В данной статье исследуются конституционно-правовые перспективы развития электронной демократии. Автор рассматривает конституционно-правовой феномен электронной демократии во взаимосвязи с электронным голосованием как базовой избирательной процедурой, обеспечивающей выражение политической воли избирателей, основные проблемы законодательного регулирования электронной демократии в современной России.

Ключевые слова: электронная демократия, демократические процессы, информационно-коммуникационные технологии, электронное голосование, конституционность.

Constitutional Legal Prospects of Development of Electronic Democracy in Modern Russia

Y.V. Antonov

Antonov Yaroslav V., Assistant Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law of the North-West Institute of Management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences.

This article examines some the constitutional and legal perspectives of e-democracy. The author examines the constitutional and legal phenomenon of e-democracy, in connection with e-voting as a basic electoral procedure as it provides an expression of political will of the voters, the main problems of legal regulation of e-democracy in modern Russia.

Key words: e-democracy, democratic processes, information and communication technologies, e-voting, the constitutionality.

Развитие современных технологий оказывает все более возрастающее влияние на современное общество и государство. Достаточно непросто представить себе развитие современной демократии в условиях независимости от технологических новаций и свободного информационного поля.

Электронная демократия в самом общем виде понимается как осуществление власти народом в электронной форме либо же еще проще - как традиционная демократия, воплощенная в электронной форме. Эти определения хотя и представляются на первый взгляд достаточно точными, тем не менее не отражают существенных правовых характеристик, которыми электронную демократию наделяет Совет Европы в своих рекомендациях, таких как прозрачность, подотчетность органов власти, доступность, качество и свобода информации, расширение участия населения в демократических процессах, сочетание государственного регулирования и саморегулирования, демократическое и цифровое гражданство и пр. В свете необходимости унификации и стандартизации понятий в сфере электронной демократии данный вопрос также нуждается в обстоятельном исследовании <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.coe.int/t/dgap/democracy/Activities/GGIS/CAHDE/2009/RecCM2009_1_and_Accomp_Docs/6647-0-ID8289-Recommendation%20on%20electronic%20democracy.pdf.

Электронная демократия, как и электронное голосование, также берет свое начало в конституционных идеях народовластия и выборности, в частности, в идее непосредственного осуществления народом принадлежащей ему власти. При этом электронная демократия предназначена для расширения и усовершенствования традиционных форм народовластия (референдум и свободные выборы) как посредством модернизации существующих демократических процедур (например, упрощение порядка организации референдума, организация электронного референдума и электронных выборов), так и путем внедрения принципиально новых демократических процедур (например, электронное правительство, электронный парламент, принятие политических решений путем электронного голосования и пр.). Однако вся политическая реформационная деятельность в данной области должна находиться в правовом русле и строго следовать букве и духу конституционных правовых предписаний.

Автор полагает, что электронное голосование неразрывно связано с электронной демократией и должно рассматриваться в общей системе постольку, поскольку электронное голосование обеспечивает объективное выявление и фиксацию мнения населения по социально значимым вопросам, а электронная демократия немыслима без соответствующих электронных средств, обеспечивающих выявление и фиксацию политической воли населения (то есть без электронного голосования. - Авт.).

Существует целый ряд рекомендаций по применению электронного голосования в системе электронной демократии, однако этим все и ограничивается. Рекомендации не дают ответа на вопрос: как, каким образом развивать и внедрять электронное голосование? Они лишь позволяют рамочно определить направление движения <2>. Все остальное - прерогатива государства <3>.

--------------------------------

<2> См.: Там же.

<3> URL: http://www.rcoit.ru/upload/iblock/b4f/sbornik-2011_new2.pdf.

Автор полагает, что системное толкование части 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации позволяет говорить о том, что содержание конституционных принципов права может быть уточнено и дополнено, в том числе с использованием международных правовых актов, которые Российская Федерация признает в качестве источников международного права (конвенций, рекомендаций и пр.).

На сегодняшний день практически каждый государственный деятель считает, что основной ценностью демократии является обеспечение власти большинства <4>. Электронная демократия не оспаривает данное положение, хотя активно расширяет и детализирует его. Видимо, основные вопросы, которые встают перед современной демократией, это - насколько большие погрешности имеют современные демократические процедуры, обеспечивается ли реальная власть большинства, и если обеспечивается, то какими способами? Электронная демократия предлагает на данные вопросы свои ответы, которые проистекают из реализуемой в каждом конкретном государстве концепции электронной демократии. Существуют две крайние позиции по данному вопросу. Согласно первой позиции электронная демократия есть новые дистанционные способы взаимодействия между гражданами и государственными органами по поводу оказания государственных и муниципальных услуг (в рамках данной концепции понятие "электронная демократия" имеет определенное свое сходство с понятием "электронное правительство"). При этом правовое положение государства не подвергается изменению. Такой подход был отчасти воспринят в распоряжении Правительства РФ от 06.05.2008 N 632-р "О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года". Элементы электронной демократии стали постепенно внедряться в Российскую демократическую практику в связи с принятием Указа Президента РФ от 30.06.2012 N 918 "Об Управлении Президента Российской Федерации по применению информационных технологий и развитию электронной демократии", которым учреждался специализированный орган по изучению вопросов электронной демократии, а также Указа Президента РФ от 04.03.2013 N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" (в ред. от 23.06.2014), согласно которому каждый гражданин может внести законодательную инициативу, и в случае одобрения необходимым количеством голосов данная инициатива направляется для рассмотрения компетентному органу.

--------------------------------

<4> URL: http://usinfo.org/enus/government/overview/docs/ang.pdf.

Согласно второй позиции, электронная демократия есть прямой способ осуществления власти народом (так называемая "прямая демократия") путем дистанционного электронного голосования. Государство при этом становится исполнителем решений народа, а следовательно, его правовое положение, правовой статус, конституционно-правовой принцип разделения властей и иные основополагающие конституционные идеи ставятся под сомнение. Отметим, что именно в рамках второй позиции утверждается тезис о том, что электронная демократия позволит реализовать "прямую демократию" в любых государствах <5>.

--------------------------------

<5> Курячая М.М. Электронная демократия как вызов современной правовой политики // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1. С. 41 - 44; Холопов В.А. Электронная демократия как ресурс модернизации современной политической системы // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1. С. 39 - 41.

В зависимости от избранного подхода возникают различные правовые проблемы, касающиеся как прямого несоответствия действующему законодательству отдельных положений избранной концепции электронной демократии, так и несоответствия косвенного, то есть случаев, когда исполнение правового акта не может полностью соответствовать его смыслу (появляются различия между правовым актом и порядком его применения). Это касается правовой неопределенности нормативного акта, порядка реализации отдельных положений концепции электронной демократии, технологической невозможности обеспечить соблюдение всех требований концепции, проблемы безопасности информации, социальных проблем и пр.

В чистом виде данные концепции обычно не используются, поскольку фактически любые новые дистанционные способы взаимодействия между государством и гражданами постепенно приобретают совещательные черты. В России иллюстрацией внедрения совещательных элементов в демократическую систему стал проект "Российская общественная инициатива".

Полагаю, что говорить о преимуществах двух основополагающих концепций не имеет смысла, поскольку, как было указано, в чистом виде они на практике не применяются, а используются лишь их отдельные элементы. Речь скорее идет и должна идти о теории вопроса, то есть о тех возможностях, которые электронная демократия и электронное голосование в своих различных формах смогут предоставить в случае их надлежащей реализации.

Тем не менее перед Правительством любого государства встает вопрос: влияет ли электронная демократия на конституционные обязанности тех или иных должностных лиц? На него нет однозначного ответа. Появляется ли конституционная обязанность у должностных лиц принять все меры для реализации решения, принятого в рамках какого-либо проекта электронной демократии, и вообще может ли она появляться? Необходимы ли для этого принципиальные конституционные изменения либо это уже заложено в конституционной норме, определяющей народ источником власти и единственным обладателем (носителем) суверенитета? На эти острые вопросы каждое государство должно находить ответ самостоятельно. И это несмотря на все имеющиеся международные рекомендации, рассматривающие данный аспект.

Рекомендации построены лишь на систематизации отдельных проектов электронной демократии, большинство из которых носит совещательный, дискуссионный и консультационный характер, являясь не чем иным, как новыми способами выявления мнения населения, повышения легитимности. При этом, однако, не предполагается перераспределение каких-либо полномочий и (или) установление конституционно-правовых обязанностей. Таким образом, практики эффективного сотрудничества между гражданами и государством, итогом которого является принятие юридически значимого документа (решения), не наблюдается.

В рекомендациях Совет Европы еще в 2009 году, пытаясь дать адекватный ответ различным утопическим концепциям "прямой" электронной (интернет) демократии, которые тем не менее имеют место в отдельных кругах современной политической науки и риторике, в том числе российской <6>, указывает, что электронная демократия должна быть подспорьем демократическим процессам, способствовать укреплению демократических тенденций, прозрачности и легитимности государственного управления <7>. При этом управленческая роль государства не должна оспариваться или подвергаться сомнению.

--------------------------------

<6> URL: http://www.liberty.ru/Themes/Pryamaya-internet-demokratiya-kak-instrument-modernizacii.

<7> URL: http://www.coe.int/t/dgap/democracy/Activities/GGIS/CAHDE/2009/RecCM2009_1_and_Accomp_Docs/Recommendation%20CM_Rec_2009_1E_FINAL_PDF.pdf.

Следует отметить, что прямая демократия, подобно тому как это было реализовано в Древней Греции (концепция "афинской агоры") <8>, существовать не может, поскольку современный уклад общества предполагает специализацию, но не универсализацию, а в основе системы функционирования государства лежит принцип профессионализма и компетентности. Эти фундаментальные основы существования общества и государства проистекают в том числе из самого правового смысла конституции, как базового учредительного документа, закрепляющего формы осуществления народом своей власти. Выборы и референдум как демократические институты имеют глубокую историю и до сих пор ни в одной стране мира выборы и референдум как демократические формы осуществления народом своей власти не признаны устаревшими, неэффективными, нелегитимными. В этом разрезе электронная демократия не может заменять традиционные демократические институты, она может способствовать их модернизации, актуализации, может и должна предлагать новые формы осуществления народом своей власти в рамках действующей конституции при условии существования традиционных демократических институтов.

--------------------------------

<8> Jimenez J.M., Polasek W. E-Democracy and Knowledge: A Multicriteria Framework for the New Democratic Era. Institute for Advanced Studies. Vienna. 2003. P. 2 - 3.

Таким образом, представляется, что политическая риторика и политическая наука в области электронной (интернет) демократии должны основываться на понимании конституционной основы электронной демократии. Политический интерес и конституционная целесообразность должны находить соответствие между собой. В этом смысле можно утверждать, что прямая интернет-демократия, предлагаемая в некоторых "оппозиционных" источниках <9>, является политическим предложением, не соответствующим действующей Конституции России и лишенным реальной научной основы. Следует также отметить, что практически ни в одной стране мира (за исключением Эстонии), в том числе в США, до сих пор не реализована даже система общегосударственного дистанционного голосования на выборах, не говоря уже о прямом интернет-управлении <10>, поэтому ссылка на какие-то общемировые образцы и тенденции является неверифицируемой и необъективной.

--------------------------------

<9> URL: http://navalny-army.livejournal.com/2460.html.

<10> Антонов Я.В. Международный опыт электронного голосования // Сборник конкурсных работ в области избирательного права и избирательного процесса, повышения правовой и политической культуры избирателей (участников референдумов), организаторов выборов, участников избирательных кампаний, выполненных студентами и аспирантами высших учебных заведений (юридических вузов, факультетов, правовых кафедр) Российской Федерации в 2010/2011 учебном году. М.: РЦОИТ, 2011. С. 44 - 45.

Думается, что в современном демократическом государстве не может применяться известный принцип "все управляют всем", поскольку вместо ответственного и конституционно обоснованного децентрализованного демократического электронного управления <11> мы будем наблюдать анархическое, непрофессиональное, некомпетентное, неквалифицированное управление.

--------------------------------

<11> Антонов Я.В. Конституционно-правовые основы свободы слова в контексте развития системы электронного демократического управления в современной России // Российская юстиция. 2015. N 11. С. 52 - 55.

Таким образом, думается, что вместо дискуссий по поводу реализации идеи "прямой" демократии в связи с тем, что они являются научно необоснованными, надо перейти к действительно существующим концептам "совещательной" демократии, поскольку именно идеи совещательной демократии заложены в основу современного конституционно обоснованного представления об электронной демократии.

Обычно понятие электронного голосования рассматривается в двух смыслах. В узком, как средство для проведения голосования на выборах, либо в широком, как средство для осуществления (правовая форма реализации) демократии в электронной форме.

Понятия электронного голосования и электронной демократии являются многоаспектными, то есть понимаются и рассматриваются с позиции политической науки как новые способы и методы управления, с позиции технической науки как система современных технологических решений для реализации конкретных политических задач, с позиции экономической науки как новый сектор для развития технического производства и активизации экономической активности, с позиции социальной науки как новые методы и способы для учета мнения населения и предоставления определенных социальных услуг, и с позиции юридической науки как новое направление, новая область общественных отношений, обладающая своей спецификой и требующая адекватного правового регулирования. При этом с позиции юридической науки и, в частности, с позиции конституционного и избирательного права, электронное голосование и электронная демократия являются новой стадией эволюции "классических демократических процедур", таких как выборы и референдум. При этом в зависимости от избранной концепции развития содержание понятий "электронное голосование" и "электронная демократия" может полностью изменяться. Поэтому могут изменяться установленные Конституцией и детализирующими ее конституционными правовыми актами компетенция, порядок осуществления государственных полномочий и сама конституционно-правовая природа государственных органов и их структурных подразделений - в той мере, в какой развитие электронной демократии может нивелировать рамки частных и государственных интересов, предоставить возможность осуществлять ряд государственных полномочий совместно гражданами и государственными органами либо же сделать отдельные социально значимые государственные полномочия прерогативой граждан.

Именно поэтому крайне важно, касаясь этих вопросов, дать правильную конституционно-правовую оценку идущим в мировом и российском сообществе дискуссиям о роли электронной демократии, основываясь не на основе спекулятивных позиций и популистских мнений о прямой демократии, имеющих, на мой взгляд, очевидное сходство с анархическим децентрализованным управлением, а на основе реально действующих и применяющихся нормативно-правовых актов как международного, так и национального характера, и на правовой практике зарубежных государств и Российской Федерации.

Так, согласно позиции Совета Европы, электронная демократия должна быть подспорьем демократическим процессам, способствовать укреплению демократических тенденций, прозрачности и легитимности государственного управления <12>. При этом управленческая роль государства не должна оспариваться или подвергаться сомнению.

--------------------------------

<12> URL: http://www.coe.int/t/dgap/democracy/Activities/GGIS/CAHDE/2009/RecCM2009_1_and_Accomp_Docs/Recommendation%20CM_Rec_2009_1E_FINAL_PDF.pdf.

Исследуя на протяжении нескольких лет вопросы электронного голосования в системе электронной демократии, автор пришел к выводу о необходимости выявления качественных правовых критериев оценки электронного голосования в системе электронной демократии <13>.

--------------------------------

<13> См., в частности: Антонов Я.В. Электронная демократия как инструмент развития гражданского общества в России // Гражданское общество в России и за рубежом. 2012. N 3. С. 2 - 3; Антонов Я.В. Правовые аспекты электронного голосования и электронной демократии // Управленческое консультирование. 2014. N 6 (66). С. 136 - 144; Антонов Я.В. Конституционность электронного голосования в системе электронной демократии // Управленческое консультирование. 2014. N 9 (69). С. 39 - 47; Antonov J.V. Legal Instruments of E-Democracy for Development of Civil Society in the International Practice. Czech Yearbook of International Law, 2014 Volume V, N.Y.: Juris Publishing. C. 19 - 38.

Для российской правовой системы данная проблема является новой, но ее актуальность обусловлена расширением применения ИКТ в демократических процессах. Тем более что проблема создания системы правовой оценки электронной демократии, в том числе по мнению Совета Европы, является ключевым аспектом для системы электронной демократии и требует системной и компетентной проработки на внутригосударственном уровне <14>.

--------------------------------

<14> URL: http://www.coe.int/t/dgap/democracy/Activities/GGIS/CAHDE/2009/RecCM2009_1_and_Accomp_Docs/6647-0-ID8289-Recommendation%20on%20electronic%20democracy.pdf.

В России актуальность заявленной темы подтверждается практикой государственного строительства в данной области, а именно принятием и реализацией Постановления Правительства РФ от 28.01.2002 N 65 "О Федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)", распоряжения Правительства РФ от 27.09.2004 N 1244-р "О Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года и плане мероприятий по ее реализации", распоряжения Правительства РФ от 06.05.2008 N 632-р "О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года", а также проекта Концепции развития в РФ механизмов электронной демократии до 2020 года. Определенный ориентир для развития электронной демократии задал Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012, где он отмечал: "Мы должны уделить большее внимание развитию прямой демократии, непосредственного народовластия, в том числе речь о праве народной законодательной инициативы, я уже об этом говорил, вы знаете, когда идея, получившая гражданскую поддержку, в том числе в Интернете, обязательна к рассмотрению в парламенте".

В силу недостаточности и несистемности конституционно-правового регулирования электронной демократии и электронного голосования в России наблюдается целый ряд вопросов, требующих разрешения.

Представляется, что процедура разработки, создания, внедрения и использования устройств электронного голосования непосредственно влияет на применение и содержание принципов всеобщего, равного, тайного, прямого голосования. Принципы проведения выборов практически всегда меняют свое содержание в зависимости от применяемой системы электронного голосования.

Необходимо также отметить, что система электронного голосования в стационарных условиях и система дистанционного электронного голосования имеют различия в части их соответствия демократическим принципам выборов.

Правовое регулирование электронного голосования и электронной демократии должно отличаться многоаспектностью, то есть должны учитываться правовые, технические и организационные условия его реализации, при этом все аспекты должны соответствовать предписаниям конституционного законодательства.

Электронное голосование в системе электронной демократии обеспечивает объективные выявление и фиксацию мнения избирателя, и поэтому основания и порядок его применения должны быть закреплены относительно каждой формы реализации электронной демократии.

Полагаем целесообразным разработать и принять Федеральный закон "Об основах электронной демократии в Российской Федерации", в котором в комплексе определить основные понятия в сфере электронной демократии, правовые требования и характеристики электронной демократии, порядок применения механизма электронного голосования на избирательных участках, в дистанционных формах реализации права голоса, основы проведения конституционно-правовой экспертизы системы электронного голосования, правовые требования к качеству информационной среды в системе электронной демократии, меры информационной безопасности в системе электронной демократии <15>.

--------------------------------

<15> Там же. С. 16.

Литература

1. Antonov J.V. Legal Instruments of E-Democracy for Development of Civil Society in the International Practice. Czech Yearbook of International Law, 2014. Volume V., N.Y.: Juris Publishing.

2. Medimorec D., Parycek P., Schossbuck J. Vitalizing Democracy through E-Participation and Open Government: An Austrian and Eastern European Perspective. Bertelsmann Stiftung. 2011.

3. Антонов Я.В. Электронная демократия как инструмент развития гражданского общества в России // Гражданское общество в России и за рубежом. 2012. N 3. С. 2 - 4.

4. Антонов Я.В. Правовые аспекты электронного голосования и электронной демократии // Управленческое консультирование. 2014. N 6 (66).

5. Курячая М.М. Электронная демократия как вызов современной правовой политики // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1. С. 41 - 44.

6. Овчинников В.А., Антонов Я.В. Некоторые аспекты обеспечения требования конституционности электронного голосования // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 10. С. 45 - 47.

7. Овчинников В.А., Антонов Я.В. Теоретико-практические аспекты электронной демократии и электронного голосования // Юридический мир. 2013. N 4. С. 18 - 21.

8. Овчинников В.А., Антонов Я.В. Правовые критерии конституционности электронного голосования в контексте электронной демократии // Российская юстиция. 2013. N 9. С. 31 - 34.

9. Овчинников В.А., Антонов Я.В. Многомерность и многоаспектность электронного голосования в системе электронной демократии в контексте обеспечения целостного правового регулирования в области электронной демократии в России // Юридический мир. 2014. N 9. С. 42 - 46.

10. Холопов В.А. Электронная демократия как ресурс модернизации современной политической системы // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1. С. 39 - 41.

11. Антонов Я.В. Электронное голосование в системе электронной демократии: конституционно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015.