Изменение полномочий органов исполнительной власти в сферах культуры и искусства было обусловлено политико-правовыми предпосылками. В советский период основное внимание уделялось идеологическому и директивному руководству КПСС. В постсоветский период к важнейшим методам публичного воздействия следует отнести административно-правовое содействие творческой деятельности.

Ключевые слова: административно-правовая регламентация в сфере культуры и искусства, административно-правовая защита результатов творческой деятельности, директивное управление, развитие системы органов исполнительной власти в сфере культуры.

Genesis of public administration in the spheres of culture and art

E.A. Borzenko

Borzenko Elena A., Student of the Law Institute of the Kutafin Moscow State Law University.

Changing the authority of the executive power in the sphere of culture and art was due to political and legal backgrounds. In the Soviet period the main attention was on ideological and policy guidance of the CPSU. In the post-Soviet period the most important methods of public were administrative and legal assistance to creative activity.

Key words: administrative and legal protection of the results of creative activity; administrative and legal regulation in the sphere of culture and art; development of the system of executive power in the sphere of culture; legislative management.

Становление и развитие государственного регулирования в сфере культуры было обусловлено различными политико-правовыми и экономическими факторами. Для советского периода государственного регулирования характерны сочетания различных форм и методов директивного регулирования. В период гражданской войны культура не являлась насущной сферой государственного воздействия, ее финансирование осуществлялось по остаточному принципу. Метод директивной регламентации был определяющим для государственной политики в сфере культуры 1917 - 1956 гг. Творческая деятельность в этот период была обусловлена исключительно потребностями построения устоев социализма. 25 октября 1917 г. был создан Народный комиссариат просвещения РСФСР, основные функции государственного управления в сфере культуры и искусства были отнесены к ведению его специального структурного подразделения - художественной секции так называемого академического центра. Структура государственного управления в сфере искусства в начальный период деятельности советского государства не была четко определена. В 1917 - 1918 гг. основные функции государственного регулирования были возложены на Народный комиссариат просвещения и подведомственную ему Государственную комиссию по просвещению. Статус указанных органов подлежал законодательной регламентации в зависимости от результатов деятельности учредительного собрания. В 1919 г. в качестве самостоятельных структурных подразделений центрального аппарата Наркомпроса были созданы Театральный и Киноотделы, к ведению которых были отнесены полномочия в сфере репертуарной и редакционный политики, а также создание любых произведений театрального и киноискусства. Создание любых произведений допускалось только после их предварительного санкционирования указанными структурными подразделениями.

Репертуарная политика Наркомпроса заключалась в регламентации творческой деятельности в сферах искусства и в процессе контроля за созданием художественного произведения, включая такие публичные процедуры, как подготовка сценариев, их обсуждение и утверждение, размещение произведений театрального и киноискусства в репертуарных планах государственных театров и киностудий.

Государственной регламентации подлежал сам процесс творческой деятельности: написание сценариев поручалось, как правило, творческим деятелям, объединенным в творческие союзы, в Российскую ассоциацию пролетарских писателей (создана в 1925 г.), а после ее расформирования в Союз писателей СССР (создан в 1932 г.). В основе интеллектуализации творческой деятельности находился принцип социалистического реализма, в соответствии с которым любые произведения культуры и искусства должны были отвечать задачам социалистического строительства, определяемым ВКП(б), а с 1953 г. КПСС.

"Социалистический реализм" как жанр художественного творчества, несмотря на наименование, был построен на принципах идеализации трудовой деятельности и ее представителей - рабочих, колхозников, интеллигенции. Человек изображался в соответствии с текущими директивными задачами построения социалистического общества, идеалом которого он и должен был стать. Сценарии театральных и кинопроизведений изображали человека будущего, лишенного будничных потребностей, его бытовые и экономические устремления были обусловлены идеологическими задачами социалистического строительства. Такие сценарии практически никогда не соответствовали историческим реалиям. Роль того или иного государственного деятеля и даже отдельных слоев населения определялась исключительно насущными политическими потребностями.

Творческая деятельность в этих условиях была обусловлена исключительно идеологическими предпосылками, канва реальных событий и фактов сознательно искажалась, что сказывалось на достоверности сценариев произведений театрального и киноискусства. Любая творческая деятельность, основанная на личном, субъективном, интеллектуальном восприятии ее носителя, не допускалась.

Для исполнительно-распределительной деятельности в рассматриваемый период характерно применение экстраординарных методов в сфере управления, обусловленных прежде всего гражданской войной и внутренней политикой советского правительства в целом. Наряду с провозглашением демократических принципов управления культурой все более расширялись ее бюрократические основы. Создаются организационные предпосылки для выделения отдельных отраслей культуры искусства. С этой целью в центральном аппарате Народного комиссариата просвещения (далее - Наркомпрос) создаются театральный отдел, отдел искусств и другие отраслевые и структурные подразделения. В этот же период в структуре Наркомпроса создаются Центральный Театральный отдел (ЦТО), основной задачей которого было создание "нового социалистического театра". ЦТО решал не только кадровые проблемы в сфере театрального искусства. К его ведению была отнесена и так называемая "художественно-театральная экспертиза", представляющая собой прообраз цензуры. Экспертная деятельность была построена на идеологической основе, определяемой Наркомпросом, с этой целью вводились особые методы контроля в области сценарной и репертуарной политики. Основной задачей ЦТО провозглашалось "укрепление в широких народных массах правильного понимания театрального искусства и здорового его восприятия" <1>.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1918. N 68. Ст. 740.

К характерным особенностям исполнительной деятельности в указанный период следует отнести совершенствование методов публичной цензуры, возложенной на специально созданные с этой целью в 1918 г. подразделения Наркомпроса - репертуарную секцию, секцию театров и зрелищ, историко-театральную секцию. Интенсивность регламентации творческой деятельности была обусловлена статусом театра. В соответствии с Декретом Совнаркомом от 26 августа 1919 г. "Об объединении театрального дела" были введены особые категории театральных учреждений: автономные, неавтономные и государственные театры, с ограниченной самостоятельностью в области творческо-производственной деятельности.

Руководство всеми театрами РСФСР указанных типов, независимо от ведомственной подчиненности, было отнесено к ведению Центрального комитета (Центротеатра) Наркомпроса. Основным критерием руководства театральным искусством являлась идейно-творческая концепция театрального коллектива, определяемая Наркомпросом. На наиболее крупные театры РСФСР, в частности Большой и Малый в Москве, распространялся статус "государственных театров", подчиненных Отделу государственных театров Наркомпроса. Как кульминацию законодательной деятельности следует рассматривать утверждение Совнаркомом в 1921 г. <2> Положения о Народном комиссариате по просвещению, этим нормативно-правовым актом были установлены особые способы формализации творческой деятельности и государственной цензуры в целом. Основные функции регламентации творческой деятельности были возложены на Художественную секцию (Главный художественный комитет Академического центра Наркомпроса), именуемую в Положении центром общего теоретического и программного руководства. К ведению Академического центра было отнесено руководство театральным, музыкальным, изобразительным искусством и кинематографией. В компетенцию Наркомпроса также входили функции по руководству кинематографией, осуществляемые на основе различных, в т.ч. и экстраординарных, методов. В зависимости от политико-правовых предпосылок допускалась национализация (по согласованию с Высшим Советом народного хозяйства) и реквизиция соответствующих организаций культуры.

--------------------------------

<2> См.: Декрет Совета Народных Комиссаров от 11 февраля 1921 г. // СУ РСФСР. 1921. N 12. Ст. 78.

В этих целях было создано и специальное структурное подразделение центрального аппарата Наркомпроса - Всероссийский фотокинематографический отдел (ВФО), основной задачей которого была организация "агитационно-пропагандистской и культурно-просветительной работы" <3>.

--------------------------------

<3> См.: Постановление Совета Народных Комиссаров "О Всероссийском фотокинематографическом отделе Народного комиссариата просвещения" // СУ РСФСР. 1919. N 46. Ст. 448.

В 1922 г. все основные функции государственного регулирования новой отраслью - кинофотопромышленностью - были отнесены к компетенции Высшего Совета Народного хозяйства <4>. Поскольку функции руководства репертуарной политикой и творческой работой кинопредприятий как и прежде оставались в компетенции Наркомпроса, подобная реорганизация оказалась не жизнестойкой, и в 1923 г. все функции управления в сфере кинематографии снова перешли к Наркомпросу.

--------------------------------

<4> См.: Постановление Совета Труда и Обороны от 4 января 1922 г. "О передаче производства в области фотокино и ведение Высшего Совета Народного Хозяйства" // СУ РСФСР. 1922. N 13. Ст. 131.

К 1923 г. в СССР сложилась система органов государственного управления цензурой. Функции "политического надзора и художественной цензуры" были отнесены к ведению Наркомпроса. В центральном аппарате Госкино Наркомпроса функции цензуры кинофильмов были отнесены к компетенции киносекции Главного Управления по Контролю за Репертуаром <5>. Функции идеологического руководства ВКП(б) никогда не утрачивали своей значимости, в указанный период они были лишь должным образом юридически формализованы. В идеологическом руководстве культурой участвовали не только органы управления, но и творческие союзы, объединяющие представителей советской интеллигенции, преимущественно пролетарского происхождения, поддерживающих платформу советской власти. Решающая роль в реорганизации "государственно-общественного" руководства культурой осуществлялась ЦК ВКП(б), по инициативе которого было принято решение о "ликвидации ассоциации пролетарских писателей" и о создании новой творческой писательской организации - Союза советских писателей. Все виды искусств, в т.ч. и музыкального, подлежали особому идеологическому контролю ЦК ВКП(б), по решению которого создавались соответствующие общественные объединения <6>. Функции идеологического контроля, по существу, тождественные цензуре, осуществлялись на различных соподчиненных стадиях "государственно-общественного руководства". В репертуаре деятельности театров и киностудий могли принимать участие только представители интеллигенции, объединенные в творческие союзы. В качестве первичного этапа публичного контроля следует рассматривать одобрение творческой организацией соответствующих сценариев, их санкционирование осуществлялось на последующих этапах государственными органами.

--------------------------------

<5> См.: СУ РСФСР. 1923. N 1. Ст. 4.

<6> См.: Постановление ЦК ВКП(б) от 23 апреля 1932 г. "О перестройке литературно-художественных организаций".

В январе 1936 г. учреждается Всесоюзный Комитет по делам искусств при Совете Народных Комиссаров СССР, к компетенции которого было отнесено руководство всеми видами искусств <7>. Функции цензурного органа были возложены на Главное управление по контролю за репертуаром и зрелищами при Всесоюзном Комитете по делам искусств, однако соответствующий статутный акт так и не был опубликован в открытых источниках.

--------------------------------

<7> См.: Постановление Совета Народных Комиссаров СССР от 17 января 1936 г. N 86 "Об образовании Всесоюзного Комитета по делам искусств при Совете Народных Комиссаров СССР" // СЗ СССР. 1936. N 5. Ст. 40.

Органы государственной цензуры создавались во всех отраслях культуры, применительно к сфере полиграфии и издательского дела, они были возложены на Комитет по наблюдению за деятельностью издательств и распространению произведений печати при Наркомате внутренней торговли СССР, реорганизованного в 1927 г. в Комитет по делам печати Народного комиссариата внешней и внутренней торговли СССР. Все основные функции в сфере цензуры входили в компетенцию Главлита, созданного при Наркомпросе в 1922 г. Лейтмотивом его деятельности являлась именно цензура, а не "охрана государственных тайн в сфере издательской деятельности", как это презюмировалось законодательством. К основным видам цензурной деятельности, осуществляемой Главлитом, следует отнести предварительный просмотр всех изданий, предназначенных к опубликованию, а также санкционирование издательской деятельности в виде выдачи соответствующих разрешений.

Очевидно, что на ранних этапах развития деятельности Советского государства решающими являлись именно функции идеологического руководства культурой, осуществляемые исключительно ЦК ВКП(б), а не творческими союзами и даже не органами государственного управления. Партийное руководство культурой являлось первичным, определяющим предназначение творческой деятельности, производные функции публичной регламентации были возложены на творческие союзы и органы государственного управления. В условиях советской системы управления в сфере культуры идеологическое руководство являлось доминирующим и подменяло систему отраслевых государственных органов управления.

Применительно к сфере культурного строительства именно идеологическое воздействие представляет собой одну из наиболее действенных форм публичной регламентации. Различие форм идеологического воздействия обусловлено главным образом политико-правовой спецификой культурного строительства. Это особенно ощутимо в государствах с сильной централизованной властью, для которых характерно сочетание идеологического руководства правящей партии с административным руководством специализированных органов. Методы авторитарного руководства были широко распространены в социалистических и квазинародных государствах прошлого века, однако отдельные проявления авторитарного воздействия в сфере культуры ощутимы и ныне, прежде всего в государствах, доминантой развития которых является идеологическое руководство правящей партией - Зимбабве, КНДР, Венесуэла и др.

Прообразом ныне действующих методов идеологического воздействия в сфере культуры являлась система директивного управления Советского Союза. Именно в условиях Союза ССР были впервые апробированы методы директивного воздействия в сфере культуры.

Суть директивного управления заключается в его решающей роли в разработке основ государственной культурной политики. Применительно к Союзу ССР решениями ВКП(б) в 1917 - 1924 гг. регламентировались идеологические предпосылки творческой деятельности и культурной политики в целом. К 1925 г. в СССР складывается централизованная система партийно-государственного руководства культурой. В 1927 г. в Союзе ССР Постановлением ЦК ВКП(б) была создана система "военно-политического контроля" в сфере радиовещания. Директивой ЦК ВКП(б) предусматривались жесткие формы контроля над местными органами радиовещания. В соответствии с Постановлением ЦК РКП(б) от 10 января 1927 г. "О руководстве радиовещанием" вводилась практика обязательного предварительного утверждения планов и программ радиопередач. Очевидно, что цензура в этой сфере была установлена именно директивным решением, определяющим основы управленческой деятельности государственных органов. Постановлениями ЦК ВКП(б) регламентировались формы и методы издательской деятельности, определялись способы взаимодействия издательств с авторами, решались проблемы планирования издательской деятельности, а также вопросы кадровой политики <8>.

--------------------------------

<8> См.: Постановление ЦК ВКП(б) от 15 августа 1931 г. "Об издательской работе".

До начала 30-х гг. ВКП(б) в некоторых случаях согласовывало функции идеологического руководства с общественными объединениями в сфере культуры - так называемыми Литературно-художественными организациями, объединяющими писателей, поддерживающих руководящую роль ВКП(б) в сфере культурного строительства.

В соответствии с Постановлением ЦК ВКП(б) от 23 апреля 1932 г. "О перестройке литературно-художественных организаций" было предусмотрено упразднение Ассоциации пролетарских писателей и создание на ее основе особой творческой организации - Союза советских писателей, соответствующее решение было принято ЦК ВКП(б) и в отношении общественных объединений, действующих в сфере музыкального и иных видов искусств.

Именно в этот период сложилась единая централизованная система директивного управления в сфере культуры и искусства, определяющая идеологические предпосылки творческой деятельности, а также формы и методы публичной регламентации, отнесенные к ведению не только государственных органов, но и общественных объединений.

В форме директивных предписаний регламентировались организационно-правовые формы деятельности специализированных органов управления радиовещанием, а также содержание компетенции таких органов <9>. Система директивного руководства творческой деятельности достигла своего апогея в первые послевоенные годы, директивами ЦК ВКП(б) было фактически предусмотрено административное регулирование творческо-производственной деятельности в сфере искусства.

--------------------------------

<9> См.: Постановление ЦК ВКП(б) от 16 января 1933 года "О Всесоюзном радиокомитете", а также Постановление ЦК ВКП(б) от 25 января 1947 г. "О мерах по улучшению центрального радиовещания".

Характерно, что директивы ЦК ВКП(б) содержали императивные предписания не только для органов управления культурой - Комитета по делам искусств при Совете Министров СССР, его Главного театрального управления и Министерства кинематографии СССР, но также и для театров и киностудий, входящих в систему управления государственных органов.

Для директивного управления 1957 - 1985 гг. характерно постепенное усиление общественных начал руководства творческой деятельностью. При оценке общественно-политической значимости художественных проектов в сфере искусства и культуры в большей мере учитывалось мнение творческого сообщества, прежде всего кинорежиссеров, композиторов, писателей, актеров, известных своей творческой деятельностью в стране и за рубежом. Вместе с тем решающим аргументом, свидетельствующим об общественно-политической значимости произведений культуры и искусства, являлось его соответствие идеологическим принципам советского искусства. Основным методом творческой деятельности являлся "социалистический реализм", однако при оценке творческой значимости художественного проекта обязательно учитывалось мнение представителей творческого сообщества. О взаимообусловленности и взаимопроникновении идеологического руководства культурой, осуществляемого ЦК КПСС, и государственного управления, отнесенного к ведению отраслевых органов в сфере культуры, свидетельствуют совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Этот своеобразный метод формализации политико-правовых решений в сфере культуры и искусства наиболее интенсивно развивался в рассматриваемый период, при этом доминирующая основа управленческого решения заключалась в директивной оценке художественной значимости творческих проектов, определяемой именно ЦК КПСС. Все руководящие работники киностудий, творческих союзов, советских органов управления культурой и искусством - Министерства культуры, Госкино СССР и иных отраслевых органов управления культурой - являлись членами КПСС и руководствовались в своей управленческой деятельности прежде всего директивными решениями. Таким образом, в условиях политико-правовых реалий 1957 - 1985 гг. позиция, занятая Отделом культуры ЦК КПСС, определяла значимость управленческих решений государственных органов в сфере культурного строительства. Практика субъективной оценки творческой деятельности ведущих представителей культуры и искусства С. Эйзенштейна, Д. Шостаковича, В. Мурадели, С. Прокофьева, А. Ахматовой, М. Зощенко и других видных деятелей советский культуры и искусства, столь характерная для директивных решений послевоенного времени, в указанный период не нашла широкого применения. Возможность творческо-производственной деятельности в стране, а в некоторых случаях и за рубежом определялась избирательно Отделом культуры ЦК КПСС, Правительством и Министерством культуры Союза ССР, как правило, в отношении ведущих представителей культуры и искусства. Однако применительно к творческой деятельности, осуществляемой на региональном и местном уровнях, такая практика не нашла широкого применения, в особенности это касалось творческих работников хотя и популярных в общественности, однако не имеющих почетных званий. В условиях советской политико-правовой системы управления культурой наличие творческих званий заслуженного артиста и народного артиста представляло собой решающий фактор, предопределяющий содержание деятельности творческого работника в сфере культуры и искусства. Только такие артисты, музыканты и иные творческие работники вправе были давать концерты и могли получать гонорары, в соответствии с утвержденными органами управления культурой ставками. Любое отклонение от установленных ЦК КПСС и органами управления в сфере культуры нормативов творческо-производственной деятельности квалифицировалось как правонарушение и могло повлечь за собой санкции, вплоть до применения мер уголовной ответственности (незаконное предпринимательство).

Пропаганда продолжала оставаться одним из наиболее существенных атрибутов идеологического воздействия и в позднесоветский период. В статутных актах об органах управления культурой были закреплены их функции по осуществлению идеологической пропаганды, в соответствии с п. 2 Положения о Гостелерадио СССР его основной задачей являлась "пропаганда марксизма-ленинизма, постановлений съездов Коммунистической партии Советского Союза и Пленумов ЦК КПСС".

В неменьшей степени принципы директивного руководства культурой и творческой деятельностью были присущи и иным отраслям культурного строительства. В соответствии с Положением о Государственном Комитете СССР по кинематографии (далее - Госкино) основной задачей, отнесенной к его ведению, являлось "осуществление директив Партии и правительства по дальнейшему... развитию советской кинематографии, повышению идейно-художественного уровня кинопроизведений" <10>. В соответствии с рассматриваемым Положением обязательному утверждению подлежали сценарии всех художественных, а также документальных, научно-популярных и учебных фильмов, допускалось создание только "высокоидейных и высокохудожественных сценариев кинопроизведений и музыкальных произведений для фильмов".

--------------------------------

<10> См.: соответственно абз. 1 п. 2 и подп. "а" п. 6 Положения о Государственном комитете СССР по кинематографии, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 29 декабря 1973 г. N 944.

Полномочия Госкино в сфере регламентации производственно-творческой деятельности затрагивали все ее аспекты: от создания сценария кинопроизведения до его рассмотрения и утверждения, а также проката кинофильмов на территории СССР. Понятие "творческий процесс" как объект административно-правового регулирования впервые было введено в обиход советского законодательства именно рассматриваемым Положением <11>. Характерно, что даже прокат кинофильмов представлял собой одну из важнейших форм публичной регламентации: монопольное право проката кинофильмов было отнесено к исключительному ведению Госкино.

--------------------------------

<11> См.: подп. "д" п. 6 Положения о Госкино.

Пропаганда представляла собой важнейший элемент идеологического воздействия, отнесенного к ведению не только директивных органов, прежде всего ЦК КПСС, ее повседневное осуществление в течение 1953 - 1987 гг. определяло предназначение деятельности центральных органов управления культурой того времени: Министерства культуры Союза ССР, Госкино, Государственного Комитета СССР по кинематографии и Государственного Комитета СССР по делам издательств, полиграфии и книжной торговли.

Пропагандистское воздействие в этих случаях определялось марксистско-ленинской идеологией и проводилось исключительно на основе форм и методов, определяемых ЦК КПСС. Основным предназначением произведений культуры и искусства в Союзе ССР являлась критика "буржуазного мировоззрения", идеологии и морали.

В соответствии со статутными актами о центральных органах управления культурой буржуазные культура и искусство рассматривались как "реакционные", что, однако, не исключало признания ее отдельных произведений прогрессивными и соответствующими директивным догматам. Характерно, что произведения античной, средневековой культуры и искусства в большевистское советское и постсоветское время рассматривались как элемент мирового культурного наследия и распространялись, как правило, без ограничений, однако в доктринальном изложении, т.е. с соответствующими идеологическими комментариями.

Идеологизированные подходы к художественному творчеству претерпели значительные изменения после провозглашения "перестройки" и "гласности", они были обусловлены идеологическим реформированием, непосредственно проводимым правящей партией, что особенно наглядно проявляется в последние годы существования Союза ССР. Именно в этот период происходит постепенный отказ от методов администрирования в сфере культуры. Полномочия в сфере редакционной и репертуарной политики, а также в целом в сфере регламентации творческой деятельности постепенно переходят в ведение театров, киностудий, издательств и других организаций, действующих в сфере культурного строительства.

Лейтмотивом государственного регулирования в постсоветский период являлось поощрение творческой деятельности, но не ее администрирование. Впервые за всю историю России государственные органы не вмешивались в оперативную творческую деятельность.

В современный период развития публичного управления в сфере культуры и искусства должно уделяться больше внимания административно-правовой защите результатов творческой деятельности. Однако правовое регулирование может распространяться только на материализованные объекты творчества, независимо от их художественных достоинств. Только в этом случае может быть обеспечена их надлежащая правовая защита.

В действующих политико-правовых реалиях роль Министерства культуры сводится к разработке и осуществлению государственной политики в сферах культуры и искусства, суть которой как раз и заключена в поощрении всех видов художественного творчества в сферах культуры и искусства. Результаты творческой деятельности должны быть материализованы, т.е. выражены в любой овеществленной форме. В этом контексте под творчеством следует понимать процесс создания произведений культуры и искусства, а также воплощения интеллектуальной деятельности, сопряженной с личным созидательным интеллектуальным вкладом автора - субъекта творческой деятельности.

Творческая деятельность в демократическом государстве не может быть объектом непосредственного государственного воздействия. Предназначение исполнительной власти в создании материально-технических предпосылок, в т.ч. в выделении надлежащих публичных средств для финансирования творческой деятельности, обеспечивающих государственное покровительство сферы культуры и искусства.

Литература

1. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. 468 с.

2. Попов Л.Л. Административное право России / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. 752 с.