Дифференциация административных наказаний за нарушения трудового законодательства повлекла за собой значительное увеличение штрафных санкций к работодателям, что породило целый пласт судебных решений, объединяющих наказания за нарушения требований трудового законодательства. Безусловно, такая позиция судов наиболее выгодна работодателю по одной простой причине - сумма штрафов "легким движением" руки существенно облегчает участь проштрафившегося работодателя. В данной статье речь пойдет об особенностях применения института сложения административных наказаний за нарушения требований трудового законодательства, о проблемах правоприменительной практики в этой области, а также о перспективах развития этого института в ближайшее время.

Предыстория

Часть 2 ст. 4.4 КоАП РФ до августа 2004 г. имела совершенно другой вид, очень "привлекательный" для правонарушителя, а именно - если лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же органом, должностным лицом, наказание назначается в пределах только одной санкции. Не буду утомлять вас перечислением составов административных правонарушений, за совершение которых законодатель на полном серьезе предлагал неплохую скидку.

Конец раздолью положил Федеральный закон от 20.08.2004 N 118-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Таможенный кодекс Российской Федерации", который и внес изменения в ст. 4.4 КоАП РФ, установив к одному критерию (подведомственность рассмотрения дела одному лицу либо органу) второй (совершение лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) КоАП РФ). Тем самым был положен конец практике "потакания" отъявленным правонарушителям и осуществлена привязка не только к субъекту, рассматривающему дело, а также к объективной стороне совершенных правонарушений.

Да и подоспевшая судебная практика п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" определила, что в случае совершения лицом двух и более административных правонарушений за каждое из них в силу ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ назначается наказание, предусмотренное санкцией соответствующей статьи КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, даже если дела об этих правонарушениях рассматриваются судьей одновременно.

Десять лет спустя Верховный Суд РФ не изменил своего мнения и в своих Постановлениях от 19.05.2015 N 305-АД15-4343 и от 01.09.2015 N 303-АД15-7558 отметил, что одновременные нарушения ряда обязательных требований влекут за собой возможность привлечения лица, допустившего такие нарушения, к административной ответственности за каждое правонарушение в пределах санкций в случае, если объективная сторона рассматриваемых правонарушений различается и носит самостоятельный характер.

Одна проверка - один штраф или "кровавая" индульгенция?

Большая часть решений судов сводится к тому, что нарушения трудового законодательства, выявленные в ходе одной проверки, образуют одно событие административного правонарушения. Это означает, что при возбуждении нескольких дел об административных правонарушениях следует назначать один штраф, следуя правилам ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ <1>.

--------------------------------

<1> Егоров В. Работодатель под гнетом трудового права // ЭЖ-Юрист. 2015. N 17. С. 13.

На практике по результатам одной проверки может быть выявлено колоссальное количество нарушений трудового законодательства, начиная от невыплаты заработной платы в течение продолжительного периода времени большому количеству работников до необеспечения средствами индивидуальной защиты, как первого, так и второго класса в зависимости от степени риска причинения вреда работнику, и заканчивая допуском работников к работе без прохождения медицинских осмотров.

Действительно, до 2015 г. штраф полагался за нарушение трудового законодательства в целом, то есть можно было вообще игнорировать существование Трудового кодекса РФ и нарушать его буквально "постатейно", и штраф налагался за все выявленные нарушения трудового законодательства.

Хотелось бы пояснить, что даже в случае совпадения времени и места совершения нескольких правонарушений по разным частям ст. 5.27.1 КоАП РФ, не подпадающим под исключения, установленные ч. 1 ст. 5.27.1 КоАП РФ, в отношении одних и тех же работников, выявленных в ходе проведения одной проверки и возникших вследствие действий либо бездействия работодателя, событие правонарушений не является единым.

Бездействие работодателя, повлекшее за собой непроведение специальной оценки условий труда и необеспечение работников средствами индивидуальной защиты, не образует собой одно событие административного правонарушения, так как нарушаются требования разных статей Трудового кодекса РФ, а ответственность за данные нарушения предусмотрена разными частями одной статьи КоАП РФ.

Таким образом, ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, предусматривающая возможность вынесения одного постановления, в случае если бездействие нарушителя содержит составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) Кодекса об административных правонарушениях, в рассматриваемой ситуации неприменима.

Проверка - это всего лишь процессуальный инструмент выявления правонарушений и источник получения достаточных данных для возбуждения дел об административных правонарушениях. Ведь преступнику не снизят срок только за то, что его поймал за руку один, а не три полицейских. Привязка квалификации правонарушений в области трудового права к проверке, а тем более к их количеству, для последующего применения ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, по моему мнению, является абсурдной.

Де-факто правонарушитель, нарушающий огромное количество норм трудового права, понесет меньшую административную ответственность, чем правонарушитель, который допустил одно правонарушение, влекущее административную ответственность, например, за допуск работника к работе без прохождения обучения по охране труда.

Одна только трагедия, произошедшая на Тамбовском пороховом заводе, унесшая жизни нескольких работников, повлекла за собой значительный экономический ущерб. Читатели могут посчитать, во сколько обойдутся обществу выплата единовременных "страховок" (готовится законопроект, увеличивающий сумму единовременного возмещения за смертельный несчастный случай до двух миллионов рублей), пособий по потере кормильца, налоги и взносы, которые недополучит в конечном счете общество. Сумма выйдет немаленькая и как минимум минимум шестизначная.

Речь не идет о следовании принципу "талиона", но за нарушения требований охраны труда, влекущие за собой столь печальные последствия, штрафы должны выражаться в кратных величинах от размера единовременных страховых выплат.

Суды думают иначе...

Особый интерес для анализа представляет решение по делу об административном правонарушении в отношении ООО "X", вынесенное судьей Советского районного суда г. Улан-Удэ от 19 января 2016 г. по делу N 12-9/2016, согласно которому в отношении организации была применена норма ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ и назначено административное наказание в размере 110 000 руб. по ч. 1, 2 и 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ.

В описательной части решения указано, что ч. 1 ст. 5.27.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение государственных нормативных требований охраны труда, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 - 4 настоящей статьи.

Частью 1 ст. 5.27.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение государственных нормативных требований охраны труда, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 - 4 ст. 5.27.1 КоАП РФ, ч. 2 ст. 5.27.1 предусмотрена ответственность за непроведение специальной оценки условий труда, а ч. 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ - за допуск работника к исполнению им трудовых обязанностей без прохождения в установленном порядке обучения и проверки знаний требований охраны труда, а также обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотров, обязательных медицинских осмотров в начале рабочего дня (смены), обязательных психиатрических освидетельствований или при наличии медицинских противопоказаний.

В мотивировочной части решения суд определил, что при вынесении постановлений о привлечении к административной ответственности ООО "X" по ч. 1 ст. 5.27.1 КоАП РФ и ч. 2 и 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ должностным лицом, рассматривающим указанные дела, положения ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ учтены не были.

Суд указал, что допущенные делинквентом правонарушения квалифицируются разными частями ст. 5.27.1 КоАП РФ, и рассмотрение дел по указанным частям подведомственно одному органу - Федеральной инспекции труда.

Вместе с тем суд рассмотрел лишь один из двух признаков, позволяющих применить положения ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, а именно подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях одному органу.

Второй признак - совершение лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) КоАП РФ, в рассматриваемом случае полностью отсутствует. На практике в подавляющем большинстве случаев этот признак игнорируется судьями.

Бездействие ООО "X" содержит в себе составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена тремя частями ст. 5.27.1 КоАП РФ - ч. 1, 2, 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ, однако ч. 1 ст. 5.27.1 КоАП РФ прямо предусмотрена оговорка, исключающая применение положения ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ в данной ситуации, а именно - "за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 - 4 настоящей статьи".

Это означает, что такая норма не распространяется на деяния, содержащие те же признаки состава, но предусмотренные другой статьей КоАП РФ <2>.

--------------------------------

<2> Попугаев Ю.И. О внутриотраслевой коллизии норм, предусматривающих административную и уголовную ответственность, способы ее разрешения // Административное право и процесс, 2013, N 10.

Правило юридической техники, выраженное в применении вышеуказанных оговорок "за исключением", "если иное не предусмотрено", в некоторых составах Особенной части КоАП РФ преследует одну цель - запрет учитывать положения ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ при назначении административных наказаний, предусмотренных двумя или более статьями (частями статей) КоАП РФ в случае совершения одним лицом действия (бездействия), содержащего такие составы.

Кроме того, суд не указал, на каком основании в одном бездействии, совершенном работодателем, может содержаться одновременно состав правонарушения, предусматривающего ответственность за непроведение специальной оценки условий труда, и состав, предусматривающий ответственность за допуск работника без прохождения обучения по охране труда. Составы, предусмотренные ч. 1 - 4 ст. 5.27.1 КоАП РФ, являются самостоятельными административными правонарушениями, вследствие чего административное наказание должно назначаться в соответствии с требованиями ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ.

Впоследствии данное решение было обжаловано в вышестоящий суд, и Решением Верховного суда Республики Бурятия от 17.03.2016 N 2162/2016 было отменено и направлено на новое рассмотрение, по результатам которого виновное юридическое лицо понесло заслуженное наказание по всем трем частям ст. 5.27.1 КоАП РФ (Решения Советского районного суда г. Улан-Удэ от 24.05.2016 N N 12-251/2016, 12-252/2016 и 12-253/2016).

Разобраться в этом помогут два примера, которые наглядно демонстрируют, в каких случаях возможно применить положения ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, а в каких - нет.

Часть 2 ст. 4.4 КоАП РФ может быть применена при невыплате заработной платы работникам в сроки, установленные трудовым договором. Это влечет за собой административную ответственность, предусмотренную ч. 1 ст. 5.27 и ст. 5.31 КоАП РФ, - в случае установления аналогичных сроков выплаты заработной платы в коллективном договоре или соглашении.

В рассматриваемом случае, действительно, бездействие работодателя содержит в себе составы вышеуказанных статей КоАП РФ (объективная сторона правонарушения - несвоевременная выплата заработной платы, а объектом правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, будет являться нарушение требований ст. ст. 22 и 136 Трудового кодекса РФ, а объектом правонарушения, предусмотренного ст. 5.31 КоАП РФ, - нарушение положений коллективного договора либо соглашения, устанавливающего конкретные сроки выплаты заработной платы на предприятии) и наказание должно назначаться с учетом требований ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ. Именно поэтому авторам текстов коллективных договоров и соглашений не следует бездумно провозглашать, что "работодатели совместно с выборными органами профсоюза обязуются не допускать к выполнению трудовых обязанностей работников, не прошедших в установленном порядке обязательные медицинские осмотры (обследования), а также в случае наличия медицинских противопоказаний" <3>.

--------------------------------

<3> Пункт 9.2.4 Отраслевого тарифного соглашения по горно-металлургическому комплексу Российской Федерации на 2014 - 2016 годы.

Слепое копирование положений трудового законодательства приведет лишь к более строгому административному наказанию для работодателя.

Так, бездействие правонарушителя, выразившееся в допуске водителя к работе без прохождения медосмотра, выльется в нарушение требований ч. 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ и ч. 2 ст. 12.31.1 КоАП РФ, ведь объективная сторона правонарушения в указанных составах совпадает - это допуск работника к исполнению трудовых обязанностей без прохождения предрейсового медицинского осмотра.

Рассмотрение дел по этим статьям подведомственно разным органам - ГИТ и ГИБДД, однако в случае направления этих дел для рассмотрения в суд последний, применяя ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ к лицам, допустившим одно бездействие, содержащее в себе составы двух этих статей, фактически ужесточит наказание для юридического лица (и для индивидуального предпринимателя, ведь согласно примечанию к ст. 12.31.1 КоАП РФ он несет ответственность как юридическое лицо), так как штраф по ч. 2 ст. 12.31.1 КоАП РФ составляет 30 000 руб., а по ч. 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ - от 110 до 130 тыс. руб., а учитывая положение п. 2 ч. 3 ст. 4.4 КоАП РФ, делинквенту будет наложен наибольший штраф - 130 000 руб.

Но подобное развитие событий исключено, поскольку в соответствии с требованиями статьи рассмотрение дел по ч. 2 ст. 12.31.1 КоАП РФ производится исключительно должностными лицами ГИБДД. Закон не предусматривает процессуальной возможности рассмотрения такого дела судом, что исключает одно из оснований применения положений ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ - подведомственность рассмотрения дела одному и тому же судье, должностному лицу, органу.

Пытливый ум задаст вопрос, а как же быть с разными частями одной ст. 5.27.1 КоАП РФ? Ответ, на мой взгляд, прост - объединение штрафов здесь также недопустимо, потому что нарушения, выразившиеся в непроведении специальной оценки условий труда и необеспечении работников средствами индивидуальной защиты, являются самостоятельными и отличными друг от друга нарушениями. Кроме того, они предусмотрены частями одной статьи КоАП РФ, а не частями статей, вследствие чего отсутствует одно из оснований применения положений ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, а именно такое деяние работодателя не содержит в себе составы административных правонарушений, предусмотренных двумя или более частями статей КоАП РФ.

Взгляд в будущее

В данном разделе, дабы не запутать читателя, под КоАП РФ подразумевается проект N 957581-6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 18.12.2015), который в ст. 5.10 "Назначение административных наказаний за совершение нескольких административных правонарушений" предусматривает, что при совершении лицом одного действия (бездействия) либо при обнаружении должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы по делам об административных правонарушения, двух и более действий (бездействия), содержащих составы однородных административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) разд. II будущего КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же суду, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах одной санкции, предусматривающей назначение более строгого административного наказания.

При этом ч. 3 ст. 3.3 грядущего КоАП РФ раскрывает понятие однородных правонарушений. Таковыми признаются административные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена одной и той же статьей (частью статьи) разд. II Кодекса либо закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, если Кодексом либо законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях не установлено, что однородными признаются административные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена одной и той же главой КоАП РФ либо закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.

Довольно сложная для понимания формулировка, но она прекратит практику наложения многочисленных (и многомиллионных) штрафов на работодателя за нарушения требований ч. 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ, ведь при обнаружении инспектором труда большого количества работников, допущенных к работе без прохождения медосмотра, он будет обязан применять положения ст. 5.10 КоАП РФ, поскольку эти нарушения будут являться однородными в понимании ст. 3.3 КоАП РФ. Административные дела, когда работодатели многократно подвергались штрафным санкциям за неуказание в трудовых договорах норм выдачи смывающих и обезвреживающих веществ или за невыплату заработной платы в отношении каждого работника, канут в Лету при принятии вышеуказанной редакции КоАП РФ.

Проще говоря, практика объединения наказаний за совершение отдельных видов наказаний будет основываться на требованиях закона, а не на различном понимании судебной практики правоприменителями.

Так, ч. 1 ст. 9.14 КоАП РФ будет предусмотрен штраф юридическому лицу за допуск работника к исполнению им трудовых обязанностей без прохождения в установленном порядке обучения и проверки знаний требований охраны труда в размере от 110 до 130 тыс. руб., а ч. 1 ст. 9.15 КоАП РФ аналогичный размер штрафа предусмотрен за допуск работника к исполнению им трудовых обязанностей без прохождения обязательных медицинских осмотров, обязательных психиатрических освидетельствований или при наличии медицинских противопоказаний.

Учитывая грядущие изменения и реалии трудовых отношений (работник может не пройти и медосмотр и обучение по охране труда), штраф будет назначен согласно п. 2 ч. 5 ст. 5.10 КоАП РФ и будет максимальным. К сожалению, на данный момент законодатель не определил ограничения действующих норм, определяющих возможность снизить сумму штрафа ниже низшего предела и право лица, рассматривающего дело, не признавать имеющиеся отягчающие обстоятельства таковыми. Арбитражная практика знает редкие примеры, когда сначала отягчающие обстоятельства не признавались таковыми, а затем суд пользовался своим полномочием и признавал правонарушение малозначительным, что вызывает определенное недоумение.

Нечто подобное можно "проделать" и в 2017 г. (если законодатель не придумает механизм, не позволяющий выделывать такие "фокусы"). К примеру, объединив наказание и назначив штраф за совершение нарушений по ч. 1 ст. 9.14 и ч. 1 ст. 9.15 КоАП РФ в размере 130 тыс. руб., можно будет снизить его до 65 тыс. руб. (хотя обе суммы штрафа не позволят отнести данное нарушение к грубым нарушениям) <4>.

--------------------------------

<4> Статья 4.7 проекта КоАП РФ N 957581-6.

При отсутствии каких-либо ограничений можно будет и вовсе освободить правонарушителя от административной ответственности, воспользовавшись двумя статьями - 6.3 и 6.4 КоАП РФ, которые "даруют" делинквенту свободу от наказания в случае, если он совершил впервые правонарушение, не являющееся грубым, и возместил ущерб или иным образом загладил вред, причиненный в результате административного правонарушения, либо примирился с потерпевшим и загладил причиненный потерпевшему вред.

Законодатель не дремлет и ведет работу в указанном направлении. Новеллой КоАП РФ будет ограничение, вводимое для института малозначительности, а именно: ч. 2 ст. 6.6 КоАП РФ предусматривается, что лица, виновные в совершении грубого административного правонарушения, не могут быть освобождены от административной ответственности по малозначительности.

Но нарушения трудового законодательства (даже повторные) в понимании нового КоАП РФ отнесены к категории менее значительных, что весьма печально, так как задача защиты жизни человека стоит гораздо выше, чем недопущение нарушений в сфере подкупа избирателей, ведения туроператорской деятельности без включения в реестр (штрафы за эти нарушения для юридических лиц превышают 5 млн руб. и являются грубыми). Иначе некому будет избирать, а также пользоваться услугами туроператоров.

Послесловие

Долгое время процессуальные особенности сложения административных наказаний не касались нарушений требований трудового законодательства, так как сама формулировка ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, действовавшая до 01.01.2015, позволяла нарушать Трудовой кодекс РФ "направо и налево".

С 2015 г. ситуация изменилась кардинальным образом, и различное понимание судами положений действующего КоАП РФ в части объединения наказаний помогло большей части нарушителей снизить свои административные издержки вследствие преобладания судебной практики, не учитывающей нюансы применения ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ.

Что готовит нам 2017 г.? Как было указано выше, при сохранении формулировок ст. ст. 3.3 и 5.10 готовящегося проекта КоАП РФ будут активно применять институт сложения административных наказаний, который не позволит накладывать на работодателей умопомрачительные суммы штрафов за однородные нарушения.