Правовые реформы в сфере позитивного правового регулирования отношений при осуществлении закупок для государственных и административных нужд повлекли за собой активное развитие административно-деликтного законодательства в области административной ответственности за правонарушения в сфере закупок. КоАП РФ на сегодняшний день содержит группу составов правонарушений, описывающих признаки административных деликтов, совершаемых при осуществлении закупок. При анализе составов, а именно объективной стороны указанных правонарушений, возникает ряд вопросов, требующих рассмотрения.

Ключевые слова: законодательство о размещении заказов, закупки, исполнение государственного и муниципального контракта, административная ответственность за нарушение законодательства о госзакупках.

Revisiting administrative responsibility for offences while making purchases for state and municipal needs

E.V. Sergeeva

Sergeeva Eleonora V., Lawyer.

Legal reforms in the sphere of positive legal regulation of relations while making purchases for state and administrative needs resulted in active development of administrative delictual legislation in the field of administrative responsibility for offences in the sphere of purchases. Code of Administrative Offences of the Russian Federation contains, as of today, a group of offences compositions describing attributes of administrative delicts committed while making purchases. While analyzing the compositions, namely the objective side of the mentioned offences, there arises a set of issues requiring consideration.

Key words: legislation on placement of orders, purchases, execution of state and municipal contract, administrative responsibility for violation of the legislation on state purchases.

Система государственных и муниципальных закупок является сферой отношений, от развития которой напрямую зависит реализация важнейших целей и задач, стоящих сегодня перед Российской Федерацией, а также эффективность государственного регулирования экономикой. Особая целевая направленность: необходимость удовлетворения потребностей как государства, так и отдельно взятого муниципального образования определяет значимость государственных и муниципальных закупок, поскольку на приоритетное направление использования инновационного потенциала государственных закупок указано также в распоряжении Правительства Российской Федерации от 08.12.2011 N 2227-р "Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года": "Необходимо сформировать в Российской Федерации комплексную федеральную контрактную систему, включающую не только стадию размещения заказа, но и стадию планирования и контроля за исполнением контрактов".

Правовые реформы в сфере позитивного правового регулирования отношений при осуществлении закупок для государственных и административных нужд повлекли за собой активное развитие административно-деликтного законодательства в области административной ответственности за правонарушения в сфере закупок. КоАП РФ на сегодняшний день содержит группу составов правонарушений, описывающих признаки административных деликтов, совершаемых при осуществлении закупок, которые в зависимости от объекта можно объединить в единую систему по следующим основаниям:

- по объекту:

1) составы, определяющие признаки административных правонарушений, нарушающих порядок осуществления самих стадий процедуры закупок (к ним относятся составы административных правонарушений, предусмотренные ст. 7.29, 7.30, 7.32.1, ч. 11 ст. 9.16 КоАП РФ);

2) составы, определяющие признаки административных правонарушений, нарушающих порядок осуществления действий, законодательно предусмотренных при осуществлении каждой стадии (ст. 7.29.1, 7.29.2, 7.29.3, 7.31, 7.31.1, 7.32, 7.32.1);

- по субъекту:

1) составы с общим субъектом правонарушений (к ним относятся составы административных правонарушений, предусмотренные ст. 7.32, 7.31, 14.55 КоАП РФ);

2) составы со специальным субъектом правонарушений (среди них можно обозначить составы административных правонарушений, предусмотренные ст. 7.32.1, 7.29.1, 7.30, 7.29.1, 7.29 КоАП РФ).

Наиболее объемная группа правонарушений, связанных с осуществлением закупок для государственных и муниципальных нужд, предусмотрена главой 7 КоАП РФ.

Из названия главы 7 следует, что законодатель относит правонарушение в сфере закупок, предусмотренное ст. 7.29 - 7.32.1 КоАП РФ, к группе правонарушений в области охраны права собственности. Насколько такое положение оправданно? Для ответа на последний вопрос необходимо определить категории "права собственности" и "процедуры закупки и ее стадий".

Законодательством дается четкое определение содержания права собственности, однако самого определения понятия "права собственности" не предусмотрено.

Понятие "права собственности" включает совершение любых действий в отношении принадлежащего ему имущества, не противоречащих закону и иным правовым актам и не нарушающих права и охраняемые законом интересы других лиц (ч. 2 ст. 209 ГК РФ). Вопрос о совершении действий в отношении собственности при осуществлении закупок, на наш взгляд, является спорным.

Анализ понятия "процедуры закупки и их стадии" существенно осложнен тем обстоятельством, что в российском законодательстве не содержится легальной дефиниции категории "административные процедуры закупок". Научная литература изобилует множеством различных вариантов определения данного понятия. Например, Т.А. Халиуллин выработал представление о процедуре закупок как о системе последовательных юридически значимых операций и действий, обеспечивающих соответствие принимаемых в процессе государственных закупок решений установленным требованиям <1>.

--------------------------------

<1> Халиуллин Т.А. Процедуры принятия управленческих решений при конкурсном размещении государственного заказа на поставку продукции для государственных нужд: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. 24 с.

При этом фактически указывая, что закупка состоит из двух последовательно связанных этапов: размещение заказа и заключение контракта. Кроме названных этапов, немаловажную роль в федеральной контрактной системе играют стадии планирования, прогнозирования государственных и муниципальных нужд, исполнения контрактов и др.

Законодательного закрепления процессуальной регламентации следующих стадий административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд на сегодняшний момент не предусмотрено, однако в научной литературе встречается следующая структура стадий закупок:

1) планирование закупок товаров, работ, услуг;

2) определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) заключение и исполнение контрактов <2>.

--------------------------------

<2> Фамиева К.И. Административные процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2013.

Размещение заказа включает совершение действий по принятию решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя). В названии главы 7 КоАП РФ отражено лишь нарушение в области права собственности, однако административные правонарушения, состоящие в несоблюдении порядка осуществления действий, входящих в процедуры закупок, могут быть совершены в т.ч. не только в области права собственности. Получается, в качестве родового объекта административных правонарушений, совершаемых при размещении заказа, законодателем названы общественные отношения, возникающие в праве собственности, однако видовым объектом данных правонарушений выступает установленный порядок проведения процедур закупок, в частности порядок определения поставщика и способа закупки (ст. 7.29 КоАП РФ). Следовательно, существует несоответствие между родовым объектом и видовым объектом рассматриваемых правонарушений <3> (5). Существует прямое несоответствие между формой (названием главы 7 КоАП РФ - "Административные правонарушения в области права собственности") и содержанием (составами правонарушений, включенными в эту главу КоАП РФ).

--------------------------------

<3> Понятия "родовой объект административного правонарушения" и "видовой объект административного правонарушения" в науке административного права однозначно не определены:

- родовой объект административного правонарушения - сфера общественных отношений, взятых под охрану группой взаимосвязанных правовых норм, объединенных в рамках одной главы Особенной части КоАП РФ;

- видовой объект административного правонарушения - часть родового объекта, группа общественных отношений, охраняемая нормами административно-деликтного законодательства от административных правонарушений.

Итак, содержание главы 7 КоАП РФ следует привести в соответствие с системой содержащихся в ней составов административных правонарушений, т.к. оно не отражает всего многообразия закрепленных статьями данной главы составов административных правонарушений.

Для этого необходимо выделить из содержания гл. 7 КоАП РФ в отдельную главу административные правонарушения, совершаемые при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" установлен принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок. В обязанности государственных органов, органов управления государственных внебюджетных фондов, муниципальных органов, казенных учреждений, иных юридических лиц входит необходимость обеспечивать достижение заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд при планировании и осуществлении закупок, при этом должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и нормативными правовыми актами.

Привлечение к административной ответственности за административные правонарушения, совершаемые при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, осуществляется только в отношении специальных субъектов - должностных лиц. Статьей 2.4 Кодекса РФ об административной ответственности установлена административная ответственность должностного лица в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. К числу указанных должностных лиц относятся лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие, работник контрактной службы, совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. 7.29 - 7.32, ч. 7, 7.1 ст. 19.5, ст. 19.7.2 КоАП РФ.

Учитывая порядок осуществления контроля в сфере осуществления закупок, объект и субъект административной ответственности (только должностные лица), можно дать следующее определение административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ст. 7.29 - 7.31 КоАП РФ: под административной ответственностью за правонарушения, совершаемые при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд (ст. 7.29 - 7.31 КоАП РФ), понимается вид государственного принуждения, реализуемого в установленной законом процессуальной форме судьями арбитражных судов и должностными лицами Министерства экономического развития Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы и Федеральной службы по оборонному заказу и выражающегося в применении к должностным лицам административных штрафов за нарушение ими правил и норм, регулирующих порядок осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в целях государственного осуждения противоправной деятельности, защиты прав и законных интересов участников процедур закупок, предупреждения совершения новых правонарушений.

В соответствии со ст. 1.2 КоАП РФ применение административной ответственности за совершение правонарушений требований законодательства, предусматривающего порядок осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, направлено на выполнение задач по защите прав и законных интересов физических и юридических лиц, государства и муниципальных образований, а также предупреждение административных правонарушений, в связи с чем необходимо четко определить содержание административной ответственности за совершение правонарушений при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд.

Литература

1. Халиуллин Т.А. Процедуры принятия управленческих решений при конкурсном размещении государственного заказа на поставку продукции для государственных нужд: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. 24 с.

2. Фамиева К.И. Административные процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2013.