На основе решений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам избирательного права выстраивается иерархия публичных и индивидуальных интересов, реализуемых в электоральных отношениях, устанавливается баланс между ними. Автор анализирует решения Конституционного Суда и отмечает, что этот баланс не является постоянным: в случае несовпадения интересов государства, общества и личности актуальность и целесообразность удовлетворения каждого из этих интересов зависит от конкретных обстоятельств.

Ключевые слова: выборы, публичные интересы, индивидуальные интересы, избирательное право, Конституционный Суд РФ, предвыборная агитация, интерес, электоральная демократия.

Social and individual in the russian electoral law: legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation

A.A. Makartsev

Makartsev Andrey A. - Head of Constitutional and Municipal Law Department, Novosibirsk State University of Economy and Management, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor (Novosibirsk).

On the basis of decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation on issues of electoral law a hierarchy of public and individual interests, realized in electoral relations, is built, a balance between them is established. The author analyzes the decisions of the Constitutional Court and notes that this balance is not constant: in the case of divergence of interests of the state, society and the individual the relevance and advisability of satisfying each of these interests depend on the particular circumstances.

Key words: elections, public interest, individual interests, electoral law, the Constitutional Court of the Russian Federation, election campaigning, interest, electoral democracy.

Одна из основных задач Конституции Российской Федерации, история которой насчитывает более двадцати лет, заключается в таком построении государственных и общественных институтов, которое объективно способствовало бы развитию демократии на основе сочетания публичных и индивидуальных интересов. Важной гарантией охранения субъектов конституционного права, носителей различных индивидуальных и коллективных прав от неконституционных по существу и не соответствующих Конституции РФ по форме решений и действий государственных органов и должностных лиц [16, с. 5 - 6] является конституционное правосудие. Правовые позиции, выраженные Конституционным Судом РФ, рассматриваемые правоведами в качестве "кристаллизованного права" [3], непосредственно влияют на качество законотворческой и правоприменительной практики, на установление в них баланса публичного и индивидуального [15, с. 99].

Это особенно важно в сфере электоральной демократии, центральное место в которой занимает субъективное избирательное право [17].

Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что, будучи элементом конституционного статуса избирателя, избирательные права являются в то же время и элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный (индивидуальный) интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти [12].

В этом контексте под публичным интересом можно понимать интерес, в котором заинтересованной стороной является все общество. Именно выборы, по мнению немецкого правоведа Р. Уерпманна, являются наиболее адекватным средством выражения такого интереса [19, s. 17].

Объединение публичных интересов с индивидуальными на основе единого общественного интереса связывается в правовой науке с достижением общего блага [18, s. 153]. Именно достижение общего блага является обязанностью государства, оно должно использовать для этого все свои механизмы [19, s. 20].

Перед Конституционным Судом РФ стоит задача при анализе конкретного дела не только выявить публичный и индивидуальный интересы, но и установить между ними баланс - такое сочетание различных интересов, которое будет в той или иной степени отражать общественное благо и которое должно найти воплощение в действующей конституционной доктрине и стать основой применения законодательства.

Механизм установления баланса между публичным и индивидуальным наиболее ярко проявляется в делах, связанных с реализацией права на предвыборную агитацию, являющейся кульминацией избирательного процесса, по достижении которой раскрывается политический характер избирательного права.

При рассмотрении дела по вопросу конституционности положений избирательного законодательства в части регулирования предвыборной агитации Конституционный Суд РФ, проведя анализ интересов общества в целом и интересов отдельных участников избирательной кампании при реализации права на предвыборную агитацию, четкие границы которой в силу действия подп. "ж" п. 2 ст. 48 Федерального закона N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" [5] было сложно определить на практике, установил приоритет права общества на свободу слова в ходе выборов над интересами отдельных кандидатов, которые могли бы быть нарушены средствами массовой информации в ходе информационного обеспечения выборов. В связи с этим Конституционный Суд признал подп. "ж" п. 2 ст. 48 указанного Федерального закона не соответствующим Конституции РФ как ограничивающий свободу слова [13].

На расширение избирательной правоспособности рядовых избирателей было направлено и Постановление Конституционного Суда РФ от 14 ноября 2005 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности положений п. 5 ст. 48 и ст. 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", п. 7 ст. 63 и ст. 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации" [9].

В жалобе оспаривалось законодательное положение, предусматривающее оплату расходов по проведению предвыборной агитации исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке. По мнению заявителя, оспариваемое регулирование фактически исключило возможность осуществления гражданами конституционного права свободно производить и распространять информацию любым законным способом в форме предвыборной агитации, имеющей целью побудить избирателей к голосованию против всех кандидатов, и тем самым противоречит ч. 1, 4 ст. 29 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

На основании признания интереса граждан в проведении предвыборной агитации против всех кандидатов Конституционный Суд признал оспариваемое регулирование несоразмерно ограничивающим конституционное право на распространение информации и не соответствующим требованиям Конституции РФ. Суд установил равноценность предвыборной агитации против всех кандидатов предвыборной агитации за или против конкретных кандидатов и право агитировать против всех участвующих в выборах кандидатов отнес к признанным законодателем избирательным правам граждан. Интерпретируя правила проведения агитации за голосование против всех кандидатов (списков кандидатов), Конституционный Суд РФ, признавая за гражданами возможность проведения такой агитации, фактически предоставил российскому гражданину с его собственными средствами статус самостоятельного субъекта права на агитацию. Ведь возникает вопрос: если избиратель за счет собственных средств может агитировать за голосование против всех кандидатов (списков кандидатов), то почему он не может проводить агитацию наравне с другими кандидатами (избирательными объединениями) за или против отдельных кандидатов (списков кандидатов)?

Если бы Конституционный Суд РФ и в других своих решениях развивал эту позицию, то можно было бы считать, что он исходит из возможности предоставления избирателю статуса субъекта предвыборной агитации, равного статусу кандидата (избирательного объединения). Может быть, это не в полной мере соответствовало бы принципам российского избирательного права, но в любом случае эта позиция не противоречила бы принципиальным положениям Конституции РФ. Более того, это позволило бы усилить плюралистическую направленность современных избирательных кампаний. Но в последующих решениях орган конституционного контроля России по-иному оценил подобное правовое регулирование.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области" [10] отмечалось, что оспариваемое заявителем требование об осуществлении предвыборной агитации не иначе как за счет денежных средств, которые аккумулированы в избирательных фондах и выступают в обезличенной форме, не противоречит Конституции РФ <1>.

--------------------------------

<1> Судебными органами США и Канады подобные законодательные ограничения в отношении выборов и референдума были признаны неконституционными. См.: McIntyre v. Ohio Elections Commission (N 93-986), 514 U.S. 334 (1995) // Cornell Law School. URL: http://www.law.cornell.edu/supct/html/93-986.ZO.html; Libman v. Quebec (Attorney General) 3 S.C.R. 569 (1997) // Academic Dictionaries and Encyclopedias. URL: http://en.academic.ru/dic.nsf/enwiki/1763285.

Оценивая значимость права на свободу слова избирателей в рамках политической борьбы в период выборов и права на получение информации об источниках финансирования избирательных кампаний кандидатов (избирательных объединений), Конституционный Суд посчитал, что запрет избирателям проводить агитацию за счет своих финансовых средств является справедливым.

Конституционный Суд РФ подтвердил ограниченную избирательную правоспособность избирателей: граждане, не являющиеся кандидатами и не выступающие от имени кандидатов (избирательных объединений), вправе проводить предвыборную агитацию только в таких формах и такими методами, которые не требуют финансовых затрат.

С одной стороны, это решение Конституционного Суда РФ направлено на обеспечение равного статуса кандидатов (избирательных объединений), с другой стороны, оно нарушает право рядовых избирателей на распространение информации. Гражданин (избиратель), обладающий правом на агитацию, в соответствии с решением Конституционного Суда РФ, может реализовать его только с разрешения кандидата (избирательного объединения).

Получается, что право кандидатов выражать свое мнение имеет несоизмеримо более высокую ценность, нежели аналогичное право иных лиц. Более того, избранный способ регулирования позволяет одной категории граждан (кандидатам) при осуществлении своих прав (свободы слова) не учитывать права других граждан, не являющихся кандидатами [2, с. 122 - 123].

Конституционный Суд РФ ограничивается рассмотрением избирателя не в качестве субъекта распространения информации, а только в качестве объекта, на который направлено воздействие кандидатов (избирательных объединений). Фактически Суд за счет гарантирования общезначимого принципа равного избирательного права и контроля за финансированием выборов сузил число возможных субъектов агитации. Исходя из логики судебного решения, избирательная кампания стала системой, в которой проявляется в полной мере только деятельность кандидатов (избирательных объединений), а не рядовых избирателей.

Подходы Конституционного Суда РФ к пониманию содержания избирательной правоспособности отдельной личности в избирательном процессе могут существенно повлиять на распределение прав между субъектами избирательных отношений, реализация которых, в зависимости от стадии избирательного процесса, может быть направлена на защиту как публичного, так и индивидуального интересов.

В частности, в Конституционном Суде РФ была оспорена конституционность ч. 1 ст. 259 ГПК РФ, пп. 2 и 3 ст. 77 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и ч. 4 и 5 ст. 92 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", руководствуясь которыми, Верховный Суд РФ и Колпинский районный суд Санкт-Петербурга пришли к выводу, что такое нарушение избирательного законодательства, как неправильный подсчет голосов, может повлечь за собой нарушение прав политических партий при распределении между ними депутатских мандатов, а отнюдь не избирательных прав граждан.

Суды общей юрисдикции исходили из того, что действующее законодательство связывает право избирателей на обращение в суд с защитой именно их (личных) нарушенных прав. Основаниями же для отмены решения соответствующей избирательной комиссии о результатах выборов по пропорциональной избирательной системе признаются лишь те нарушения избирательного законодательства, которые затрагивают права и интересы политических партий, список кандидатов которых допущен к распределению депутатских мандатов, либо партий, которым незаконно отказано в регистрации списка кандидатов.

Заявитель обращал внимание на то, что интересы избирателей и кандидатов (избирательных объединений) не являются тождественными и - в зависимости от конкретных социально-политических условий - могут не совпадать, вступать между собой в определенное противоречие. Эффективный контроль адекватности формализованного учета голосов избирателей их состоявшемуся волеизъявлению на выборах не может быть обеспечен при отнесении соответствующих правомочий лишь к статусу субъектов пассивного избирательного права и предполагает необходимость их признания за самими гражданами как единственными носителями активного избирательного права и ассоциированными участниками народного суверенитета.

Сложившаяся же правоприменительная практика, полностью исключающая возможность судебной защиты избирательных прав граждан, если нарушения их прав имеют место на стадиях избирательного процесса, следующих за моментом голосования, и тем самым отрицающая право избирателей на обжалование итогов голосования на том избирательном участке, где они принимали участие в выборах, не отвечает требованиям Конституции РФ. Ограничение индивидуального права избирателей на судебную защиту их права на участие в справедливых, нефальсифицированных, верно отражающих их волеизъявление выборах возможно только в случае, если это каким-либо образом служит обеспечению безопасности, обороноспособности страны, сохранению нравственности, здоровья населения и т.п.

Полагаем, необходимо наличие широкого объема прав у участников избирательной кампании, направленных на контроль выборов, вне зависимости от того, по какой избирательной системе они проводятся.

Нарушения требований избирательного законодательства, в том числе при подсчете голосов, неизбежно затрагивают конституционный интерес каждого избирателя, независимо от его конкретного волеизъявления, поскольку могут повлечь за собой искажение действительной воли избирателей и, следовательно, привести к формированию состава выборного органа публичной власти (замещению должности выборного должностного лица публичной власти), противоречащему конституционным принципам народовластия, на которых строится и реализация избирательных прав граждан РФ.

Это вытекает из позиции, обозначенной Конституционным Судом в ранее принятых решениях: каждый избиратель должен иметь право выражать свою волю в любой из юридически возможных форм голосования в соответствии с установленными процедурами, с тем чтобы при этом исключалась возможность искажения существа волеизъявления избирателей [8].

Вызывает сомнение обоснование своей позиции представителей государственных органов.

В своих выступлениях в Конституционном Суде РФ они высказали мнение, что при пересмотре результатов выборов могут оказаться нарушенными права других лиц, а именно большинства населения, которое в суды не обращалось, а следовательно, довольно итогами выборов и не желает их пересматривать, плюс нарушаются права кандидатов, которые стали депутатами и которых в случае пересчета голосов новые итоги могут не устроить.

Однако эти аргументы не выдерживают критики, поскольку защите подлежат лишь законные интересы граждан. Было бы странно исходить из того, что защите, даже гипотетически, подлежит интерес граждан (пусть их и большинство!) в сфальсифицированных результатах или интерес депутатов, которые стали депутатами вследствие махинаций с голосами и могут потерять свой статус, если голоса будут подсчитаны в точном соответствии с волей избирателей. Подобная казуистика искажает смысл конституционно значимых целей, которые могли бы оправдать допустимые ограничения прав граждан [14, с. 793].

Приоритет на защиту избирательных прав должен отдаваться избирателям, а не политическим партиям. В принятом по рассматриваемому делу решении [11] Конституционный Суд РФ подтвердил индивидуальный характер избирательного права, взывающий к необходимости закрепления в российском законодательстве возможностей избирателя наблюдать на всех стадиях избирательного процесса за соблюдением процедуры и возможностей обжаловать нарушения.

Общегосударственная значимость правильности установления Конституционным Судом баланса публичного и индивидуального повысилась в последние годы. Это связано с принятием Европейским судом по правам человека решений, в которых признавались не соответствующими Европейской конвенции по правам человека некоторые конституционные нормы либо законодательные положения Российской Федерации - те самые нормы и положения, в рассмотрении на соответствие Конституции РФ которых Конституционным Судом уже было отказано в связи с неподведомственностью дел [6].

Особое значение имеет дело, связанное с обращением в ЕСПЧ российских граждан Сергея Анчугова и Владимира Гладкова, которые в силу запрета на участие в выборах лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, закрепленного в ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, не смогли принять участие в парламентских и президентских выборах.

В своем Постановлении по делу N 11157/04 и 15162/05 "Анчугов и Гладков против России" (Anchugov and Gladkov v. Russia) ЕСПЧ отметил, что участие в выборах в современном обществе является не привилегией, а презюмируемым правом. Государство имеет широкое усмотрение в ограничении избирательного права, однако оно должно быть соразмерным. Лишение права на голосование при заключении на любой срок таковым не является.

В связи с этим Суд посчитал, что запрет, предусмотренный ст. 32 Конституции РФ, нарушает ст. 3 Протокола N 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Решение о лишении избирательных прав должно приниматься судьей с учетом всех конкретных обстоятельств [1].

С одной стороны, можно согласиться с доводами Европейского суда по правам человека: фактически лишение избирательных прав лиц, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда за совершение преступлений любой тяжести, является санкцией, не предусмотренной Уголовным кодексом РФ.

С другой стороны, при рассмотрении дела "Анчугов и Гладков против России" необходимо было принять во внимание, что подход, связанный с ограничением избирательных прав лиц, находящихся в местах лишения свободы по решению суда, является традиционным не только для российского законодательства, но и для российской правовой науки. Еще в начале XX в. В.М. Гессен писал о необходимости ограничения избирательных прав лиц, которые "совершили преступные деяния позорящего свойства или присуждены к позорящему наказанию по суду" [4, с. 265].

Европейский суд по правам человека не принял во внимание заявление России о сложности процедуры изменения второй главы Конституции РФ и указал на то, что его роль заключается только в оценке соответствия запрета требованиям Конвенции. По его мнению, российские власти могут избрать любой доступный им способ устранения нарушения. Например, дальнейшее толкование Конституционным Судом РФ конституционных положений таким образом, чтобы последние не противоречили Конвенции.

После этого дела Конституционным Судом Российской Федерации были установлены дополнительные гарантии обеспечения реализации российских законов на территории России и созданы механизмы, направленные на согласование и взаимодействие международного и российского права. Согласно его правовой позиции тот факт, что Европейский суд по правам человека поставил под сомнение соответствие российской нормы закона Европейской конвенции, позволяет Конституционному Суду РФ повторно проверить эту норму. Если по результатам рассмотрения указанного запроса Конституционный Суд РФ постановит, что норма, препятствующая исполнению постановления ЕСПЧ, не противоречит Конституции Российской Федерации, то он может указать на возможные способы реализации решения Европейского суда по правам человека [7].

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 14 декабря 2015 г. N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" за Конституционным Судом РФ закреплено полномочие о рассмотрении дел о возможности исполнения Россией решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека. По итогам рассмотрения орган конституционного контроля может принять решение о возможности или невозможности исполнения в целом или в части решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, принятого на основании положений международного договора Российской Федерации в их истолковании межгосударственным органом по защите прав и свобод человека, в связи с которым был подан запрос в Конституционный Суд Российской Федерации.

В заключение необходимо отметить, что решения Конституционного Суда РФ по вопросам избирательного права направлены как на установление принципа разумности в избирательном праве, так и на обеспечение безопасности Российской Федерации, ее суверенитета.

Анализ правовых позиций Суда показывает, что баланс между публичным и индивидуальным, устанавливаемый в ходе рассмотрения дел, связанных с реализацией избирательных прав, не является постоянным. В случае несовпадения интересов государства, общества и личности актуальность каждого из этих интересов, целесообразность его удовлетворения различны, и зависит это от конкретных обстоятельств.

Отсутствие официальной доктрины, которая бы на должном уровне закрепляла то, что представляют собой публичные интересы в электоральных отношениях, затрудняет механизм их реализации и уменьшает предоставленную законом субъектам правоотношений возможность пользоваться определенными социальными благами, действовать в соответствии с его предписаниями.

Иерархия публичных и индивидуальных интересов, выстраиваемая Конституционным Судом РФ при рассмотрении дел, связанных с реализацией электоральной демократии, с одной стороны, направлена на обеспечение субъективных избирательных прав, с другой - на обеспечение стабильности существующей политической системы России, бесперебойное воспроизводство и функционирование институтов власти.

Библиографический список

1. Анчугов и Гладков против Российской Федерации (Anchugov and Gladkov v. Russia) [Электронный ресурс]: Постановление Европ. суда по правам человека от 4 июля 2013 г. (жалобы N 11157/04 и 15162/05) // Справочно-правовая система "Гарант". Режим доступа: локальный.

2. Бондарь Н.С. Конституционная ценность избирательных прав граждан России / Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян; Рос. ассоц. избират. права. М.: Формула права, 2005. 336 с.

3. Гаджиев Г.А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права / Г.А. Гаджиев // Конституц. право: Восточноевроп. обозрение. 1999. N 3(28). С. 81 - 95.

4. Гессен В.М. Основы конституционного права. 2-е изд. Петроград: Юрид. кн. скл. "Право", 1918. 445 с.

5. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федер. закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". Режим доступа: локальный.

6. Определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 15 янв. 2009 г. N 187-О-О [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс". Режим доступа: локальный.

7. Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 6 дек. 2013 г. N 27-П // Рос. газ. 2013. 18 дек.

8. Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 10 июня 1998 г. N 17-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 25. Ст. 3002.

9. Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 14 нояб. 2005 г. N 10-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. N 47. Ст. 4968.

10. Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 16 июня 2006 г. N 7-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 27. Ст. 2970.

11. Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 22 апр. 2013 г. N 8-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N 18. Ст. 2292.

12. Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 29 нояб. 2004 г. N 17-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 49. Ст. 4948.

13. Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 30 окт. 2003 г. N 15-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. N 44. Ст. 4358.

14. Соболева А.К. Толкование права на судебную защиту в контексте избирательного законодательства: последнее слово за Конституционным Судом // Акт. проблемы рос. права. 2013. N 7. С. 792 - 799.

15. Шерстобоев О.Н. Теория интереса в административно-правовом измерении: на примере высылки иностранных граждан за пределы принимающего государства // Рос. юрид. журн. 2014. N 3. С. 99 - 108.

16. Эбзеев Б.С. Конституционный Суд РФ: становление, юридическая природа, правовые позиции: В 2 т. // Комментарий к постановлениям Конституц. Суда Рос. Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. М.: Юристъ, 2000. Т. 1. 588 с.

17. Юсубов Э.С. Организационно-правовые основы технической модернизации избирательной системы Российской Федерации // Конституц. развитие России: Межвуз. сб. науч. ст. Вып. 12(2011). Саратов: Изд-во Сарат. гос. акад. права, 2011. С. 130 - 136.

18. Schmidt-Assmann E. Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee. Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung / E. Schmidt-Assmann. 2 ed. Berlin, Heidelberg: Springer, 2006. 500 S.

19. Uerpmann R. Das offentliche Interesse: seine Bedeutung als Tatbestandsmerkmal und als dogmatischer Begriff / R. Uerpmann. Tubengen: Mohr Siebeck, 1999. 355 S.