Статья посвящена проблеме нормативного определения правового положения государственных учреждений как участников административных правоотношений. Исследуются отдельные элементы административно-правового статуса государственных учреждений, выявляются проблемы их правового регулирования, а также аргументируется предложение о принятии Федерального закона "О государственных (муниципальных) учреждениях".

Ключевые слова: учреждения, государственные учреждения, правовой статус, административно-правовой статус, элементы административно-правового статуса.

Some issues of administrative legal status of state institutions

T.V. Erokhina

Erokhina Tatyana V., Assistant Professor of the Public Law Department of the Saratov Socio-Economic Institute (Branch) of the Plekhanov Russian University of Economics, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The article deals with the normative definition of legal status of state institutions as participants of administrative legal relations. Examines the individual elements of the administrative legal status of state institutions, revealing the problems of their legal regulation, and the rationale behind proposal for the adoption of the Federal law "About state (municipal) institutions".

Key words: institutions, state institutions, legal status, administrative legal status, the elements of administrative and legal status.

Одними из активных участников административных правоотношений выступают государственные учреждения, значительное влияние на которые оказывают государство и его органы. При этом взаимосвязь и взаимодействие государственных учреждений с органами государственной власти максимально полно отражают нормы административного права, составляющие основу административно-правового статуса данной разновидности организаций.

Исследование действующего федерального административного законодательства показало, что некоторые аспекты административно-правового статуса государственных учреждений до сих пор остаются законодательно неурегулированными. Например, среди норм административного права отсутствует определение государственного учреждения, отражающего особенности его участия в административных правоотношениях, не находят законодательного закрепления основы взаимоотношений между государственными учреждениями и органами исполнительной власти, в ведении которых они находятся. Кроме того, изучение трудов ученых-административистов показало, что административно-правовая наука также недостаточно уделяет внимание исследованию проблем административно-правового статуса государственных учреждений. Все это приводит к определенным затруднениям при определении административно-правового статуса государственных учреждений, при определении их места и роли в системе государственного управления, а также к проблемам правоприменительной практики в обозначенной сфере. В этой связи обращение к вопросам определения административно-правового статуса государственных учреждений представляется вполне актуальным.

Прежде всего следует отметить, что содержание правового статуса государственных учреждений образуют многочисленные и разнообразные права и обязанности, в силу чего установление общих его черт является затруднительным. Видимо, именно по этой причине особенности правового положения данных организаций устанавливаются исходя из специфики отдельной отрасли права. Поэтому можно сказать, что общий правовой статус государственных учреждений составляет совокупность его элементов, предусмотренных и урегулированных различными отраслями права. Особое место в структуре правового положения государственных учреждений отводится административно-правовому статусу последних.

Нормы, регламентирующие административно-правовой статус государственного учреждения, также многообразны и складываются из различных отраслей права. Так, ГК РФ содержит общее понятие "учреждение" и основные положения о нем, раскрывает основы правового статуса государственных учреждений. Общие вопросы деятельности государственных учреждений в качестве некоммерческой организации урегулированы нормами ФЗ "О некоммерческих организациях". Отдельные нормы, касающиеся деятельности государственных учреждений в форме автономного учреждения, содержатся в ФЗ от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", который регламентирует особенности их правового положения как участников гражданского оборота в социально-культурной сфере. Бюджетный кодекс РФ в ч. 1 ст. 161 содержит понятие бюджетного учреждения и определяет правовое положение государственного учреждения как субъекта финансовых, а именно бюджетных, правоотношений.

Несмотря на достаточно полную регламентацию правового статуса государственных учреждений нормами гражданского и бюджетного законодательства, они являются недостаточными и непрофильными для определения административно-правового статуса учреждений, т.е. их правового положения в административных правоотношениях.

Стоит отметить, что административно-правовой статус государственных учреждений в настоящее время не имеет законодательного урегулирования. Так, административное законодательство не определяет понятия государственного учреждения как субъекта административно-правовых отношений, отсутствует правовое регулирование вопросов взаимоотношений органов исполнительной власти и подведомственных им государственных учреждений. Например, на сегодняшний день не существует четкого механизма правового регулирования взаимоотношений между Министерством здравоохранения РФ и подведомственными ему государственными учреждениями.

Между тем большинство федеральных государственных учреждений и государственных учреждений субъектов РФ образуются соответствующими органами исполнительной власти, находятся в их ведении и являются активными и во многих случаях властвующими субъектами административных правоотношений. Данное обстоятельство требует четкого определения места и роли государственных учреждений в административных правоотношениях, нормативного разграничения гражданско-правового и административно-правового статуса государственных учреждений как в науке административного права, так и в федеральном административном законодательстве.

Для более полного понимания сущности государственного учреждения как субъекта административных правоотношений рассмотрим понятие и элементы его административно-правового статуса. Это позволит составить более полное представление о месте и роли государственных учреждений в административных правоотношениях, а также понять, в каких юридических связях находится эта организация с другими субъектами указанных отношений.

Административно-правовой статус государственного учреждения можно определить как политико-правовую категорию, отражающую правовое положение и социальное предназначение субъекта административного права, выраженную в совокупности его функций, полномочий, а также ответственности, установленных государством. Другими словами, это правовое положение государственного учреждения в административных правоотношениях.

В юридической литературе не существует единообразного понимания административно-правового статуса организаций и его элементов. Так, П.И. Кононов в качестве элементов структуры административно-правового статуса юридических лиц выделяет общие и специальные права и обязанности, ограничения прав юридических лиц в административно-публичной сфере, а также меры ответственности, применяемые к юридическим лицам за совершаемые ими правонарушения в административно-публичной сфере <1>. Д.Н. Бахрах предлагает включать в структуру административно-правового статуса юридических лиц, а следовательно, и государственных учреждений следующие блоки: а) целевой, объединяющий такие элементы как цели, задачи и функции деятельности организации; б) структурно-организационный, предусматривающий порядок образования, легализации, реорганизации, ликвидации организации, ее подчиненность, организационная структура, процедуры деятельности; в) компетенционный, охватывающий подведомственность дел и властные полномочия организации <2>.

--------------------------------

<1> См., в частности: Административное право России. Общая часть: Учебник для вузов / Под ред. П.И. Кононова. М., 2006. С. 88.

<2> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М.: Эксмо, 2006. С. 155.

А.В. Киселев полагает, что в структуру административно-правового статуса государственных учреждений, являющихся государственными организациями и выполняющих общезначимые публичные функции, следует включать такие основные элементы, как:

- место государственного учреждения в системе федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов РФ: подведомственность (подчиненность) конкретному органу исполнительной власти либо иной вид юридической связи с органами исполнительной власти;

- сфера деятельности государственного учреждения;

- публичные функции, выполняемые государственным учреждением;

- цели его создания и деятельности;

- публичные задачи, решение которых возлагается на государственное учреждение;

- его административные права и обязанности в соответствующей сфере деятельности;

- юридическая ответственность государственного учреждения за совершенные им в рамках административных правоотношений правонарушения <3>.

--------------------------------

<3> Киселев А.В. Административно-правовой статус государственных учреждений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: Российский университет дружбы народов, 2009.

Все обозначенные элементы административно-правового статуса государственных учреждений можно сгруппировать в следующие блоки:

- административная правосубъектность государственного учреждения (правоспособность и дееспособность);

- внешнеорганизационный блок (совокупность норм, отражающих взаимоотношения государственного учреждения с государством, включает создание, государственную регистрацию государственного учреждения, полномочия государственных органов в отношении государственных учреждений, лицензирование, административно-правовые гарантии прав и административную ответственность ГУ);

- внутриорганизационный блок (совокупность норм, регламентирующих действия по формированию и функционированию органа управления делами государственного учреждения).

Рассмотрим некоторые из обозначенных элементов более подробно.

1. Административная правосубъектность государственного учреждения.

Административная правосубъектность - это сочетание административной правоспособности и дееспособности, главных составляющих административно-правового статуса субъектов административного права. Примечательно, что административное законодательство, в отличие от гражданского, не содержит легального определения данного понятия. Оно используется и исследуется в науке административного права с целью определения сущности и содержания административно-правового статуса участников административных правоотношений.

Административная правоспособность составляет основу административной дееспособности, которая является необходимым условием участия в административно-правовых отношениях. Иными словами, это способность обладать соответствующим комплексом прав, обязанностей и нести ответственность за их реализацию. Следовательно, правоспособность является предпосылкой возникновения правоотношений с участием данного субъекта. Для возникновения административно-правовых отношений такой предпосылкой является административная правоспособность, выражающаяся в определенной административно-правовыми нормами возможности данного субъекта приобретать административно-правовые обязанности и права и нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сфере государственного управления <4>.

--------------------------------

<4> Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001.

Административная дееспособность - это способность своими действиями приобретать права и создавать для себя юридические обязанности, реализовывать их в рамках конкретных административно-правовых отношений. Именно дееспособность делает возможным реализацию правового статуса <5>.

--------------------------------

<5> Серов А.С. Административно-процессуальная правосубъектность участников производства по делам об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2014. N 2. С. 158 - 164.

Административная право- и дееспособность государственных учреждений возникают одновременно в их государственной регистрации и прекращаются в момент ликвидации.

2. Внешнеорганизационный блок.

Как было сказано ранее, внешнеорганизационный блок административно-правового статуса государственных учреждений представлен многими элементами, рассмотреть которые в полном объеме не представляется возможным в рамках одного дипломного исследования. Поэтому предлагается подробное рассмотрение таких наиболее значимых для административно-правового регулирования вопросов, как создание и государственная регистрация государственного учреждения.

Создание государственного учреждения регламентируется нормами гражданского и административного законодательства. Согласно ст. 123.21 ГК РФ государственное учреждение может быть создано Российской Федерацией либо субъектом РФ. Создание государственного учреждения как вида некоммерческой организации также регулируется нормами Закона о некоммерческих организациях. В соответствии со ст. 13 названного Закона, некоммерческая организация может быть создана в результате ее учреждения или реорганизации другой некоммерческой организации такой же организационно-правовой формы и в случаях, предусмотренных федеральными законами, в результате реорганизации в форме преобразования юридического лица другой организационно-правовой формы. Решение о создании некоммерческой организации в результате ее учреждения принимается ее учредителями (учредителем). Процедура создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений (далее - ФГУ) закрепляется Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 539 "Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений". В соответствии с данным Постановлением федеральное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего федерального учреждения. Согласно ст. 14 ПП РФ N 539, изменение типа федерального учреждения не является его реорганизацией. Решение об учреждении ФГУ, а также об изменении типа федерального учреждения в целях создания федерального казенного учреждения принимается Правительством РФ в форме распоряжения. Таким образом, по справедливому замечанию Ю.Л. Городиловой <6>, налицо несоответствие норм Закона о некоммерческих организациях (предусматривающих создание НКО в форме учреждения или реорганизации) нормам названного подзаконного акта (где создание ФГУ возможно путем его учреждения или путем изменения типа существующего федерального учреждения). В связи с этим предлагается внести соответствующие изменения в названные нормативные акты с целью обеспечения единого подхода в вопросах создания государственных учреждений.

--------------------------------

<6> Городилова Ю.Л. Правовое регулирование деятельности государственных и муниципальных учреждений: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Российский гос. институт интеллектуал. собственности Роспатента, 2012. 223 с.

Следующий элемент внешнеорганизационного блока административного правового статуса государственных учреждений - это государственная регистрация, которая, по мнению Е.А. Прокошевой <7>, является самостоятельным видом административного санкционирования. Часть 1 ст. 51 ГК РФ предусматривает, что юридическое лицо подлежит государственной регистрации в уполномоченном государственном органе в порядке, предусмотренном Законом о государственной регистрации юридических лиц. Как известно, с 1 января 2011 г. вступил в силу Федеральный закон N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", в соответствии с которым государственное (муниципальное) учреждение может быть казенным, бюджетным и автономным. В вопросе государственной регистрации бюджетных учреждений законодатель четко определил, что нормы Закона о НКО на них не распространяются (ч. 4.1 ст. 1 ФЗ об НКО). Часть 5 этого же Закона гласит, что действие Закона о НКО не распространяется и на автономные учреждения. Следовательно, порядок государственной регистрации государственных учреждений определяется ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Согласно названному Закону, государственная регистрация осуществляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, в т.ч. его территориальными органами. Таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. (в ред. от 3 июля 2014 г.) "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе", является Федеральная налоговая служба.

--------------------------------

<7> Прокошева Е.А. Административное санкционирование как форма публичной деятельности: понятие и основные признаки // Административное и муниципальное право. 2014. N 11. С. 1175 - 1180.

Таким образом, государственное учреждение, являясь некоммерческой организацией, в вопросах государственной регистрации руководствуется нормами Закона о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В настоящее время существует проблема выявления норм действующего законодательства, регулирующих вопросы государственной регистрации государственных учреждений. Дело в том, что правовой статус ГУ регламентируется несколькими нормативными правовыми актами, причем некоторые акты распространяют действие своих норм на государственные учреждения лишь в части. Так, например, после тщательного изучения Закона о НКО становится понятно, что положения о государственной регистрации НКО не распространяются ни на бюджетные, ни на казенные государственные учреждения. Об этом говорится в ч. 4.1 и 4.2 ст. 1 Закона о НКО. А к автономным учреждениям он вообще не применяется (ч. 5 ст. 1 Закона о НКО). И это в то время, когда этот же Закон устанавливает типологию государственных учреждений и содержит некоторые иные положения об их общем правовом статусе. Закон о государственной регистрации юридических лиц также не содержит прямого указания на виды организаций, государственная регистрация которых осуществляется в соответствии с его нормами.

В связи с вышеизложенным предлагается принять Федеральный закон "О государственных (муниципальных) учреждениях", в котором необходимо закрепить понятие государственного учреждения, отражающее его специфику как участника различных правоотношений; определить виды государственных учреждений, их задачи, функции, принципы деятельности, права и обязанности в различных сферах, порядок создания, реорганизации, изменения типа, государственной регистрации и ликвидации, правовые основы взаимодействия с органами государственной власти, а также ответственность. Представляется, что принятие такого Закона обеспечит единообразие правового регулирования деятельности государственных учреждений как субъектов административных правоотношений, а также упростит поиск нормативного материала, регулирующего основные элементы правового статуса государственных учреждений.

Литература

1. Административное право России. Общая часть: Учебник для вузов / Под ред. П.И. Кононова. М., 2006.

2. Алексеев С.С. Общая теория права. М.: ТК "Велби"; Издательство "Проспект", 2008.

3. Алехин А.П. Административное право Российской Федерации: Учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. М., 2001.

4. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М.: Эксмо, 2006.

5. Городилова Ю.Л. Правовое регулирование деятельности государственных и муниципальных учреждений: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Российский гос. институт интеллектуал. собственности Роспатента, 2012. 223 с.

6. Киселев А.В. Административно-правовой статус государственных учреждений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: Российский университет дружбы народов, 2009. 202 с.

7. Прокошева Е.А. Административное санкционирование как форма публичной деятельности: понятие и основные признаки // Административное и муниципальное право. 2014. N 11. С. 1175 - 1180.

8. Серов А.С. Административно-процессуальная правосубъектность участников производства по делам об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2014. N 2. С. 158 - 164.