В статье рассматривается комплекс проблем, связанных с правовым регулированием вынужденной миграции: предоставление статуса, социальная помощь и др. Приведены рекомендации по совершенствованию действующего миграционного законодательства.

Ключевые слова: миграция; беженцы; лица, ищущие убежище.

On Problems of the Russian Legislation in the Sphere of Legal Protection of Displaced Persons

R.B. Bulatov, S.Yu. Andreytso

Bulatov Rashid B., Professor of the Department of State Legal Disciplines of the Saint Petersburg Branch of the Academy of the Investigative Committee of the Russian Federation, Doctor of Law.

Andreytso Sergey Yu., Doctoral Student of the Saint Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The article examines the complex issues related to the legal regulation of forced migration: the granting of status, social support, etc. The recommendations for improvement of the existing immigration legislation.

Key words: migration, refugees, asylum-seekers.

В настоящее время в связи с миграционным кризисом в Европе, событиями в Украине, вызвавшими массовые перемещения лиц, ищущих убежище в России, исследование проблем вынужденной миграции приобретает особую актуальность.

По состоянию на начало 2016 года на учете территориальных органов ФМС России в качестве беженцев состояли 770 человек; в качестве лиц, получивших временное убежище, - 313707 иностранных граждан. Среди лиц, получивших временное убежище, подавляющее большинство составляют граждане Украины.

Следует отметить, что далеко не все виды вынужденной миграции подробно исследованы. Так, экологическая миграция, вызванная природными катаклизмами, стихийными бедствиями, а также их последствиями, мало изучена, нет статистических данных и результатов социологических исследований. В докладе Глобальной комиссии по международной миграции разработаны новые категории мигрантов, такие как "экологические мигранты" - люди, которые вынуждены переселяться вследствие экологических катастроф, и "вынужденные переселенцы" - те, кто был вынужден переехать в страну своего гражданства в результате обстоятельств, подвергающих опасности их жизни <1>.

--------------------------------

<1> Булешева Д.Д. Экологическая миграция: сущность, проблемы и возможные решения // http://www.osce.org/ru/eea/34464?download=true.

Основные федеральные законы, регулирующие правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, - Федеральный закон "О беженцах" <2> и Федеральный закон "О вынужденных переселенцах" <3> от 19 февраля 1993 г., а также разработанные позже нормативные акты о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев и беженцев. Они не отражают объективную ситуацию, складывающуюся из правовых и социальных проблем вынужденных мигрантов. В связи с проблемами финансирования реализация этих Законов в сфере материального обеспечения беженцев и вынужденных переселенцев была изначально невыполнима <4>. Принятие указанных Законов было вызвано массовыми перемещениями на постсоветском пространстве.

--------------------------------

<2> Российская газета. 1993. 20 марта.

<3> Там же.

<4> Аванесова А.А. Конституционно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев и проблемы его реализации в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук, М., 2009. С. 3.

В начале 90-х гг. XX вв. начинают создаваться первые неправительственные общественные организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам в их адаптации и интеграции в принимающее сообщество, защите их прав и т.д. В 1992 г. в Москве был создан комитет "Гражданское содействие".

Особую роль в защите беженцев в России сыграло Управление Верховного комиссара по правам беженцев ООН (УВКБ ООН). УВКБ ООН тесно работало с Федеральной миграционной службой Российской Федерации над всесторонним пересмотром законопроекта о беженцах, с целью приведения его в соответствие с международными стандартами. Комплексный подход к решению проблем лиц, длительное время находящихся в ситуации поиска убежища, открыл УВКБ ООН новые перспективы для поиска решений.

УВКБ ООН установило полезные рабочие контакты с офисами Уполномоченных по правам человека в разных регионах России, повышая, таким образом, информированность компетентных органов власти о проблемах беженцев и оказывая воздействие на позицию и практическую деятельность правоохранительных органов.

В начале XXI века вследствие изменения законодательства и переориентации миграции (с вынужденной на трудовую миграцию), снижается число лиц, признанных беженцами. Острота проблемы возвращается в 2014 году в связи с событиями в Украине.

Проблемы вынужденной миграции имеют и выраженную региональную специфику. Так, можно привести пример Санкт-Петербурга - одного из наиболее привлекательных в миграционном плане регионов современной России.

В условиях внешнеполитической напряженности вынужденная миграция беженцев из Украины и других стран в Санкт-Петербург за последнее время резко выросла и уже стала постоянным явлением. В Санкт-Петербурге в 2013 г. численность беженцев, состоящих на учете, составляла 13 человек. Обратились с ходатайством о признании беженцем в 2013 г. - 116 человек (никто из них тогда статус беженца не получил). Численность лиц, получивших временное убежище, составляла 119 человек. А уже в 2015 г. количество лиц, имеющих временное убежище на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области, возросло и составило 17914 человек. Находясь в социально уязвимом положении, вынужденные мигранты нуждаются в особой поддержке. В пункты сбора гуманитарной помощи в 2015 году обратилось 5876 иностранцев <5>.

--------------------------------

<5> Официальный сайт УФМС СПб и ЛО // http://www.ufms.spb.ru/.

Помимо граждан Украины, за статусом беженца либо временным убежищем в Санкт-Петербурге все чаще обращаются граждане иных стран, охваченных вооруженными конфликтами - Сирии, Афганистана, Йемена. Однако статус они получают значительно реже. Так, в 2015 г. с ходатайством о признании беженцем обратилось 68 граждан, в том числе 18 сирийцев, 9 афганцев и 3 йеменца. Признаны беженцами только 12 человек, все - граждане Украины. На учете состоит 42 человека, получивших статус беженца. Временное убежище по решению УФМС получили 4776 иностранцев. Были удовлетворены заявления 99,8% обратившихся граждан Украины, 75% - граждан Йемена, 45% - граждан Сирии, 37% - граждан Афганистана. По состоянию на 31 декабря 2015 г. обратились с заявлением о предоставлении временного убежища 4812 иностранных граждан, предоставлено временное убежище 4776 иностранным гражданам. На учете состоят 17913 человек <6>.

--------------------------------

<6> Официальный сайт УФМС СПб и ЛО // http://www.ufms.spb.ru/.

Если в предыдущие годы подавляющее большинство проблем, связанных с реализацией прав иностранных граждан, было связано с трудовой миграцией, то с 2014 г., как никогда ранее, стала актуальной проблема вынужденной миграции. Ситуация кардинально изменилась в связи с событиями в Украине. Однако стоит отметить, что существенного изменения подхода в реализации права на убежище в отношении граждан других стран не произошло. Скорее, наоборот, до принятия УФМС решения о раздельном приеме граждан Украины и граждан других стран возникла проблема доступа к процедуре определения статуса у граждан из других государств.

Массовый наплыв лиц, ищущих убежище, заставил УФМС СПб и Ленинградской области (далее - также ЛО) с 2014 г. направить на рассмотрение ходатайств о получении статуса своих сотрудников из других отделов. В решение проблем лиц, ищущих убежище (граждан Украины), был вовлечен целый ряд органов исполнительной власти Санкт-Петербурга. Обращая внимание на оперативность и гуманность в принятии решений, стоит также отметить ряд возникших проблем:

- из-за колоссального наплыва заявителей (по несколько сот человек в день) возникали проблемы приема документов, соблюдения сроков; наблюдались огромные очереди, заявители были вынуждены ночевать в подъезде, в котором размещается отдел по вопросам вынужденных переселенцев и беженцев;

- в ноябре УФМС СПб и ЛО фактически прекратило предоставление временного убежища гражданам Украины, без предварительного уведомления;

- лишь незначительная часть граждан, прибывших из Украины, ходатайствовала о предоставлении статуса беженца, подавляющая часть просила предоставления временного убежища, что в 2015 г. привело к повторному массовому наплыву для продления статуса временного убежища;

- предоставление статуса временного убежища, а не статуса беженца предполагает значительно меньший объем социальной помощи гражданам, прибывшим из Украины, поэтому необходим детальный анализ столь редких фактов предоставления статуса беженца, включающий изучение процедуры разъяснения права на убежище при приеме в УФМС СПб и ЛО;

- ощущался недостаток необходимой правовой информации, позже для прибывших граждан Украины появились памятки на сайтах ФМС, однако значительная нагрузка в реализации права на информацию легла на некоммерческие организации, в частности, Санкт-Петербургское отделение Российского Красного Креста <7>.

--------------------------------

<7> Андрейцо С.Ю. Миграция в Санкт-Петербурге: проблемы теории и практики // Актуальные проблемы юридической науки, практики и высшего образования. I Ежегодные научные чтения, посвященные памяти Почетного президента Санкт-Петербургской юридической академии профессора Зыбина Станислава Федоровича. 2014. С. 103.

Статус беженца, как и статус лица, имеющего временное убежище, должен носить временный характер. Однако в Российской Федерации статус беженца дается бессрочно, а временное убежище - на один год с возможностью его продления в зависимости от ситуации в стране происхождения. Тем не менее лицо, получившее такой статус (беженец или ему предоставлено временное убежище), не должен годами пребывать в данном статусе, не имея никаких перспектив на постоянное проживание (получение гражданства).

В 2015 г. был презентован новый интернет-ресурс Комитета по межнациональным отношениям и реализации миграционной политики для мигрантов (http://migrantinfo.spb.ru), который, конечно же, помогает желающим в получении правовой и иной необходимой информации. Вместе с тем многие из лиц, получивших временное убежище в Санкт-Петербурге, не могут интегрироваться. Имея статус временного убежища, в настоящее время в Российской Федерации есть возможность получить полис ОМС на период действия временного убежища, а также работать в нашей стране без оформления разрешительных документов. Однако временное убежище не дает никаких льгот в отношении социальных пособий, пенсий, прохождения курсов переподготовки и т.д. Нет возможности по истечении пяти лет подать документы на получение гражданства.

Следует отметить многочисленные недостатки как в законодательстве, регулирующем предоставление убежища в России, так и в практике его реализации. Так, в законодательстве РФ для лиц, имеющих статус временного убежища, отсутствует возможность подать документы на получение разрешения на временное проживание вне квоты. В результате чего лица, имеющие временное убежище, зачастую остаются в таком статусе на долгие годы: у кого-то нет принимающей стороны, а кто-то просто не может попасть в квоту на получение разрешения на временное проживание, так как квота на его получение ограничена.

Таким образом, временное убежище - наиболее часто предоставляемый вынужденным мигрантам статус, пока сохраняет проблемы, связанные с крайне ограниченным объемом их прав.

Фактически не используется механизм ожидания предоставления статуса в Центрах временного размещения, также крайне редко обращаются за статусом непосредственно при пересечении границы.

Затруднена реализация права вынужденных мигрантов на жилье. Минимальны гарантии права на образование, однако сама реализация права для иностранных граждан в целом достаточно проработана.

Для решения указанных проблем в перспективе надо учитывать следующее. Прежде всего, в отношении лиц, получивших статус беженца или временное убежище, статус принимающей стороны теперь получило МВД - после интеграции в его структуру подразделений ФМС в 2016 году. Это, будем надеяться, выполнение соответствующих задач. Вместе с тем следует рассмотреть опыт по "экстренному" прибытию значительного числа вынужденных мигрантов, на этой основе продумать комплекс мер и внести предложения в МВД России и иные органы государственной власти.

Требуется дальнейшее совершенствование правовой базы по предоставлению убежища, для чего необходимо, в частности:

- отменить положения ст. 9 Федерального закона от 19 февраля 1993 г. "О беженцах", согласно которой, лицо лишается статуса беженца за совершение любого преступления на территории Российской Федерации, - умышленного или неумышленного, "серьезного" или "несерьезного";

- унифицировать подход в предоставлении статуса беженца, решение о предоставлении статуса может принимать центральный аппарат профильного ведомства, а не его территориальные органы;

- исключить любые положения, позволяющие затягивать срок регистрации обращения за статусом, получение интервью с ходатайствующим;

- увеличить срок предоставления временного убежища;

- расширить объем прав лица, обладающего данным статусом.

Требуется совершенствование системы подготовки специалистов, в частности, в области управления вынужденной миграцией. Необходима разработка программ переподготовки и повышения квалификации для рядовых сотрудников и руководителей органов исполнительной власти и общественных организаций, вовлеченных в решение проблем вынужденной миграции.

Представляется целесообразным исключить из Федерального закона от 19 февраля 1993 г. "О беженцах" стадию предварительного рассмотрения ходатайства, превратив данную процедуру в "одноступенчатую".

Необходимо ввести на законодательном уровне понятия "безопасная страна" и "третья безопасная страна", "временная защита"; уточнить понятие "член семьи", предусмотрев совмещение процедуры признания беженцем и предоставления временного убежища, что позволит сократить срок определения правового положения лица, заявившего о предоставлении убежища, в среднем на три месяца.

Также целесообразно предусмотреть механизм перераспределения по территории Российской Федерации лиц, заявивших о предоставлении убежища, путем ежегодного установления полномочным федеральным органом распределительных квот регистрации заявлений о признании беженцем или о предоставлении временного убежища в Российской Федерации для территориальных органов. В целях безопасности лиц, ищущих убежище; лиц, признанных беженцами; лиц, которым предоставлено временное убежище или временная защита на территории Российской Федерации, следует ввести запрет на предоставление информации об этих лицах без их письменного согласия. Этот запрет должен быть адресован государственным органам, иным организациям и гражданам государства их гражданской принадлежности либо прежнего обычного местожительства, средствам массовой информации. Исключение могут составлять Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, а также органы исполнительной власти Российской Федерации и иные организации, уставная деятельность которых предполагает оказание помощи данным категориям граждан на территории Российской Федерации <8>.

--------------------------------

<8> Волох В.А. Формирование и реализация государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища: Монография. М.: Спутник+, 2009. С. 28.

Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. "О беженцах" и УК РФ необходимо дополнить нормами, гарантирующими освобождение от уголовной ответственности за незаконное пересечение границы, в случае соблюдения установленных требований по обращению за убежищем. В примечании к статье 322 указанного Закона говорится лишь о политическом убежище.

Необходимо привести ФЗ "О беженцах" в соответствие с международной Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. <9>. В частности, учесть предложения УВКБ ООН, изложенные в документе "Замечания УВКБ ООН по Закону Российской Федерации "О беженцах" и по проекту Закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О беженцах" <10> (запрет высылки для всех категорий, предоставление достаточного времени на выезд в третью страну; исключить лишение статуса беженца за совершение любого преступления, а также за "иное нарушение" Закона "О беженцах"; предусмотреть защиту от дискриминации).

--------------------------------

<9> Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. // Действующее международное право: В 3 т. / Составители Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. М., 1997. Том 1.

<10> Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Замечания УВКБ ООН по Закону Российской Федерации "О беженцах" и по проекту Закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О беженцах". URL: http://www.refworld.org.ru/docid/4a8d5be12.html.

Требуется расширение объема прав, предоставляемых лицам, получившим временное убежище. В Федеральном законе от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <11> следует предусмотреть возможность подачи лицами, признанными беженцами и лицами, получившими временное убежище, заявлений о предоставлении вида на жительство, без предварительного получения разрешения на временное проживание <12>.

--------------------------------

<11> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 30 июня, 11 ноября 2003 г., 22 августа, 2 ноября 2004 г.) // Российская газета 2002. 31 июля. N 140 (3008).

<12> См.: Буртина Е.Ю., Коростелева Е.Ю., Симонов В.И. Россия как страна убежища. М.: Ваш Формат, 2015. С. 134.

Как уже неоднократно указывалось, отсутствие свободного доступа к процедуре обращения за убежищем составляет одну из главных проблем системы убежища в России. В настоящее время это наиболее распространенный мотив для отказа в доступе к процедуре. К примеру, от беженцев, без каких-либо законных оснований, требуют принести договор аренды на жилье, в котором они проживают, в противном случае отказывают в приеме. Серьезным препятствием к реализации права на обращение за убежищем в Российской Федерации служит недоступность для иностранных граждан информации о возможностях обращения за убежищем <13>.

--------------------------------

<13> Там же. С. 189.

В заключение отметим, что есть и достоинство (впрочем, сомнительное) сложившейся практики предоставления убежища - она отталкивает от России многих людей, ищущих убежище по экономическим мотивам, т.к. трудно найти его в стране, в которой уровень обеспечения прав вынужденных мигрантов, мягко говоря, вызывает много вопросов. Лицам, ищущим убежище, рассчитывать на серьезную экономическую помощь, аналогичную странам ЕС, США, в Российской Федерации очень сложно.

Литература

1. Аванесова А.А. Конституционно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев и проблемы его реализации в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

2. Андрейцо С.Ю. Миграция в Санкт-Петербурге: проблемы теории и практики // Актуальные проблемы юридической науки, практики и высшего образования. I Ежегодные научные чтения, посвященные памяти Почетного президента Санкт-Петербургской юридической академии профессора Зыбина Станислава Федоровича. 2014.

3. Булешева Д.Д. Экологическая миграция: сущность, проблемы и возможные решения // http://www.osce.org/ru/eea (дата обращения: 21.11.2015).

4. Буртина Е.Ю., Коростелева Е.Ю., Симонов В.И. Россия как страна убежища М.: Ваш Формат, 2015.

5. Волох В.А. Формирование и реализация государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища: Монография. М.: Спутник+, 2009.

6. Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. // Действующее международное право: В 3 т. / Составители Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. М., 1997. Т. 1.

7. Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. "О беженцах" // Российская газета. 1993. 20 марта. N 54.

8. Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. "О вынужденных переселенцах" // Российская газета. 1993. 20 марта. N 54.

9. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // Российская газета. 2002. 31 июля. N 140 (3008).