органов местного самоуправления, то есть указанные суды вправе устанавливать их иерархическое соответствие нормативному акту более высокой юридической силы (ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона

«О судебной системе Российской Федерации»), а также действий должностных лиц на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. При этом указанную проверку суды осуществляют не только при рассмотрении конкретных дел, но и в порядке нормоконтроля[54].

Согласно статье 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации[55] арбитражные суды помимо экономических споров разрешают и споры в сфере управления, рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов и актов государственных органов и органов местного самоуправления. Однако необходимо помнить, что решения общих и арбитражных судов, в отличие от решений конституционных (уставных) судов, могут быть пересмотрены в кассационном порядке и в порядке надзора. С одной стороны, это ведет к увеличению сроков рассмотрения дела, а значит, и процедуры преодоления коллизий норм права, а с другой - является дополнительной гарантией судебной защиты прав государственных органов власти[56].

Отдельно следует остановиться на проблеме административного судопроизводства и вступившем с 15 сентября 2015 г. в силу Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации [57] . Указанный Кодекс призван урегулировать порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации и судами общей юрисдикции административных дел. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает порядок рассмотрения административных дел, в частности, о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций, о присуждении компенсации за нарушение прав на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц[58].

Как известно, работа над созданием этого Кодекса в России шла более 10 лет. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации имеет много сторонников его принятия[59], кто-то считает, что данный Кодекс придал «системе административного судебного права на базе проведенной рекодификации необходимую отраслевую целостность, стройность, внутреннюю логическую и содержательную согласованность»[60]. В качестве положительного довода принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации также указывается, что его нормы направлены на обеспечение дополнительной гарантии защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также организаций как более слабой стороны процесса [61] от произвола власти, в том числе и от неправовых нормативных актов[62]. Однако есть и противники принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, они считают, что Кодекс в современной редакции является недоработанным. Неточная, неоднозначная терминология и непродуманное содержание становятся объектом критики, а также выдвигается довод, что принятие Кодекса не сопровождалось ни изменениями, связанными с созданием административных судов, ни передачей им из арбитражных судов и судов общей юрисдикции административных дел[63].

Следует, однако, отметить, что административное судопроизводство в Российской Федерации фактически уже давно существует, сложились и его основные институты, которые, конечно же, требуют определенных корректировок и более устоявшейся практики применения[64]. В целом же конституционноправовая основа для создания полноценного института административной юстиции на сегодняшний день имеется [65] , что представляется важным, позитивным шагом к укреплению механизма защиты основных прав и свобод человека и гражданина.

Данный вопрос рассматривается в юридической литературе весьма неоднозначно. С одной стороны, отмечается позитивный характер толкования права судебными органами: указанный способ помогает упорядочить судебную практику. С другой стороны, имеются и негативные стороны процесса толкования права, когда суды, опираясь в первую очередь на закрепленные правила, нормативные предписания, порой нивелируют и даже игнорируют содержание закона, его основные принципы. Поэтому, если судья сочтет конкретный нормативный правовой акт несправедливым, он не сможет выйти за те смысловые границы, которые очерчены законом и его нормативным толкованием[66].

Такая трактовка доказывает, что «сугубо позитивистский подход... не способствует формированию надежной системы правовых гарантий и реальных отражений произвола государства»[67], в результате чего сфера защиты прав и свобод человека оказывается в уязвимом положении, ценностноориентированный подход отходит на второстепенные позиции.

Некоторые авторы ведут речь о том, что процесс толкования права судебными органами, хотя и является необходимым, поскольку имеет целью вносить ясность в неоднозначные положения, на практике зачастую способствует появлению новых коллизий. Складываются ситуации, когда одни и те же факты интерпретируются различными судебными органами далеко не одинаково, а порой и вовсе противоречиво. Даже в Конституционном Суде РФ встречаются случаи, когда судьи по-разному выражают свои позиции по той или иной норме, акту, а некоторые судьи и вовсе заявляют об особом мнении в рамках данного дела. Все это приводит к нестабильности практики правоприменения и свидетельствует о наличии субъективного фактора в процессе толкования права[68].

Серьезная проблема, которая подвергается дискуссии в научных кругах, - это вопрос о субъектах преодоления коллизий норм права, коллизий норм законодательства. Одни авторы, будучи сторонниками юридического позитивизма, говорят о том, что полноценное преодоление коллизий возможно только со стороны законотворческих органов, которые и приняли данный нормативный правовой акт. Другие ученые считают, что судья в процессе правоприменения, осуществляя функцию нормоконтроля, по сути также обладает правотворческими полномочиями[69].

Необходимо констатировать, что, несмотря на наличие факторов, которые оказывают негативное влияние на процесс толкования права, данный способ преодоления коллизий является наиболее эффективным, поскольку, в отличие от законодательных органов, правоприменитель гораздо быстрее реагирует на возникшее противоречие [70] . Тем самым создаются условия для более эффективного функционирования механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. Поэтому убедительна позиция О.П. Сауляка, что «судебная практика в современной России, безусловно, является источником права и в материальном, и в формальном аспектах. Это не хорошо и не плохо, это реальность, с которой нужно считаться» [71]. Судебную практику необходимо признать источником российского права и вследствие того, что она представляет собой один из видов социальных практик, а значит отражает потребности общества [72]. В целом необходимо говорить о том, что процесс толкования вбирает в себя не только анализ норм права, но и анализ потребностей развития общественных отношений[73].

Из этих рассуждений следует посыл: судебная практика должна по своему характеру быть не только правоприменительный, но и правотворческой, поскольку российское общество требует своевременного и адекватного реагирования на вновь создающиеся общественные отношения. Поэтому, как было отмечено ранее, именно суды способны быстрее реагировать на ситуацию в обществе.

По замечанию В.В. Лазарева, «... не идет речь об обязанности законодателя закрепить судебную позицию нормой закона, как не идет речь и о том, чтобы судебная “норма” действовала наряду или вместе или вопреки закону. Избирается компромиссный вариант - законодатель делает позицию суда своей. Это отвечает и строгому социологическому подходу»[74].

И самое главное, суды в своих решениях должны руководствоваться общими принципами права: справедливости, равенства и др. По словам М.В. Немытиной, «принципы права должны служить “путеводной звездой” для юриста, позволяющей ему сохранить верный курс в океане, именуемом правовым регулированием, не потеряться среди пробелов и не натолкнуться на рифы в виде коллизий» [75].

Справедливость - это основной нравственный принцип, он охватывает все уровни общественной жизни и включает в себя морально обоснованное представление общества о соразмерности интересов социальных групп и индивидов. Конечно, достаточно сложно дать точное определение понятию «справедливость». Однако очевидно, что эта категория опирается в первую очередь на ценностные ориентиры, которые представляют «некий горизонт, имеющий смысл для жизни людей»[76]. Справедливость в праве реализуется в виде правового принципа, который в то же время отражает представления общества о значимости правовых явлений[77].

Таким образом, можно сделать вывод, что судебные органы ведут достаточно широкую работу по преодолению коллизий норм права. Особо важную роль в этом процессе играет толкование норм права, а также деятельность судов по осуществлению нормоконтроля. Однако для более эффективной работы в данном направлении необходимо вводить новые методы работы, в первую очередь учитывать потребности самого общества, а также при решении спорных вопросов обращаться к основным принципам права. Только в этом случае возможно сократить число коллизий.

Отдельно следует остановиться на деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. Необходимо отметить, что органы прокуратуры прежде всего имеют дело с коллизиями норм законодательства.

Согласно статье 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»[78] прокуратура Российской Федерации наделена полномочием осуществлять надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими подзаконных правовых актов.

На основании приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» [79] органы прокуратуры осуществляют надзорную деятельность за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, то есть за соответствием указанных актов федеральному законодательству, федеральному конституционному законодательству и Конституции РФ.

Одним из основных средств по преодолению коллизий норм законодательства со стороны органов прокуратуры является принесение протеста в орган, издавший противоправный акт, либо в вышестоящий орган с требованием устранения нарушений закона (п. 3 ст. 22, ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Протест прокурора подлежит рассмотрению в десятидневный срок, а в случае принесения протеста в представительный орган государственной власти или местного самоуправления - на его ближайшем заседании. Органы государственной власти и местного самоуправления не вправе уклонится от рассмотрения протеста прокурора. В то же время результаты рассмотрения данного протеста могут быть отрицательными - отклонение протеста.

Также прокурор имеет право обратиться с заявлением в суд, к компетенции которого относится осуществление судебного контроля за соответствующим актом, с требованием о признании недействующими незаконных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления (п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Для преодоления коллизий норм законодательства в случае отклонения протеста представительным или исполнительным органом государственной власти, местного самоуправления прокурору необходимо обращаться в суды, главным образом в суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

Право обращения прокурора в Конституционный Суд Российской Федерации предусмотрено п. 6 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Следует отметить, что Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[80] прямо не называет прокурора в числе субъектов обращения с запросами о соответствии конституций, уставов субъектов РФ, законов и иных нормативных правовых актов Конституции РФ. В то же время закон не содержит положений, препятствующих такому обращению. Кроме того, в Постановлении

Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П[81] четко определено и подтверждено полномочие Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия конституций и уставов субъектов Федерации Конституции РФ.

Таким образом, следует констатировать, что органы прокуратуры при выявлении факта наличия коллизии норм законодательства вправе принимать меры к ее устранению. Однако окончательно преодолеть конкретное противоречие правомочен только суд посредством признания нормативного акта недействующим и недействительным[82].

Как известно, прокуратура Российской Федерации является органом, который, пожалуй, в наибольшей степени осведомлен о состоянии законности и о состоянии правового регулирования [83] . Одной из наиболее важных сфер отношений, поднадзорных органам прокуратуры, является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. ст. 26-28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Можно выделить наиболее яркие примеры выявления и преодоления коллизий норм законодательства в указанной сфере.

В ежегодно публикуемых Академией Генеральной прокуратуры РФ информационно-аналитических записках о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры Российской Федерации неоднократно упоминались следующие нарушения, связанные с наличием коллизий норм законодательства.

Так, например, на сегодняшний день в конституциях некоторых республик сохраняются нормы, содержащие прямое противоречие положениям Конституции РФ. Прежде всего это нормы, устанавливающие суверенитет некоторых субъектов Российской Федерации, а также нормы, нарушающие конституционные права равенства при избрании на пост высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. И такое положение сохраняется, несмотря на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 № 10 -П[84], где установлено, что нормы, «предусматривающие суверенитет республик и позволяющие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации... не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации»[85].

В информационно-аналитической записке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации за 2012-2014 гг. фиксируется, что

ст. 21 Конституции Татарстана («Республика Татарстан имеет свое гражданство» (ч. 1); «гражданин Российской Федерации, постоянно

проживающий на территории Республики Татарстан, является гражданином Республики Татарстан» (ч. 2)) и ст. 94 («решение вопроса гражданства Республики Татарстан отнесено к компетенции ее Президента» (ч. 1)) являются противоречащими положениям Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предусматривает возможность иметь собственное гражданство в рамках республики или другого субъекта, входящего в состав Российской Федерации. Кроме того, согласно пункту «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации институт гражданства отнесен к исключительному ведению Российской Федерации, что во взаимосвязи с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ означает регламентирование института гражданства только федеральным законом, имеющим прямое действие на всей территории России[86].

Явное противоречие просматривается между нормами Конституции Башкортостана и положениями Конституции Российской Федерации. Так, ст. 86 Конституции Башкортостана устанавливает дополнительное условие для кандидата на должность главы республики - обязанность владения государственными языками республики (башкирским и русским). Аналогичное требование по знанию иного, кроме русского, языка предъявляется и к высшему должностному лицу республики и Конституцией Татарстана (ч. 1 ст. 91)[87].

Проблема «языкового ценза» уже была предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ, который установил, что реализация прав граждан в ходе избирательного процесса должна быть обеспечена «вне зависимости от требований к знанию языка»[88].

В информационно-аналитической записке Академии Г енеральной

прокуратуры Российской Федерации за 2012-2014 гг. также отмечается, что в некоторых конституциях субъектов Федерации содержится указание на предмет собственных полномочий по тем вопросам, которые Конституцией РФ отнесены к предметам совместного ведения. Например, согласно п. «л» ст. 61 Конституции Карачаево-Черкесской Республики вопросы социальной защиты населения причислены к собственному ведению Республики, несмотря на то, что данное полномочие в соответствии с п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Также в результате конституционной коллизии вопросы защиты прав национальных меньшинств оказались одновременно в исключительном ведении Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации) и исключительном ведении Республики Хакасия (п. «в» ст. 60 Конституции Республики Хакасия). Закрепление предметов ведения и полномочий, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации, наблюдаются также в текстах конституций Республики Бурятия (ст. 61), Республики Коми (ст. 63), Республики Тыва (ч. 2 ст. 58)[89].

В формате диссертационного исследования можно выделить и другие, не менее важные примеры выявления и преодоления коллизий.

Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П[90] регулирование образования и функционирования федеральных судов не может осуществляться нормативными актами субъектов

Федерации, так как это нарушает принцип верховенства Конституции РФ и по сути является вторжением в исключительные полномочия Российской Федерации (пп. «г», «о» ст. 71 Конституции РФ). Однако, несмотря на это, в конституциях (уставах) некоторых субъектов есть нормы, касающиеся регулирования сферы судопроизводства. Например, в конституциях республик Бурятия (ст. 101), Татарстан (ст. 110), Хакасия (ст. ст. 127, 128), а также в уставах Алтайского края (ч. 1 ст. 90, 91, 92), Мурманской области (ч. 2 ст. 77) содержатся положения о подсудности судов общей юрисдикции и (или) арбитражных судов[91]. Следует особо отметить, что на основе подобных норм очень часто принимаются заведомо неконституционные акты, а значит, и акты, способствующие возникновению новых коллизий.

Примеров выявленных коллизий достаточно много, большинство норм законодательства субъектов Российской Федерации до сих пор не приведены в соответствие с федеральным законодательством и даже с Конституцией РФ.

Как уже было сказано, одним из наиболее приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры является защита социальных прав граждан. В этой связи необходимо обратить внимание на некоторые наиболее яркие примеры выявленных и устраненных органами прокуратуры противоречий в указанной сфере.

Одним из важных вопросов защиты социальных прав граждан является сфера

здравоохранения.

Так, прокурором Магаданской области был принесен протест на постановление областной администрации от 24 февраля 2005 № 36-па «О Правилах обязательного медицинского страхования граждан в Магаданской области», вступившим в действие 1 января 2011 г., положения которого расходятся с положениями Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» [92] , исключив региональные нормативные правовые акты из числа источников права в

указанной сфере правоотношений[93].

Еще один пример: прокурором Кемеровской области был принесен протест на приказ департамента охраны здоровья населения области, который содержал противоречащие федеральному законодательству положения о порядке обеспечения дорогостоящими лекарственными препаратами отдельных категорий граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи на территории области, только при наличии оформленных по утвержденной форме заключений главных областных специалистов и врачей-специалистов по соответствующему направлению, что вынуждало тяжелобольных граждан два раза в год приезжать в г. Кемерово для получения таких заключений. В результате принятия мер реагирования органами прокуратуры нормативный правовой акт был отменен[94].

Прокуратурой Волгоградской области было внесено представление от 22 июля 2013 г. министру социальной защиты населения области о необходимости приведения в соответствие с федеральным законодательством Приказа Минсоцзащиты области от 16 апреля 2013 г. № 321 и Положения о порядке и условиях оплаты стационарного социального обслуживания в государственных учреждениях социального обслуживания Волгоградской области, которое в нарушение ст. 2 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»[95] не обеспечивало возможность получения бесплатного социального обслуживания в стационарных учреждениях социальной защиты населения детям, находящимся в трудной жизненной ситуации (кроме детей-инвалидов из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей), а также гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, - если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для Волгоградской области, и гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов[96].

Что касается сферы защиты прав детей и многодетных семей, здесь также наблюдаются многочисленные нарушения, связанные с наличием коллизий норм законодательства.

Так, прокурор Новгородской области опротестовал нормы ст. 2 Закона области «О мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», согласно которым в нарушение федерального закона срок предоставления указанных мер соцзащиты ограничивался достижением 23-летнего возраста. В результате вмешательства органов прокуратуры указанное нарушение было устранено[97].

В Кировской области после принятия органами прокуратуры мер реагирования были восстановлены права многодетных семей на бесплатное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства. По заявлению прокуратуры отдельные нормы Закона области от 3 ноября 2011 г. № 74-ЗО «О бесплатном предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков на территории Кировской области», которые ущемляли права лиц указанной категории, были признаны судом незаконными и недействующими с момента их принятия. Были внесены соответствующие изменения в областной закон[98].

Значительное число нарушений выявляется в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Прокуратурой г. Костромы были выявлены и оспорены в судебном порядке отдельные положения городского муниципального нормативного акта, согласно которому были увеличены нормативы потребления коммунальных услуг, что повлекло рост тарифа на теплоснабжение для населения[99].

Прокуратурой Ульяновской области был выявлено 23 незаконных приказа министерства экономики области, установившие экономически не обоснованные нормативы потребления коммунальных услуг по теплоснабжению для городов и районов области. В результате предпринятых мер реагирования органов прокуратуры указанные приказы были признаны утратившими силу[100].

Вопреки Федеральному закону от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» [101] постановлением агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 20 декабря 2012 № 96-в/18 «Об установлении тарифов на холодную и горячую воду, отпускаемую ЗАО “Архангельсктеплогаз” на территории муниципального образования “Плесецкое” и муниципального образования “Плесецкий муниципальный район”» превышен предельный индекс изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, в связи с чем на указанное постановление прокуратурой области 6 июня 2013 г. был принесен протест, который был удовлетворен, в оспоренный акт внесены соответствующие изменения[102].

В целом прокуратурой Архангельской области было опротестовано 38 постановлений агентства по тарифам и ценам области и минэнергосвязи области, все протесты удовлетворены, в результате чего нормативы потребления на общедомовые нужды в целом по области по холодному водоснабжению снизились в 6 раз, по горячему - в 4,4 раза[103].

Таким образом, приведенные примеры показывают, насколько серьезный ущерб могут нанести коллизии в законодательстве, подзаконных нормативных правовых актах, регулирующих социальные права граждан.

Представляет исследовательский интерес сфера, в которой ежегодно наблюдается большое число нарушений вследствие наличия коллизий норм законодательства - это сфера жилищных прав граждан.

Так, в результате принятия мер прокурорского реагирования были изменены положения республиканской целевой программы «Жилище» Республики Бурятия на 2011-2015 гг., наделявшие правом по утверждению списка нуждающихся в улучшении жилищных условий участников подпрограммы Комиссию при Правительстве Республики Бурятия вместо регионального органа исполнительной власти[104].

В Республике Тыва прокурором Чаа-Хольского района были оспорены нормы принятой для обеспечения жильем молодых семей муниципальной целевой программы, неправомерно установившие необходимость представления ее участниками излишних документов[105].

Конечно, это лишь отдельные примеры выявленных органами прокуратуры коллизий в рамках нормативных правовых актов. Однако, как показывают эмпирические данные, несмотря на активную работу правоохранительных органов по выявлению и преодолению коллизий в праве, их число остается стабильно высоким.

Так, в 2010 г. органами прокуратуры в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина было выявлено 2 531 769 [106], в 2011 г. - 2 836 141 подобных нарушений[107], в 2012 г. их число составило 2 983 827[108], в 2013 г. - 3 016 244[109], в 2014 г. - 3 070 711[110], в 2015 г. - 3 199 913[111]. Данные цифры наглядно показывают, что число нарушений в указанной сфере, связанных с наличием коллизий в законодательстве, растет.

Всего в 2015 г. в органами прокуратуры выявлено 312 незаконных правовых актов, принятых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации (в 2014 г. - 377, в 2013 г. - 340). В 2015 г. на незаконные правовые акты прокурорами принесено 278 протестов, в 2014 г. - 284, в 2013 г. - 249[112].

Органами прокуратуры Российской Федерации ведется активная работа по выявлению и преодолению коллизий норм законодательства. Данная работа идет по нескольким направлениям и имеет важное значение, так как наличие коллизий влияет и на уровень законности. Выявление коллизий является одним из видов системной деятельности органов прокуратуры на пути к повышению уровня законности.

Никакая другая государственная структура в рамках предоставленных законом универсальных полномочий не имеет возможности принимать действенные и эффективные меры не только по опротестованию уже принятых незаконных правовых актов, но и по вынесению юридической оценки их проектам. Однако, несмотря на обширную деятельность органов прокуратуры, следует констатировать, что число нарушений в сфере защиты прав и свобод граждан, связанных с наличием юридических коллизий, остается стабильно высоким.

Следует отметить роль еще одного государственного органа, управомоченного выявлять коллизии норм законодательства и принимать меры к их преодолению, - это Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы.

В соответствии с Положением о Министерстве юстиции РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 13 1 3[113], основными задачами Министерства юстиции РФ являются разработка общей стратегии государственной политики и нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности, обеспечение в пределах его полномочий прав и свобод человека и гражданина[114].

Одна из основных задач на пути к поставленной цели - повышение уровня защиты прав и законных интересов граждан и организаций - реализуется посредством совершенствования законодательства Российской Федерации и обеспечения единства правового пространства через восполнение пробелов в праве, выявление и устранение коллизий норм законодательства, мониторинга правоприменения. Для достижения указанной цели Министерство юстиции РФ также принимает активное участие в подготовке федеральных законов, обеспечивает формирование и утверждение Плана законопроектной деятельности[115].

Что касается непосредственно проблемы коллизий норм законодательства, то Министерство юстиции РФ, так же как и другие органы, принимает меры к их выявлению и преодолению.

Подводя итог параграфа, следует констатировать, что важнейшую роль в преодолении коллизий норм законодательства играют суды Российской Федерации, прокуратура Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации. Преодоление коллизий наиболее эффективно осуществляется судами, главным образом Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ. Необходимо иметь в виду, что по результатам состоявшегося судебного решения коллизии в праве могут не только разрешаться, но и устраняться. Органы прокуратуры, Министерство юстиции РФ и его территориальные подразделения ведут работу по выявлению коллизий норм законодательства. Выявление коллизий является одним из видов системной деятельности указанных органов. Но окончательно преодолеть коллизии - признать нормативный правовой акт (или содержащуюся в нем норму) недействующим и недействительным - вправе только суд.

Необходимо отметить неоценимое значение вступившего в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, одна из основных задач которого представляется в создании дополнительных условий для преодоления коллизий норм законодательства посредством рассмотрения административных дел в рамках оспаривания нормативных правовых актов, решений, действий государственных органов, других организаций, наделенных государственными полномочиями. Данный институт не является новым, но, как видится, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации призван улучшить качество и эффективность его работы.

Результаты диссертационного исследования свидетельствуют, что сокращение числа юридических коллизий внутри массива нормативных правовых актов Российской Федерации посредством их преодоления (устранения и разрешения) представляется недостижимой целью. Коллизии в праве Российской Федерации следует рассматривать как неотъемлемый фактор динамично развивающегося на новых социальных основаниях общества постсоветского периода, результат накопления в нем больших массивов законодательных норм, источников права с вертикально-горизонтальными связями. В таком понимании юридические коллизии нельзя считать дефектом правового регулирования [116]. Выстроенные стабильные отношения в экономике, политике, социальной сфере, в отношениях центра и периферии сами по себе могут стать гарантией снижения коллизионности, а следовательно и конфликтности, внутри правовой системы Российской Федерации.