Национальное объединение саморегулируемых организаций должно решать общеотраслевые задачи в интересах действующих в отрасли саморегулируемых организаций, потребителей производимых ими товаров (работ, услуг), публично-правовых образований. Создание национальных объединений необходимо в тех случаях, когда является обязательным членство в саморегулируемых организациях. Если членство в саморегулируемых организациях является добровольным, необходимо стимулировать предпринимательское сообщество к созданию национальных объединений.

Ключевые слова: саморегулирование, саморегулируемая организация, органы государственной власти, национальные объединения саморегулируемых организаций, добровольное и обязательное членство.

Legal Status of National Association of Self-Regulated Organizations as Branch Regulator

D.A. Petrov

Petrov Dmitriy A., Assistant Professor of the Commercial Law Department of the Law Faculty of the Saint Petersburg State University, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The National Association of self-regulatory organizations must address industry-wide objectives in the interests of the existing industry self-regulatory organizations, consumers of the produced goods (works, services), publicly-legal formations. The establishment of national associations in those cases where it is obligatory membership in self-regulatory organizations. If membership in self-regulating organizations is voluntary, it is necessary to encourage the business community to create national associations.

Key words: self-regulation, self-regulatory organization, public authorities, the national association of self-regulatory organizations, voluntary and compulsory membership.

Для обеспечения реализации саморегулируемыми организациями имманентно присущего им общественного обусловливаемого синергетическим эффектом от объединения в их составе лиц, осуществляющих определенные виды предпринимательской или профессиональной деятельности, представляется необходимым установление правил поведения не только на уровне отдельно взятых саморегулируемых организаций. Намного важнее выработка в дополнение к законодательному регулированию общеотраслевых правил, признаваемых и применяемых всеми саморегулируемыми организациями, создание условий для саморегулирования на федеральном уровне, что необходимо вменить национальным объединениям саморегулируемых организаций.

Система саморегулирования в сфере предпринимательства состоит из трех иерархически сопряженных элементов: 1) членов саморегулируемых организаций; 2) саморегулируемых организаций; 3) национальных объединений саморегулируемых организаций. Организующая роль в отношении членов должна принадлежать саморегулируемым организациям, деятельность которых, в свою очередь, организуется национальным объединением.

Сказанное относится в первую очередь к тем сферам, где правоспособность на осуществление конкретного вида деятельности связывается с необходимостью приобретения членства в саморегулируемой организации. В этом случае функционально обусловливаемая необходимость создания национального объединения в отрасли должна усиливаться законодательно закрепляемой обязательностью.

Самоорганизация в иных сферах возможна как за счет создания саморегулируемых организаций и добровольного участия в их деятельности, так и путем создания некоммерческих организаций, обладающих атрибутивными признаками саморегулируемых организаций (саморегулирование, самофинансирование, самоконтроль и пр.), но не являющихся таковыми в силу законодательных ограничений (нотариат, адвокатура) или отсутствия соответствующего решения членов.

Названные способы самоорганизации исключают обязательность, но не снимают вопроса о необходимости создания единого национального отраслевого регулирующего центра, функции которого могут относиться к компетенции государственных органов власти либо возлагаться на бизнес-сообщество.

Представляется важным, что в Концепции совершенствования механизмов саморегулирования <1> (далее - Концепция саморегулирования 2776-р) поддержана ранее высказанная автором идея о необходимости создания национальных объединений саморегулируемых организаций в сфере как обязательного, так и добровольного саморегулирования <2>.

--------------------------------

<1> Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. N 2776-р "О Концепции совершенствования механизмов саморегулирования" // СЗ РФ. 2016. N 2 (часть II). Ст. 458.

<2> Петров Д.А. Правовой статус саморегулируемой организации в сфере предпринимательства: проблемы теории и практики: Монография. СПб.: Нестор-История, 2015. С. 168 и далее.

Анализ действующего законодательства о саморегулируемых организациях показывает, что создание национальных объединений предусматривается далеко не во всех случаях. Применительно к отраслям, где членство в саморегулируемой организации является обязательным, создание национальных объединений саморегулируемых организаций предполагается в сферах арбитражного управления, оценочной деятельности, градостроительства и кадастрирования. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <3> (далее - Закон о СРО), являясь базовым для сферы саморегулирования, допускает создание ассоциаций (союзов), умалчивая о национальных объединениях.

--------------------------------

<3> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

Считаем безусловно необходимым создание национальных объединений в тех случаях, когда является обязательным членство в саморегулируемых организациях или получение свидетельства о допуске к выполнению определенного рода работ. В тех отраслях, где членство в саморегулируемых организациях является добровольным, необходимо стимулировать предпринимательское сообщество к созданию национальных объединений.

В таком качестве национальным объединениям следует присваивать статус саморегулируемых организаций и регистрировать их в Едином государственном реестре национальных объединений саморегулируемых организаций, что позволит обеспечить их надлежащую идентификацию и возможность обращения к ним тех лиц, чьи права нарушены действиями (бездействием) саморегулируемых организаций - членов соответствующих объединений.

В литературе отмечается, что целями деятельности национального объединения СРО являются формирование согласованной позиции членов СРО по вопросам регулирования осуществляемой ими деятельности <4>, осуществление контрольных функций <5>, принятие мер дисциплинарного характера <6>, нормативное регулирование <7>. Но каждый из означенных подходов отличается явной неполнотой и недооценкой роли национальных объединений.

--------------------------------

<4> Сидорова В.Н. Новации в институте несостоятельности (банкротства) // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 3. С. 27.

<5> Некоторые СРО созданы с одной целью - торговать допусками (Интервью с М. Шаккумом) // Жилищное право. 2010. N 5. С. 5 - 10.

<6> Бутаева Е.М. Правовое регулирование института саморегулирования в строительстве: современное состояние и перспективы развития // Жилищное право. 2009. N 4. С. 77 - 78.

<7> Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М., 2013. С. 220 - 222.

Важно другое - подобные национальные объединения саморегулируемых организаций создаются в целях соблюдения общественных интересов саморегулируемых организаций, обеспечения представительства и защиты интересов саморегулируемых организаций и их членов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, взаимодействия саморегулируемых организаций и указанных органов, потребителей произведенных ими товаров (работ, услуг).

Как справедливо отмечает В.А. Забелин применительно к сфере градостроительства, национальные объединения саморегулируемых организаций создаются в целях соблюдения общественных интересов саморегулируемых организаций соответствующих видов, обеспечения представительства и защиты интересов саморегулируемых организаций соответствующих видов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, взаимодействия саморегулируемых организаций и указанных органов, потребителей выполненных работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства <8>.

--------------------------------

<8> Забелин А.В. Правовое регулирование института саморегулируемых организаций: общий и отраслевой подходы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 1. С. 97 - 102.

При этом саморегулируемые организации должны оставаться независимыми, а их национальное объединение не вправе вмешиваться в деятельность своих членов. Национальное объединение должно решать общеотраслевые задачи в интересах действующих в отрасли саморегулируемых организаций (в том числе и тех, которые не вошли в состав национального объединения), потребителей производимых ими товаров (работ, услуг), публично-правовых образований.

Государство должно создавать благоприятные условия для развития рыночной экономики за счет нормативно-правового регулирования, применяя меры государственного регулирования в одних отраслях и создавая предпосылки и стимулы для саморегулирования - в других.

Формирование предпринимательских и профессиональных сообществ на началах саморегулирования предполагает не только установление единых правил поведения, отвечающих совокупности частных, общественных и публичных интересов, но и создание действенных механизмов обеспечения их реализации.

Как отмечает М.Ш. Шарифов, взаимодействие государства и гражданского общества не только не предполагает их противоборства, но и приводит к становлению институтов гражданского общества, в задачи которых входят как реализация функций государственной власти, так и обеспечение частных интересов <9>. При этом важнейшими задачами государства становятся инициирование, активизация и стимулирование институтов гражданского общества <10>.

--------------------------------

<9> Шарифов М.Ш. Современные институциональные формы взаимодействия государства и гражданского общества // Российский юридический журнал. 2015. N 5. С. 15.

<10> Райнхард К. Реформирование государственного управления. Концепция активизирующего государства // Реформы государственного управления накануне третьего тысячелетия. М., 1999. С. 8 - 9.

В ряде стран (США, Великобритания, ФРГ и др.) допускаются учреждение субъектом публичного управления юридического лица в частноправовой организационной форме и передача ему полномочий по оказанию публичной услуги определенного вида <11>.

--------------------------------

<11> BGH. DVBl. 1984. 1118; Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. , 2004. Rz. 9; Околеснова О.А. Информационно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 10; Щепотьев А., Белкин А. Саморегулируемые организации - часть государственных контрольных функций // Право и экономика. 2008. N 4. С. 16.

Вместе с тем формы взаимодействия государства и гражданского общества могут быть различными. В таком контексте национальные объединения саморегулируемых организаций должны иерархически возглавлять систему саморегулирования в конкретной отрасли общественно-экономических отношений, представлять интересы саморегулируемых организаций и их членов в широком смысле, осуществлять функции, направленные на решение общеотраслевых задач. Поэтому в каждой отрасли может создаваться не более одного национального объединения, в состав которого должно входить большинство отраслевых саморегулируемых организаций.

Обеспечиваться данный механизм должен за счет следующих подходов:

1) одна саморегулируемая организация может стать учредителем (членом) только одного национального объединения, что позволит не допустить создание параллельно действующих национальных объединений;

2) регистрация национального объединения должна производиться в заявительном порядке, применение разрешительного порядка приобретения статуса саморегулируемой организации должно быть минимизировано, поскольку следствием его установления является ограничение возможности проявления частной инициативы и фактическое нормирование числа саморегулируемых организаций;

3) особый статус национального объединения должен быть признан путем включения в государственный реестр национальных объединений саморегулируемых организаций, ведущийся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти Российской Федерации, благодаря чему государственная регистрация второго объединения становится невозможной;

4) государственный реестр национальных объединений саморегулируемых организаций должен отвечать признаку публичной достоверности.

Введение национальных объединений как элемента структуры саморегулирования не позволит отказаться от искусственного регулирования количества саморегулируемых организаций в одной отрасли, как ошибочно полагают авторы Концепции саморегулирования 2776-р (абз. 6 п. 2 раздела III). Искусственное ограничение или отсутствие такового является следствием реализации законодателем политико-правовых условий, возникающих с учетом текущего состояния общественного развития в общественном укладе как многофакторной модели.

В отличие от этого предлагаемая модель правового статуса национального объединения позволит возложить регулятивно-контрольные функции на бизнес-сообщество и оптимизировать их осуществление в автономном от государственного регулирования режиме.

Вместе с тем исключительность статуса национального объединения не должна влечь его безнаказанность. В случае неисполнения национальным объединением своих прямых функций необходимо ввести возможность предъявления иска о ликвидации национального объединения саморегулируемых организаций, делегировав ее не только органу государственного надзора, но и самим членам национального объединения - саморегулируемым организациям.

Литература

1. Бутаева Е.М. Правовое регулирование института саморегулирования в строительстве: современное состояние и перспективы развития // Жилищное право. 2009. N 4. С. 77 - 78.

2. Забелин А. Правовое регулирование института саморегулируемых организаций: общий и отраслевой подходы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 1. С. 97 - 102.

3. Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М., 2013. С. 220 - 222.

4. Околеснова О.А. Информационно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 10.

5. Петров Д.А. Правовой статус саморегулируемой организации в сфере предпринимательства: проблемы теории и практики: Монография. СПб.: Нестор-История, 2015. С. 168; и далее.

6. Райнхард К. Реформирование государственного управления. Концепция активизирующего государства // Реформы государственного управления накануне третьего тысячелетия. М., 1999. С. 8 - 9.

7. Сидорова В.Н. Новации в институте несостоятельности (банкротства) // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 3. С. 27.

8. Шарифов М.Ш. Современные институциональные формы взаимодействия государства и гражданского общества // Российский юридический журнал. 2015. N 5. С. 15.

9. Щепотьев А., Белкин А. Саморегулируемые организации - часть государственных контрольных функций // Право и экономика. 2008. N 4. С. 16.

References

1. Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. , 2004. Rz. 9.