В статье на широком теоретическом материале рассматриваются ключевые разновидности современного президентализма, не сводимые друг к другу - суперпрезидентализм, полупрезидентализм и институционально избыточный президентализм. Исследуя соотношение демократии с этим видами и их подвидами (например, сбалансированный полупрезидентализм), автор констатирует очевидность сохранения демократии даже в самых жестких разновидностях, которая остается своего рода идеологическим мерилом и политическим эталоном. Относительно перспектив развития демократии в России сделан вывод о необходимости более активной реализации имеющегося демократического потенциала в деятельности политических институтов и повседневных практиках. Автором предложена для России и эксплицирована модель "adhoc-президентализма".

Ключевые слова: политика, власть, президент, государство, президентализм, суперпрезидентализм, полупрезидентализм, избыточный президентализм, демократия, демократические институты, демократические практики.

По нашему мнению, в России к настоящему времени сложились такие форма правления и политический режим, которые современные модели президентализма не способны адекватным образом описать. В этой связи представляется необходимым разработать самостоятельную модель, учитывающую сложившуюся политико-управленческую практику и результаты конституционно-правового развития России. Автор статьи полагает, что критика президентализма (в различных его разновидностях) в научной литературе за отсутствие или недостаток демократии некорректна или корректна до определенной степени ввиду ограниченности действия принимаемых за основу критериев/факторов. Здесь видится целесообразным и эвристичным использовать политологический дискурс для целей конституционно-правового анализа.

Истоки президентализма в его современном понимании вслед за Франсуа Миттераном допустимо увязать непосредственно с личностью и деятельностью Шарля де Голля. Именно он создал институт президентства современного типа, дабы покончить с перманентным государственным переворотом (permanentcoupd'etat). При этом и сам президент де Голль незадолго до смерти объяснил свои действия угрозой современных ему иных политических институтов для устойчивого развития французского государства и общества как "до" него, так и "после" <1>.

Анализируя политические трансформации института президентства конца 50-х - начала 60-х гг. XX века, следует констатировать, что наиболее резким политическим преобразованием, которое он претерпел в то время, стало повышение личной власти президента и отход его от положения арбитра между иными ветвями власти и национальными политическими институтами. В этих условиях при ослаблении парламента и правительства, как естественном, так и по ходу взаимной борьбы, президент становился не просто главным компонентом политической системы, но вследствие концентрации в своих руках все большей и большей власти постепенно начинал реализовывать полномочия иных высших органов государственной власти.

Наряду с концентрацией в своих руках широчайших политических возможностей президент получал еще и широчайшее поле для маневра, на котором, реализуя реактивную модель, в зависимости от внешних условий, он мог менять круг своих прерогатив, реализуемых непосредственно, методом усиления своей власти или делегирования ее другим государственным органам и политическим институтам <2>.

Несмотря на непосредственное отношение данной концепции к французским политическим событиям первой половины 1960-х гг. прошлого века, в ней формируется более широкое поле для осмысления феномена президентализма и размышлений о его сущности в контексте взаимоотношений с демократией. Отсюда напрашивается вывод, что личная президентская власть, которая намеревается непосредственно опираться на народ, отодвигая промежуточные институты, делает ставку (является парадоксальным фактором) на политическую технократию, которая формируется внутри администрации в целях обеспечения наиболее эффективного функционирования института президентства, но на самом деле постепенно "конфискует" в свою пользу практически всю власть, принадлежащую народу и избранному им "представительству".

Концептуально значимым фактом становится стремление генерала де Голля в должности президента претворить в жизнь тот образ страны, общества и политики, который он сам считал единственно верным. Пользуясь безграничным кредитом доверия населения, он практически полностью развязал руки бюрократии, которая стала волюнтаристски осуществлять "политику ради политики" безразлично к рутинным заботам народа, "заменяя народное представительство непогрешимостью главы [государства], генерал де Голль концентрирует именно на нем интересы, любопытство и политические устремления нации и полностью деполитизирует весь оставшийся объем политической системы" <3>.

Миттераном представлен так называемый "идеальный президентализм", характер которого диалектичен. В его основе лежит политическая демагогия главы государства, которая подается как форма прямого отношения с народом, тогда как фактически он выражен господством высших органов власти и управления, подменяющими собой все остальные политические институты, особенно представительные, деятельность которых стремительно нивелируется и формализуется.

Анализируя современное воплощение этого "идеального президентализма", Ричард Саква отметил, что в данной модели президент концентрирует власть в своих собственных руках и может ее осуществлять в условиях малой подотчетности перед представительными органами и недостаточного воздействия со стороны других государственных институтов, что обусловлено прямым участием президента в их формировании. В этих условиях можно говорить, что президент занимает позицию "над" другими государственными органами и политическими институтами и может быть поименован "суперинститутом". Характеризуя эту модель, Р. Саква назвал ее "выборной монархией" <4>.

Подробную характеристику суперпрезидентализму дал Томас Николс. По его мнению, появление суперпрезидентализма свойственно социумам, отмеченным низким уровнем взаимного доверия и отсутствием институтов и практик ассоциативной демократии. В этих условиях постепенно появляются политические партии и некоторые другие институты, ориентированные на общественно-политическую медиацию, то есть происходит налаживание взаимодействия между государством и обществом. Такая ситуация характеризуется непрерывной эскалацией парламентской борьбы, в условиях которой практически все иные функции национального парламента и в особенности представительная и законодательная (легислативная) существенно ущемляются в пользу именно межпартийной борьбы за политическое господство/превосходство.

В таких условиях президентство появляется в качестве единственного института, у которого есть и положение (правовой статус), и реальная политическая власть воспрепятствовать беспрерывной политической войне партий и перевести работу парламента на позитивные рельсы. Более того, в большинстве суперпрезидентских систем институт президентства выступает еще и важнейшим барьером на пути узурпации власти отдельными политическими группами или коалициями, для чего ему и предоставляются сверхполномочия.

Наряду с этим следует отметить, что возникновение суперпрезидентализма свойственно обществам с особой природой. В их рамках граждане сознательно выбрали сверхпрезидентскую власть в качестве компромисса, который принят большинством политических сил как форма самозащиты друг от друга или от антисистемных элементов, способных существенно дезорганизовать сложившийся политический порядок и расстановку сил. С последним соглашается большинство, которое образуют даже представители группы, в принципе одобряющие систему с более выраженными парламентскими элементами.

Другое широко распространенное мнение заключается в том, что общество, пришедшее к суперпрезидентализму, просто не способно к поддержке парламентской альтернативы, даже если она признается в теории предпочтительной, как более "демократичное" политическое устройство <5>. В качестве иллюстрации может быть приведена знаменитая фраза Шарля де Голля: "Спас французскую демократию от излишеств определенно безответственных французов!" Исходя из этого, общество обоснованно выбирает тяжелую и сложную политическую систему, которая дает уверенность, что власть не сможет попасть во "враждебные" руки без предупреждения или борьбы.

Таким образом, можно констатировать, что для подобных обществ в определенной мере суперпрезидентализм является социальным заказом, но до определенных пределов. По меткому выражению Жан-Жака Руссо: "Самая спокойная жизнь - в темнице!". Поэтому социум, избирающий для себя суперпрезидентализм, готов пожертвовать свободой ради обеспечения безопасности, но в то же время, по мысли Николса, имеет место парадокс суперпрезидентализма, когда большинство граждан являются противниками диктатуры и готовы, большинство - пассивно, а меньшинство - активно, ей противостоять.

В этих условиях отношения, которые выстраиваются между суперпрезидентализмом и демократическими институтами, сложнее примитивной формулы, где первый понимается как мягкий авторитаризм, а второго элемента при нем уже практически нет. Давая содержательную характеристику суперпрезидентской демократии, следует констатировать, что наиболее часто она раскрывается как бюрократическая или номенклатурная демократия. Такая политическая система внешне копирует современную республиканскую систему со всеми ее внешними элементами и практиками, но в действительности работает к выгоде элиты государственного управления ("семьи", группы влияния, олигополия) и остается для электората во многом необъяснимой. Вместе с тем ее важной чертой выступает общественный договор, заключенный вокруг ключевых элементов национальной экономической системы, где экономическая олигархия не претендует на власть, а власть не требует строгого соблюдения социальных обязательств (налогообложение и пр.). Поэтому такая политическая система не имеет реальной оппозиции, так как для последней хоть и есть идейная платформа, но отсутствует экономический базис.

Рассматривая сказанное применительно к России, следует отметить, что в современном политологическом и конституционно-правовом дискурсе, особенно в Западной Европе и США, существует устойчивое мнение, что в нашей стране при явном наличии суперпрезидентализма демократии не существует <6>.

Вместе с тем, проводя объективный анализ этой парадигмы, излагаемой во многих книгах и статьях, следует обратиться к одной из работ, вышедших во второй половине 1990-х гг., автором которой является американский журналист и политолог Дэвид Ремник - "Воскрешение: Борьба за новую Россию" <7>. Анализируя ее текст, можно сделать однозначный вывод, что у большинства утверждений, лежащих в ракурсе этой парадигмы, в основе находится чисто субъективная точка зрения - дескать, российская демократия не похожа на западную, а ожидания иностранных политиков и советологов/русоведов не оправдались. Именно поэтому российская демократия якобы демократией не является. В частности, основными претензиями западных аналитиков являются как отсутствие в России развитой системы политических партий, которая так хорошо показала себя в США и странах Западной Европы, например, во Франции, так и отсутствие сформированного и развитого гражданского общества.

В этих условиях следует констатировать, что такая критика основывается не на реальном анализе действительных черт российской политической системы, а на ее простом сравнении с западными демократиями, которые априори принимаются как эталонные. Действительно, национальные модели демократии западных стран, существующие и развивающиеся дольше, чем российская, более эластичны и имеют больший опыт преодоления внутренних кризисов. В них сформированы правовые, политические и культурные гарантии, которые препятствуют углублению системных кризисов общественного порядка, сохраняют его стабильность. Вместе с тем выработана и система противодействия целенаправленному преодолению этих гарантий в целях реализации личных политических интересов с использованием должностных полномочий и возможностей государства (Ричард Никсон, Уотергейт).

Практика показывает, что в рамках суперпрезидентализма способность политической системы выдерживать атаки и давление должна быть непосредственно увязана с тем объемом кредита доверия, который президент получил от граждан страны. Поэтому можно констатировать, что подобная политическая система может преодолеть весьма существенные повреждения и выдержать мощное давление, прежде чем начнет разрушаться. Такой предел есть у всех политических режимов. Американская политическая система, которую усиленно предлагают признать в качестве эталонной, уже несколько раз подходила если и не к краю разрушения, то к угрозе значительной деформации и деградации (Уотергейт 1972 - 1974, Иран - Контрас 1986, Левински - Клинтон 1998 - 1999). Заслугой их преодоления называют реальную демократию в США, но справедливости ради, кто сможет доказать, что таким же драйвером преодоления национальных кризисов не сумеет стать (гипотетически и во многом умозрительно) "облеченный высоким доверием всенародно избранный глава государства", опирающийся на "диктатуру закона".

Таким образом, обобщая, следует констатировать, что в пределах суперпрезидентализма демократия может быть охарактеризована как "неуплотненная", где она представлена в большей части как элемент политического менталитета, сознания и культуры, как своего рода универсальный смысл, нежели чем определенный, надежный и общепринятый свод норм и правил. Демократия, таким образом, выступает политическим modusoperandi, который порой проявляется достаточно причудливо, но объективно существует и никем не отрицается, и не может быть сведена на нет.

Второй крупной разновидностью президентализма сегодня выступает полупрезидентализм. Именно он выступает одним из двух полюсов тяготения в академических и общественных дебатах о преимуществах и недостатках двух доминирующих типов демократического режима - президентализме и парламентаризме, получивших наиболее широкое распространение во время "третьей волны" демократизации. Базовой парадигмой дискуссий выступает двуединый постулат о врожденных опасностях президентализма и, априори, добродетельной природе парламентаризма.

Большинство академических дискуссий сосредоточилось на относительных преимуществах и недостатках президентализма, а также и парламентаризма, которые протекают в рамках аксиомы Хуана Линса, гласящей, что при всех остальных равных показателях парламентаризм должен оцениваться выше президентализма. Вместе с тем существуют и сильные контрдоводы, авторы которых утверждают, что при разумном подходе и должном отношении президентские режимы могут иметь существенное преимущество в определенных странах <8> <9>.

Основой формирования представления о полупрезидентализме сегодня является определение, предложенное еще в 1980-м году Морисом Дюверже. В соответствии с дефиницией, квалификация режима (формы правления) как полупрезидентского может быть дана только в том случае, если его установившая конституция предполагает объединение трех элементов, а именно:

- президент избирается на основе всеобщего избирательного права;

- президент обладает довольно значительными полномочиями;

- президент существует в политической системе наряду с премьер-министром и министрами, которые также обладают властью и государственно-властными полномочиями, но находятся при исполнении служебных обязанностей, только если парламент не выказывает им вотума недоверия <10>.

Основная трудность практического применения этого определения заключается во втором критерии, где неразъясненной остается категория "довольно значительные полномочия". Такое положение вынудило каждого аналитика субъективно решать вопрос, каковы же должны быть полномочия президента, чтобы быть расцененными как "довольно значительные". В этих условиях число стран, политические режимы которых квалифицируются как полупрезидентские, варьируется от одного исследователя к другому. Сам Дюверже насчитал шесть западноевропейских полупрезидентских режимов, увидев их в Австрии, Финляндии, Франции, Исландии, Ирландии и Португалии, хотя природа поста президента в этих странах чисто символическая, если не декоративная.

Другие ученые утверждали, что из-за слабости их президентов эти страны и другие, идентичные им, не должны быть классифицированы как полупрезидентские вообще. Альфред Стефан и Синди Скак, например, выделяют только два западноевропейских полупрезидентских режима: Францию и Португалию, классифицируя Австрию, Исландию и Ирландию как парламентские, потому что посты президентов в этих странах, хоть и замещаются на основе прямого и всеобщего избирательного права, но по конституционным полномочиям весьма слабы <11>, <12>, <13>.

Отсутствие четкого понимания полупрезидентализма (или, скорее, субъективный компонент преобладающего понимания) существенно затрудняет широкое использование этого концепта. В результате двусмысленности ученые не соглашаются относительно числа полупрезидентских стран во всем мире. Например, если мы принимаем строгое определение категории "довольно значительные полномочия" и включаем в ранг полупрезидентских режимов только страны с сильными президентами, тогда мы неизбежно должны прийти к заключению, что неотъемлемой характеристикой полупрезидентализма, вероятно, является конфликт между институтами власти в пределах системы руководства. Источником такого вывода становится высокий уровень конкуренции между президентом, правительством и парламентом. А сами режимы такого типа Роберт Элги предложил именовать "высоко президентскими полупрезидентскими режимами" <14>.

В этих условиях Элги предлагает исключить второй - качественный - критерий полупрезидентского режима, оставив в определении два формальных признака, а именно: всеобщее избрание и наличие премьера и кабинета министров, подотчетных парламенту. Такой подход, по его мнению, позволяет максимально четко определить круг стран, режимы которых можно охарактеризовать как полупрезидентские и провести их внутреннюю градацию.

С 2004 года международная организация Freedom House проводит исследование уровня свободы и демократии по всему миру применительно к группировке стран с полупрезидентскими режимами. С точки зрения их методологии, страны с полупрезидентскими режимами могут быть разделены на следующие:

1) полностью свободные;

2) частично свободные;

3) несвободные.

Исходя из этого, Элги предлагает свою градацию полупрезидентских режимов. В нее он включает такие группы, как:

1) полупрезидентские режимы, квалифицируемые, как свободные;

2) полупрезидентские режимы, не квалифицируемые как свободные, но имеющие элементы выборной демократии;

3) полупрезидентские режимы, квалифицируемые как частично свободные или не свободные и не имеющие элементов выборной демократии <15>.

Рассматривая взаимодействие полупрезидентализма с демократическими институтами, следует отметить, что оно вытекает из сути самого режима, который Элги делит на три разновидности:

1) высокопрезидентские полупрезидентские режимы;

2) полупрезидентские режимы с церемониальным характером президентства;

3) полупрезидентские режимы с балансом власти между президентом и премьером.

Рассмотрим их подробнее.

Высокопрезидентские полупрезидентские режимы

Итак, давая комплексную характеристику первому типу - высокопрезидентским полупрезидентским режимам, Скотт Мэйнваринг и Мэтью Шугарт определили пять его общих черт:

- президент и парламент равно претендуют на статус единственного носителя политической легитимности;

- большая устойчивость института президента по сравнению с парламентом, обусловленная четко определенным сроком президентских полномочий;

- "победитель получает все" - modusoperandi президентализма;

- стиль президентской политики (в этом типе полупрезидентского режима может стимулировать конфронтацию с политической оппозицией, которая концентрируется в парламенте);

- президентская администрация обязательно стремится провести в парламент своих кандидатов, создавая из них легальное лобби <16>.

В этих условиях следует констатировать, что данная разновидность занимает пограничное положение между рассмотренным выше суперпрезидентализмом и полупрезидентализмом как таковым, имея в себе черты обеих разновидностей.

Рассматривая его с данной точки зрения, Аренд Лейпхарт подчеркивает, что в условиях реализации принципа "победитель получает все" пост президента начинает стремительно персонифицироваться <17>.

Далее ситуация может развиваться двумя основными путями. Либо режим становится суперпрезидентским и президент самостоятельно формирует модель демократии по своим собственным представлениям, включающим и полный отказ от нее (маловероятно, но гипотетически возможно), либо остается высокопрезидентским полупрезидентским режимом. И тогда определенный объем политической власти распределяется между сторонами - участниками политического процесса, но основной ее объем все-таки остается в руках исполнительной ветви государственной власти, формирующей модель национальной демократии по своему усмотрению.

В любом случае применительно к этой разновидности полупрезидентского режима очевиден длящийся конфликт между ветвями власти, выраженный прежде всего в столкновении президента с законодательным органом, полномочия депутатов (членов) которого альтернативны президентским, но вытекают из идентичного источника - делегирования народом <18>.

Полупрезидентские режимы с церемониальными президентами

Рассматривая эту разновидность полупрезидентского режима, следует отметить, что они хоть с виду и наиболее близки к парламентским режимам, но по сути все-таки остаются разновидностями президентализма. Президент в их рамках есть символический лидер с определенным набором конституционных полномочий, который действует как номинальный глава государства, а не как высшее должностное лицо и активный политический актор - лицо, принимающее решения. Реальная политическая сила находится в руках премьер-министра, который отвечает за все аспекты повседневного управления делами страны.

В полупрезидентских режимах с церемониальными президентами прямые выборы президента фактически легализуют институт президентства и позволяют ему, как высшему должностному лицу, служить официальным представителем своей страны, в то время как отсутствие у него реальной исполнительной/распорядительной власти исключает столкновение легитимности президента и премьера и возможность политической конкуренции между ними. Обращаясь к упоминавшемуся выше исследованию Freedom House, из 55 полупрезидентских стран во всем мире к церемониальным президентствам можно отнести всего семь: Германию, Австрию, Болгарию, Исландию, Ирландию, Португалию и Словению.

Анализируя их политические практики, следует констатировать, что в этой разновидности полупрезидентализма представительные институты играют наибольшую роль, поскольку структура институтов и расстановка политических сил оставляют сравнительно мало возможностей для попыток персонализировать политическую систему. Значительно легче было бы осуществить такую персонализацию с поста премьер-министра, с целью исключения коей все ключевые решения обычно требуют простого большинства или квалифицированного большинства в парламенте, чтобы быть принятыми в виде законодательных актов.

Полупрезидентские режимы

с балансом президентских и премьерских полномочий

Традиционно критический анализ полупрезидентализма чаще всего касается стран, где есть баланс полномочий президента и премьер-министра. Принимая во внимание то, что суперпрезидентализм часто подвергается критике за создание потенциальных конфликтов между главой государства и законодательным органом, полупрезидентализм подвергается критике за то, что он потенциально разделил исполнительную власть внутри государства, поставив президента и премьера в какой-то степени в оппозицию друг другу.

Линс утверждает, что полупрезидентализм такого вида может быть связан со скрытой борьбой между двумя высшими должностными лицами в исполнительной власти, политиканством и интригами, которые могут задержать принятие ключевых решений, где каждый будет стремиться провести в жизнь свой вариант <19>.

Идентично поэтому Стефан и Скак утверждали, что такой сбалансированный полупрезидентализм неотъемлемо влечет за собой возможность появления тупиковых ситуаций в работе правительства и возникновения конституционного конфликта в системе двойного руководства, основанного на том, что избранный президент и назначенный премьер-министр могут по-разному понимать баланс и соотношение полномочий в реальности <20>.

Безусловно, представленная выше модель с точки зрения демократии как идеи кажется намного более привлекательной, чем, например, суперпрезидентский режим. Однако это только кажущийся факт на первый взгляд. Как отмечено выше, сбалансированный полупрезидентализм имеет высокий потенциал для внутреннего конфликта, что проявляется на практике даже в том случае, если и президент, и премьер представляют одну и ту же политическую партию или коалицию.

Большинство стран, в которых система распределения полномочий между президентом и премьером действительно работает, находясь в состоянии сбалансированного равновесия, прошли длительный путь ее развития, по ходу которого власть и общество активно учились искать компромиссы и формировать консенсус по ключевым политическим вопросам. Поэтому можно констатировать, что при всей своей привлекательности сбалансированный полупрезидентализм должен стать закономерным итогом прогрессивного развития национальной политической системы и не может быть привнесен со стороны в качестве универсального рецепта.

Со своих позиций рассматривает современный президентализм Юджин Хаски. По его мнению, президентализм "больше" чем тот или иной государственный деятель, замещающий на данный срок должность президента, так как для этого ученого президентализм есть сложная бюрократия, где имеют место "конкурирующие главные администраторы... слабо объединенные общим политическим мнением... зачастую встающие в оппозицию друг другу". Как правило, наиболее полно такая бюрократичность проявляется на более поздних сроках правления конкретного главы государства, но движение в аппарате не прекращается никогда, так как происходят следующие процессы, а именно:

- идет ротация персонала (не столько в рамках административных процедур и с применением передовых кадровых технологий, сколько произвольная и дискреционная его перестановка и расстановка);

- создаются и ликвидируются комитеты и комиссии;

- структурные подразделения переименовываются, сливаются и время от времени ликвидируются и т.д. <21>.

Однако среди этих организационных изменений современное президентство сохраняет тем не менее определенные базовые характеристики, позволяющие его однозначно идентифицировать в качестве такового. В первую очередь это наличие ряда важных структурных элементов, включающих корпус помощников президента и штат сотрудников административной поддержки (администрация президента), а также службу его безопасности, президентские комитеты и комиссии и весьма широкий спектр постоянных и временных образований, которые именуются структурами "близкими к президенту".

Рассматривая всю эту громоздкую структуру, Хаски констатировал, что свое пристальное внимание современная наука обратила на нее совсем недавно. Изначально исследователи демократической государственности не расценивали президентский аппарат как самостоятельного субъекта конституционного права (и в качестве органа государственной власти, в частности) и политического актора, придавая ему только административно-технические функции обеспечения деятельности главы государства. Со временем выяснилось, что это не совсем так или даже совсем не так. На примере исследования США, России и Франции стало ясно, что президентские структуры, их персонал, а также внутренняя динамика института президентства могут приобретать решающее значение в вопросе распределения и осуществления государственной власти по всей политической системе.

Безусловно, борьба за политическое влияние является сутью бюрократической политики во всех государствах, даже в признаваемых самыми демократически развитыми. Об этом свидетельствует, например, громкий конфликт в администрации Никсона между Генри Киссинджером, советником по вопросам национальной безопасности, и Хербом Кляйном, руководителем президентских коммуникаций. Такие же конфликты сотрясают президентскую администрацию США и сегодня. Не обошли они стороной и Российскую Федерацию (соперничество помощников Президента РФ и федеральных министров сходной предметной компетенции). Однако следует отметить, Россия в таком внутреннем конфликте чаще всего не ограничивается борьбой за личное и политическое преимущество, а нередко выходит на противоборство между сторонниками того или иного взгляда на основные проблемы развития государства, такие как отношения между исполнительной и законодательной властью, темпами и направлениями экономического развития ("либералы" и "силовики" нулевых, текущие развилки экономического развития "по Кудрину", "по Шувалову", "по Глазьеву" и т.д.).

Сегодня в институциональной структуре президентализма (на опыте различных стран) можно выделить ряд существенных компонентов:

1) органы административно-хозяйственного обеспечения деятельности президента;

2) штат советников и помощников президента;

3) администрацию президента - исполнительный офис (в России - включает в себя и содержание пунктов 1 и 2);

4) службу безопасности президента (Секретная служба, в России - Служба безопасности Президента РФ ФСО России);

5) президентские представители, комитеты и комиссии и иные структуры, образованные "при президенте" или с ним ассоциированные (у нас - полномочные представители и федеральные инспекторы на правах работников Администрации Президента РФ, а также советы и комиссии).

Рассмотрев деятельность этих структур на примере перечисленных выше стран, Хаски приходит к выводу, что такой институционализированный президентализм находится в состоянии институциональной избыточности, где образованные "как будто" для обеспечения надлежащей и эффективной деятельности президента как главы государства органы и учреждения постепенно расширяют явочным порядком свои полномочия, вторгаясь в компетенцию независимых от них иных государственных органов власти, управления, охраны правопорядка.

Так, современная служба безопасности президента США (Секретная служба, USSS) фактически осуществляет функции по оперативно-разыскной деятельности и предварительному расследованию, "перекрывая" официальные полномочия, возложенные на Федеральное бюро расследований. В 90-х гг. XX века идентичные примеры имели место и в Российской Федерации, когда личный состав Службы безопасности готовился к выполнению практически любых указаний Президента России, невзирая на то, какая служба или орган должны были эти задачи выполнять непосредственно, в том числе на основании и во исполнение закона. Имели место и столкновения между представителями отдельных служб, как это произошло в декабре 1994 года <22>.

В этих условиях президент, по сути, становится заложником своего аппарата и вынужден принимать на себя многие претензии, которые вызываются именно бюрократическим функционированием, а не решениями или распоряжениями самого главы государства. При этом бюрократическое институциональное понимание демократии в условиях такой разновидности президентализма достаточно быстро все упрощает до двух основных категорий - ответственности правительства и свободы личности.

Демократия требует также сильного и эффективного руководства, которое способно связать воедино многие элементы национальной политической системы, обеспечить их совместную работу для реализации политических целей прогрессивного развития.

Поэтому следует констатировать, что бюрократический аппарат в том случае, если происходит неконтролируемый рост его возможностей и фактических полномочий, хоть и имеет внутреннюю конкуренцию между отдельными ключевыми фигурами и возглавляемыми ими службами, тем не менее успешно мобилизуется и выступает политическим монолитом против любых внешних угроз. Проводимый сегодня анализ его деятельности показывает, что он стремится нивелировать реальный политический вес других ключевых демократических институтов, и прежде всего представительных органов, в итоге привести к их фактической декоративности.

Таким образом, центральным вопросом становится четкая фиксация - назначение бюрократических элементов президентского окружения именно административное, а не политическое. Иначе бюрократическая администрация становится самостоятельным активным субъектом политической системы, на равных с прочими участвующим в политическом процессе и закономерно осуществляющим политическую борьбу и противодействие другим демократическим институтам (в России - конец девяностых). Концентрация фактической власти в руках административно-бюрократической составляющей института президентства приводит, как это ни парадоксально, со временем к тому, что пост президента становится церемониально-декоративным, а широчайшие политические возможности, которые, как было описано выше, свойственны прежде всего суперпрезидентализму, постепенно перетекают к его администрации, которая начинает их осуществлять на свое усмотрение, руководствуясь личными представлениями. При этом в условиях отсутствия единства целей у тех или иных должностных лиц администрации, общий вектор реализации политического, управленческого и экономического курса носит ситуационный характер.

Обобщая сказанное, следует констатировать, что содержательно и сущностно рассмотренные разновидности президентализма могут быть охарактеризованы следующим образом.

1. В суперпрезидентализме реализуется лидерская модель, где президент выступает не только главой государства и высшим должностным лицом, но и лидером в самом широком смысле этого понятия.

2. В полупрезидентских режимах институт президента моделируется в призме соотношения его формальных и неформальных полномочий и распределения их между президентом и премьером (председателем правительства), а также между ветвями власти вообще, в системе их разделения и взаимодействия.

3. В институциональном президентстве он скорее выступает руководителем своей администрации, без которой немыслимо осуществление президентских проектов и программ, которые и составляют суть и содержание функционирования института президентства.

В зависимости от разновидности президентализма, установившейся в конкретной национальной политической системе (или на определенном этапе его развития), либо целенаправленно формируется, либо модифицируется национальный вариант демократии. В этих условиях он имеет широчайший спектр возможностей от статуса идеологического эталона при суперпрезидентализме до реального и высокого уровня развития непосредственно действующих демократических институтов в условиях полупрезидентализма. Исходя из этого, перспективы развития демократии обусловлены не только типом (видом) президентализма, но и активной реализацией имеющегося демократического потенциала в деятельности политических институтов и повседневных управленческих практиках.

Оценивая в ракурсе сказанного перспективы отечественной демократии, следует дать трактовку современному отечественному президентализму. Наиболее просто было бы оценить его в расхожих терминах, подобных терминам "авторитарный президентализм", "государственный президентский капитализм" и т.д.

Вместе с тем, на взгляд автора, такая трактовка примитивна и несет не столько научный, сколько идеолого-пропагандистский характер.

Применительно к современному отечественному президентализму очевидна конверсия нескольких теоретических парадигм и практических моделей.

Еще летом 2006 года В.Ю. Сурков запустил в оборот термин "суверенная демократия", как выражение сущности российской национальной модели демократии, сформированной в т.н. нулевые. Основной упор в формировании этой модели был сделан на совмещении, с одной стороны, стандартных черт и элементов демократического политического режима, с другой стороны, наличии всех признаков суверенитета <23>.

--------------------------------

<23> Сурков В. Наша российская модель демократии называется "суверенной демократией". URL: http://www.edinros.ru/news.html?id=114108.

Во многом эта модель была сформулирована в противовес активно использующейся и сегодня модели "управляемой демократии", которая свойственна, по мнению ряда зарубежных и отечественных аналитиков, российскому президентализму <24>, <25>. По их мнению, эта модель демократии имеет следующие характерные черты:

1) слабые государственные институты, но при сильном президенте;

2) государственный контроль за СМИ;

3) подконтрольные выборы, позволяющие истеблишменту легитимизировать принимаемые решения;

4) видимая краткосрочная эффективность, но неэффективность политики в долгосрочной и стратегической перспективе.

Результатом непосредственной реализации такой модели, по мнению ее приверженцев, стала "неустойчивая стабильность", основывающаяся на личности президента, действительно являющегося "хозяином" системы.

Таким образом, зарубежными и российскими аналитиками констатируется, что демократия в России является всего лишь видимостью, за завесой которой сформирован авторитарный политический режим, характеризующийся чертами суперпрезидентализма и закономерно тяготеющий в перспективе к усилению авторитаризма, в котором президент "надстроил над властью недосягаемый этаж, где пребывает один. Некогда первый среди равных, он взлетел над своим окружением" (Г.О. Павловский) <26>.

На взгляд автора, эти модели находятся на полюсах теоретического осмысления и практического функционирования современного российского президентализма и его взаимоотношений с демократией. Между полюсами существует значительное пространство дискурса и праксиса, в рамках которого на основе анализа отечественной политической теории и конституционно-правовой/административной практики может быть предложен иной путь концептуального осмысления.

Что же касается международной оценки отечественного политического режима странами с традиционно развитыми демократиями, то Российскую Федерацию квалифицировали как демократическое государство и включили в восьмерку только в момент реставрации авторитарных, по мнению отдельных исследователей, властных конструкций (В.Л. Шейнис) <27>. Тем сам объективность подобных оценок и практик легитимации как минимум может быть подвергнута сомнению.

По мнению автора, наиболее полно соответствует реальному пониманию объективного состояния российской политической системы и формы правления модель под условным названием "adhoc-президентализм", опирающаяся на целесообразность, которая носит ситуационной характер, идеологически и управленчески подвижна и ликвидна.

В ее рамках мы найдем совмещение компонентов и черт из самых различных политических идеологий и парадигм (от "русского мира" до либертарианства), объединение которых осуществляется на основе необходимости достижения поставленной цели, как осознанно предвосхищаемого результата деятельности. Явный пример - избрание/наделение полномочиями/выборочное избрание высших должностных лиц субъектов РФ в диапазоне от "парада суверенитетов" до "вертикали власти" и конституционно-правовых "преференций" для отдельных регионов. Поэтому в "большом" российском обществе и государстве сегодня можно увидеть и либерально-демократические черты, и консервативные, и в ряде случаев авторитарные. Важно также отметить, что основополагающими принципами построения этой модели выступают упоминавшаяся целесообразность, логичность (стройность) и непротиворечивость, имеющие в более глубокой основе демократию как категорический императив.

Безосновательно утверждать, что на различных этапах за четверть века своего развития были воплощены различные модели в чистом виде (к примеру, статус, порядок формирования и политический вес Федерального Собрания и его двух палат не могут быть адекватно объяснены ни одной упомянутой моделью президентализма).

Национальная модель не столько гибридна, сколько мозаична - на манер маркетри: черты различных разновидностей президентализма наложены друг на друга, чтобы, проступая, обнаружить единую общность.

Поправки к Конституции РФ за период 2008 - 2014 гг. (не говоря о модернизации текущего законодательства) также не могут быть строго классифицированы на супер-, полу- или институционально-президенталистские, а равно влияющие на демократию в России или не влияющие (см. таблицу, при построении которой демократия взята как сортальный концепт/объект) - до момента их рассмотрения сквозь призму президентской целесообразности.

Содержание поправок к Конституции РФ

Вид президентализма

Уровень политической целесообразности

Значение для демократии

увеличение срока полномочий Президента до 6 лет

суперпрезидентализм

высокий

релевантно

увеличение срока полномочий депутатов ГД СФ РФ до 5 лет

Полупрезидентализм (высокий)

высокий

релевантно

закрепление за Правительством РФ обязанности ежегодно представлять отчет в ГД СФ РФ

Полупрезидентализм (сбалансированный)

высокий

релевантно

"упразднение" Высшего Арбитражного Суда РФ (объединение с Верховным Судом РФ)

Институциональный президентализм

высокий

нерелевантно

расширение кадровых полномочий Президента в части, касающейся назначения прокурорских работников

Полупрезидентализм (высокий)

средний

нерелевантно

введение президентской "квоты" (10%) в составе СФ ФС РФ

Полупрезидентализм (высокий), Институциональный президентализм

низкий

релевантно

Увеличение сроков полномочий Президента РФ и депутатов Государственной Думы ФС РФ обусловлено высоким уровнем политической целесообразности, а влияние этой меры, бесспорно, значимо для реализации демократического потенциала. Та же картина и с упомянутой обязанностью Правительства РФ. Другое дело - упразднение одного из высших судебных органов страны, которое было продиктовано преимущественно кадровыми решениями (состоявшимися и не состоявшимися, но планируемыми) и не выступило вызовом для демократии, ибо арбитражные суды иных звеньев были сохранены и не утратили своей самостоятельности, а Арбитражный процессуальный кодекс РФ претерпел внесение изменений и дополнений преимущественно юридико-технического характера. В свою очередь, президентская "сенатская квота" вызвана соображениями синекуры - "на вырост" (квота до сих пор не заполнена) - для подлежащих в будущем высвобождению лиц, замещавших государственные должности РФ, и руководителей "приближенных" коммерческих организаций. Значение же ее для страны с федеративной формой государственного устройства трудно переоценить. Изменение порядка формирования прокурорского корпуса в регионах, с одной стороны, служит укреплению вертикали власти, с другой стороны - и до принятия соответствующей поправки рассматривать прокуратуры субъектов РФ как абсолютно независимый от президентства властный институт с учетом законодательства и правоприменительной и политической практики не представляется возможным.

В России налицо отдельные признаки суперпрезидентализма. Глава государства в буквальном смысле оказывает услуги населению, исчерпывающим образом перекрывая своими полномочиями (в их конституционном, законодательном, скрытном, ситуационном многообразии) и функционалом администрации (в ее широком смысле) содержание общероссийского классификатора услуг населения.

При этом ни в нулевые, ни в десятые упомянутый выше парадокс суперпрезидентализма не срабатывает - едва ли корректно говорить о готовности граждан жертвовать свободой ради обеспечения стабильности, когда данная угроза в качестве таковой не воспринимается и осознанно отвергается (риторика большинства "мы поднялись с колен"), и уж тем более - о пассивном противостоянии "диктатуре" в условиях беспрецедентного роста доверия (поддержки) президенту.

Исходя из политической целесообразности и ее последующего нормативного закрепления, России могут быть свойственны (своеобычно) черты модели полупрезидентского режима (например, тандемократия). Но исполнительная власть внутри государства не была разделена, а Президент РФ и Председатель Правительства РФ не находились в оппозиции друг к другу. Разновидности "полупрезидентских" режимов - "церемониальный президент" и "баланс президентских и премьерских полномочий" - не были воплощены в жизнь. При этом за определенной "поведенческой инверсией" не последовали трансформация институтов и ревизия законодательства и, как следствие, - "инфляция" демократии. И трактовка данного феномена лишь в качестве символического жеста "правителя" страдает упрощенчеством. Скорее, демократические идеалы, пусть и "под гнетом практической необходимости", вменили политическую конструкцию, которая, безусловно, оказалась предопределена индивидуальным решением, но при этом связана действующими (разработанными и принятыми к тому времени элитами и электоратом) демократическими институтами и этикой. В частности, в отличии от некоторых своих коллег по странам постсоветского пространства, глава государства воздержался инициировать конституционную поправку, предполагающую снять ограничение в два срока президентских полномочий подряд (несмотря на активные призывы со стороны руководителей отдельных условно оппозиционных фракций Государственной Думы ФС РФ).

Своеобразным образом интегрированы в отечественную практику "избыточная технократия" институционального президентализма.

Высокий уровень отклонения от условных конституционных нормативов, в части, касающейся действия принципа разделения властей, выявленный во время оценки неформальных практик влияния "расширенного Президента" на суды общей юрисдикции, Конституционный Суд РФ и обе палаты Федерального Собрания РФ (в результате опроса "Двадцать лет демократического пути: укрепление конституционного порядка в современной России" (2011 - 2013)) <28>, свидетельствует не столько о его грубом нарушении, сколько о девиации соблюдения в свете несовершенства и закрытости соответствующих положений Конституции РФ.

При этом следует подчеркнуть, что в отечественных политико-правовых реалиях получил свое специфическое развитие т.н. принцип "постоянного расширения полномочий главы государства при сохранении незыблемости основного закона, свойственный президентализму" (М.А. Краснов) <29>: безусловно, в Конституцию РФ внесены поправки, но они не затрагивают сущности и природы формы правления и режима. А сама идея о ее пересмотре вызывает у руководства страны отторжение, включая вполне естественное и обоснованное стремление законодателя и экспертно-аналитического юридического сообщества провести в жизнь инициативу о принятии ФКЗ о Конституционном Собрании РФ (см. проект ФКЗ и концепцию к нему, разработанные профессором МГУ имени М.В. Ломоносова С.А. Авакьяном) <30>.

Совершенно очевидно, что администрация (и - президентская администрация) приобрела значимое политическое влияние, сопоставимое с полномочиями органов государственной власти (директивные обращения главы кремлевской администрации, "бюрократически-кулуарное вето" на "непрезидентские" законопроекты и т.д.). Но подобные полномочия не посягают на самостоятельность главы государства, а скорее, их реализующие государственные служащие выступают административными операторами, призванными насытить практическим содержанием отдельные "сухие" нормы Конституции РФ (выработка Президентом РФ основных направлений внутренней и внешней политики, выступление ее гарантом и т.д.). То есть по форме антидемократические тенденции содержательно могут служить если и не развитию свободы, то, по крайней мере, преодолеть (впредь до их полного устранения) отдельные пробелы конституционного права и придать стабильность политической системе.

Негативные правовые последствия и управленческие издержки данного процесса: избирательность действия закона, в том числе Уголовно-процессуального кодекса РФ и Уголовно-исполнительного кодекса РФ (кейс/дело Васильевой), и "неквалифицированное" молчание правоприменителя (беспомощное состояние правоохранительных органов в ожидании импульса со стороны первого лица и "Двора" в связи с жестким заявлением главы администрации одного из субъектов РФ по поводу оперативно-разыскных мероприятий "силовиков" другого субъекта РФ).

Не до конца очевиден правовой статус и прозрачна политическая роль многочисленных совещательных, консультативных и координационных органов при Президенте РФ. Формально данные вспомогательные управленческие структуры общей и специальной компетенции не являются органами государственной власти. Вместе с тем, к примеру, мнения о целесообразности создания Государственного совета (образован Указом Президента РФ от 01.09.2000 N 1602) разделились. Сторонники идеи о создании совета считают данный орган способным упрочить эффективное взаимодействие Федерации и ее субъектов, включая бюджетную сферу и кадровые вопросы (положительная коннотация). Противники критикуют его как квазипредставительское и избыточное образование, подменяющее парламент (негативная коннотация). Конституционный орган Совет Безопасности РФ - беспрецедентный по своему влиянию и полномочиям совещательный орган - на основании Закона РФ от 05.03.1992 "О безопасности" и Указа Президента РФ от 06.05.2011 N 590 в его компетенцию вменен крайне широкий спектр вопросов. При этом уже при самом Совете Безопасности образована Межведомственная комиссия по проблемам стратегического планирования (образована Указом Президента РФ от 06.05.2011 N 590), целью которой является, помимо всего прочего, реализация возложенных задач в области стратегического планирования социально-экономического развития России. А на основании соответствующих положений ФКЗ от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и ФЗ от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" планирование и прогнозирование социально-экономического развития осуществляет Правительство РФ. Что же касается разработки и реализации самой социально-экономической политики, то с этой целью осуществляют деятельность Совет по модернизации экономики и инновационному развитию России, Экономический совет, Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, а также Комиссия по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации (соответственно Указы Президента РФ от 18.06.2012 N 878, от 16.07.2012 N 1001, от 31.08.2012 N 1248, от 11.07.2012 N 945).

Не следует и забывать, что обеспечение деятельности этих вспомогательных органов осуществляют самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ. И в данном случае уже речь не идет о том, "хвост ли виляет собакой" или "собака хвостом", сколько о том, что "позвонки виляют хвостом, который виляет собакой".

Выход (но не панацея) из сложившейся ситуации: разработка ФКЗ о Президенте РФ и (или) ФЗ о его администрации, целью принятия которых должны служить как "нормативистские" устремления, так и прежде всего общедемократический пафос подчинения политики праву. К слову, в Казахстане (ключевой партнер России по СНГ и Таможенному союзу ЕАЭС) принят Конституционный закон о президенте Республики Казахстан. Естественно, сами по себе эти НПА не являются залогом изменения нынешнего статус кво, но проективно они уже смогут понуждать объекты и субъекты правового регулирования как минимум соблюдать букву закона (а с учетом отсроченного характера влияния демократии как власти символического и универсального - в том или ином виде и дух закона тоже).

Вместе с тем по-настоящему эмансипирующим зарядом для упрочения демократических идеалов служит, каким бы это допущение ни показалось экстравагантным, недоверие к государственному аппарату (Александр В. Оболонский) <31>. Не стоит забывать, что в условиях президентализма не только у российского парламента, но у Президента РФ есть необходимость оправдания мандата народа. Еще раз подчеркнем, демократия не даруется, не прививается и уж тем более не насаждается и даже не завоевывается (почему-то оппоненты президентализма зачастую апеллируют к акциям неповиновения, несущим очевидное деструктивное начало самоуправства, нежели к разумному скепсису, основанному на обыденных практиках самоуправления, развитом правосознании и высоком образовательном цензе и квалификации). Действующая Конституция и вся система позитивного права, как было показано, имплицитно или эксплицитно содержат императив демократии и достаточные правовые инструменты для правового и общественно-политического краудсорсинга. В частности, именно в нулевые и десятые, а не в девяностые, регламентированы:

- общественная экспертиза проектов ФЗ и проектов законов субъектов РФ, а также проектов НПА органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления (ФЗ от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации");

- независимая антикоррупционная экспертиза НПА и их проектов (ФЗ от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов");

- общественное обсуждение проектов ФКЗ и ФЗ (Указ Президента РФ от 09.02.2011 N 167).

Следует до определенной степени согласиться со Славоем Жижеком: закон выступает эксцессом, вторгаясь в гомогенную стабильность демократического общества как некая сила дестабилизирующей гетерогенности, в то время как служение закону есть "величайшее приключение" <32>.

Данное утверждение не есть оксюморон.

При этом автор статьи приходит к выводам, отличным от умозаключений словенского философа и политолога. "Нормальные" общества, испытывающие на себе стандартный набор родовых травм и приобретенных изъянов демократии, невосприимчивы к онтическим катастрофам (Мартин Хайдеггер) <33>, в то время как "администрируемый мир" президентализма парадоксальным образом открыт вызовам демократии.

И если у Жижека индивид, доказывая государству свое существование и тем самым прибегая к бюрократическим (формально-юридическим) формам удостоверения личности, актуализирует разрыв между порядком (властью) и социальной реальностью <34>, то президент, оказывая услуги населению в указанном выше смысле и выступая гарантом конституции, испытывает на себе со стороны демократии "требование невозможного" и наделяет ее в этот самый момент статусом реальности (реалистичности) - диктатура закона не только необходимо направлена на реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина, но ими актуально и потенциально "сдерживается" при удовлетворении властью и ее сателлитами своих политических притязаний и экономических интересов.

Подобный децизионизм, с одной стороны, придает устойчивость и жизнеспособность отечественной форме президентализма при всей его изначальной конъюнктурности (adhoc), и, с другой стороны, на институциональном и правовом уровнях наделяет его демократической легитимностью как в настоящее время, так и на перспективу.

С учетом изложенного есть основания полагать, что отечественный adhoc-президентализм не выродится в акцентированную суперпрезидентскую форму с полным или частичным отказом от демократии, не допустит многовластия полупрезидентализма и выстоит перед угрозой бюрократизации и технократии аппарата (институциональный президентализм).

Данные практические суждения (и соответствующие правдоподобные умозаключения) сходны с вероятностными суждениями, поскольку они наделяют наши рассуждения о развитии президентализма основаниями события демократии, каковое не является прямым следствием данных оснований сродни тому, что "наблюдая за закатом солнца, мы утверждаем о высокой вероятности ясной погоды на следующий день" (Дэвид Дональдсон) <35>. То же самое верно и с обратной ситуацией: причиной - демократией и следствием - политическим режимом и формой правления. Во-первых, мы не сможем утверждать о дедуктивно выводимой истине свободы. Во-вторых, вероятность здесь не тождественна вероятности в строгом математическом смысле (мы не можем просчитать ее относительную меру и (или) количественную оценку). В-третьих, наша "вероятность" интенционально нагружена желанием/намерением как символического, так и реального и экзистенциального (ибо "мы всем обществом хотим ясной погоды демократии и основанного на ней президентства и стремимся к этому").

Данные обстоятельства вселяют надежду на постепенный переход от неуплотненности и разряженности демократии к более стабильному, плотному и эластичному состоянию, а также на ее трансформацию из универсального и символического смысла во вполне определенный, надежный и общепринятый свод норм и правил - этакий устав свободы поистине правового и социального государства.