В статье рассматриваются некоторые проблемы правового регулирования организации и деятельности общественных некоммерческих организаций. Статус общественных объединений по-разному интерпретируется российскими учеными-правоведами, что обусловлено различным объемом содержания этого понятия, упомянутого в Конституции Российской Федерации и других законодательных актах. Автор дает критическую оценку действующему федеральному закону о некоммерческих организациях, отмечая его концептуальные недостатки.

Ключевые слова: некоммерческие организации, социально-экономические права, Конституция.

Issues of Constitutional Legal Status of Public Non-Commercial Organizations

A.A. Uvarov

Uvarov Aleksandr A., Head of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Law Faculty of the Orenburg State Agrarian University, Doctor of Law, Professor.

The article considers some problems of legal regulation organization and activity social non commercial organizations. Status of social united has different interpretation by Russian law academics, that conditioned by different volume matter of this notion, above-mentioned in Russian constitution and others legal acts. Author produces critical value of the law currently in force of non commercial organizations, mentioning it conception defects.

Key words: non commercial organizations, social-economic rights, constitution.

Как субъект конституционно-правовых отношений общественное объединение, упоминаемое в ст. ст. 13 и 30 Конституции РФ, представляет собой добровольное самоуправляемое некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (ст. 5 ФЗ от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях") <1>. Уже при сопоставлении данных положений Конституции РФ и ФЗ "Об общественных объединениях" возникает вопрос о тождественности содержания употребляемого в этих актах понятия "общественное объединение".

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; 2015. N 10. Ст. 1413.

Большинство известных ученых-правоведов придерживается точки зрения, согласно которой в Конституции РФ под общественным объединением понимается любое негосударственное добровольное объединение граждан. Так, по мнению С.А. Авакьяна, к общественным формированиям относятся формы негосударственных объединений граждан, в основе которых лежит публично-общественный интерес, среди которых: общественные объединения, религиозные объединения, хозяйственные товарищества, территориальное общественное самоуправление <2>. Среди федерального законодательства, принятого во исполнение ст. 30 Конституции РФ, кроме ФЗ "Об общественных объединениях" учеными называются Федеральные законы "О свободе совести и о религиозных объединениях", "Об объединениях работодателей", "О некоммерческих организациях", "О национально-культурной автономии" и др. <3>.

--------------------------------

<2> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. М., 2007. С. 450. Т. 1.

<3> Конституция Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых-правоведов под руководством академика РАН О.Е. Кутафина. М., 2003. С. 93.

Между тем действие ФЗ "Об общественных объединениях" не распространяется (ст. 2) на религиозные организации, а также коммерческие организации и создаваемые ими некоммерческие союзы (ассоциации). Данное положение Закона вызвало мнение некоторых авторов о том, что в этом случае недопустимо сужаются рамки действия права на объединения, установленные ст. 30 Конституции РФ, в результате чего за пределами конституционно-правового регулирования права на объединение остаются такие субъекты, как религиозные объединения, иные негосударственные некоммерческие организации, а также коммерческие организации, соответствующие признакам негосударственных объединений <4>. Однако если внимательно вчитаться в текст ст. 2 Закона, а именно в положение: "Действие настоящего Федерального закона распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением..." (выделено мной. - А.У.), то получается, что данный Закон не отрицает общественный статус религиозных объединений, коммерческих и некоммерческих негосударственных организаций, а лишь выводит их из сферы своего действия, что далеко не одно и то же.

--------------------------------

<4> Любутов Н.А. Конституционное право граждан на объединение: правовая природа и механизм реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 10.

Понятие некоммерческая организация означает, что эта организация не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяет полученную прибыль между участниками (ч. 1 ст. 2 ФЗ от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", далее - Закон об НКО) <5>. К общественным видам некоммерческих организаций Закон относит: общественные и религиозные организации (объединения) (ст. 6); общины коренных малочисленных народов Российской Федерации (ст. 6.1); казачьи общины (ст. 6.2); фонды (ст. 7); некоммерческие партнерства (ст. 8); частные учреждения (ст. 9); автономные некоммерческие организации (ст. 10); ассоциации (союзы) (ст. 11). Все они, разумеется, являются общественными объединениями, исходя из смысла статей 13 и 30 Конституции РФ. Для того чтобы проследить связь правового статуса некоммерческих организаций с иными положениями Конституции РФ, необходимо понять общую концепцию Закона об НКО. Надо сказать, что действующая редакция Закона не случайно подвергается критике Президентом РФ, точку зрения которого разделяет и Общественная палата РФ <6>. Если касаться не отдельных сторон правового регулирования, а провести комплексную оценку этого Закона, то его недостатками, по нашему мнению, являются: во-первых, слишком широкий и аморфный предмет правового регулирования. С таким же успехом можно было бы принять закон о коммерческих организациях, переписав туда большую часть Гражданского кодекса РФ. О необходимости сужения предмета правового регулирования свидетельствует уже статья 1 Закона, где перечисляются многочисленные случаи, на которые Закон не распространяется. В то же время многие статьи Закона лишь дублируют положения специальных законов, посвященных конкретным видам общественных формирований, не привнося ничего нового, и имеют расхождения с ГК РФ в части классификации некоммерческих организаций. Во-вторых, Закон об НКО объединяет в своем правовом регулировании общественные и государственные структуры, режим и принципы деятельности которых кардинально отличаются друг от друга. В-третьих, Закон об НКО содержит отдельные одиозные и недостаточно урегулированные положения, касающиеся их политической деятельности, а также разобщенные с другими законодательными актами меры по контролю и ответственности некоммерческих организаций с иностранным участием <7>. Пожалуй, удачными можно признать лишь внесенные в 2010 году в Закон статьи 31.1, 31.2, 31.3 (о поддержке государством социально ориентированных некоммерческих организаций). Возможно, на их основе целесообразно принять отдельный закон. Государство вправе определить для себя наиболее востребованный и полезный сегмент структур гражданского общества для их поощрения и поддержки. Такой закон будет стимулировать конструктивную гражданскую активность для общеполезных целей. В условиях дефицита бюджета, недостатка других имущественных, кадровых, организационных ресурсов российское государство испытывает трудности в решении многих социальных проблем. С учетом того что новый Закон об НКО будет призван объединить и систематизировать структуры гражданского общества, чья деятельность имеет социально ориентированный характер, его опорой должны стать положения Конституции РФ, закрепляющие соответствующие основные права и свободы человека. Как альтернатива неповоротливому и бюрократизированному государственному аппарату некоммерческие организации могли бы взять на себя организацию обеспечения многих социальных сфер (предоставление услуг, осуществление работ), которые не представляют с коммерческой точки зрения интереса для частного бизнеса и в то же время, несмотря на свою обременительность, должны поддерживаться государством. Во исполнение общей государственной задачи по обеспечению достойной жизни и свободного развития человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ) возникает необходимость в решении целого комплекса острых социальных проблем, которые корреспондируют с реализацией соответствующих конституционных прав и свобод граждан. Среди данных проблем: социальная помощь и поддержка одиноких стариков, инвалидов, брошенных детей, что корреспондирует с положениями Конституции РФ, закрепленными в статьях 38, 39, 40, 41 и др., трудоустройство, профессиональная переподготовка безработных - ст. 37, забота об историческом и культурном наследии, бережное отношение к памятникам истории и культуры - ч. 3 ст. 44, забота об окружающей среде, экологии, поддержание надлежащего санитарного состояния территории проживания - ст. ст. 42, 58, оказание малоимущим и иным нуждающимся гражданам бесплатной юридической помощи - ст. 48, социальная адаптация постоянно и временно проживающих на территории России мигрантов из других стран - ч. 3 ст. 62 и др.

--------------------------------

<5> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145; 2015. N 29 (часть 1). Ст. 4351.

<6> См.: Доклад Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2014 год. С. 134. URL: oprf_dokladsoci-ety_a4_12-2014 (дата обращения: 10.08.2015).

<7> См.: ФЗ от 25.07.2002 N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031; 2015. N 10. Ст. 1393; ФЗ от 28.12.2012 N 272-ФЗ "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушению основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 53. Ст. 7597.

Теперь обратим внимание на политическую составляющую деятельности общественных некоммерческих организаций. В качестве основного вида политическая деятельность может быть только у политических партий. Действующее законодательство допускает возможность политической деятельности иных общественных объединений. Так, в соответствии с подп. 25 ст. 2 ФЗ от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" при проведении выборов депутатов, глав муниципальных образований избирательным объединением может быть также иное (кроме политической партии) общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения <8>. Согласно ст. ст. 5 и 6 ФЗ от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" организаторами и участниками публичного мероприятия могут быть общественные объединения и религиозные объединения <9>.

--------------------------------

<8> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 2015. N 29 (часть 1). Ст. 4357.

<9> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485; 2015. N 18. Ст. 2617.

В учебной литературе само право на объединение принято относить к разряду политических прав и свобод <10>. Высказываются и иные точки зрения. Так, по мнению О.В. Романовской, по своей природе право на объединение относится к системе личных прав, но его элементы могут реализовываться в различных сферах жизнедеятельности человека (политической, социально-трудовой, экономической и др.). По своей сути оно выражает личное отношение гражданина к способам и формам достижения каких-то социальных целей и задач <11>. Если же говорить о социально ориентированной некоммерческой организации, то такого рода право на объединение имеет скорее социально-экономический характер, и политическая деятельность уместна здесь только в рамках целей и задач, установленных уставом такого объединения. Формулировка п. 6 ст. 2 Закона об НКО, касающаяся политической деятельности, устанавливает возможность такой деятельности некоммерческих организаций, в том числе за счет и в интересах иностранных источников, даже если эта деятельность не связана с целями и задачами, указанными в учредительных документах некоммерческой организации. В этой связи в Постановлении Конституционного Суда РФ от 08.04.2014 выражены такие правовые позиции, как: 1) о равенстве и недопустимости дискриминации некоммерческих организаций, участвующих в политической деятельности независимо от источника получения средств на эту деятельность и отношения к принимаемым органами государственной власти решениям (п. 3.1); 2) политическая деятельность некоммерческой организации - иностранного агента как специального субъекта политической деятельности не ограничивается собственными внутренними нуждами, а затрагивает как публично-правовые, так и частные интересы, а также не исключает возможности использования иностранных источников финансирования с целью оказания влияния на государственные органы в интересах этих источников (п. 3.2); 3) не относится к политической деятельности, даже если она имеет целью воздействие на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими политику деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, социальной поддержки и защиты граждан (и т.п.), но при условии, что эти цели не выходят за пределы соответствующей области деятельности (п. 3.3) <12>.

--------------------------------

<10> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2008. С. 225; Шахрай С.М., Клишас А.А. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 2010. С. 180 - 182; и др.

<11> Романовская О.В. Конституционное регулирование права на объединение // Вопросы правоведения. 2013. N 4. С. 89.

<12> Постановление Конституционного Суда РФ от 08.04.2014 N 10-П "По делу о проверке положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях", части шестой статьи 29 Федерального закона "Об общественных объединениях" и части 1 статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда "Костромской центр поддержки общественных инициатив", граждан Л.Г. Кузьминой, С.М. Смиренского и В.П. Юкечева" // СЗ РФ. 2014. N 16. Ст. 1921.

Необходимо отметить, что право на участие в управлении государством по своей природе несовместимо с возможностью какого-либо иностранного вмешательства в их реализацию, поэтому не случайно во многих федеральных законах (о референдуме, о выборах, о проведении собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и др.) иностранное участие в виде финансирования либо иного участия в политических акциях запрещено. Несмотря на признанное Конституционным Судом РФ соответствие Закона об НКО Конституции РФ, в представленном там механизме постановки на учет организаций, претендующих на статус иностранного агента, достаточно сложно отследить всю цепочку действий, необходимых для придания организациям статуса иностранного агента. Сначала надо установить, что средства поступили некоммерческой организации из иностранных источников, затем идентифицировать действия организации, которые составляют политическую акцию среди остальной ее деятельности, доказать, что она противоречит проводимой государством политике. Не отличается четкостью определение законодателем цели проведения некоммерческой организацией политической акции, заключающейся "в воздействии на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях" (п. 6 ст. 2 Закона об НКО). Сразу возникают вопросы: что такое государственная политика? На каком уровне власти она формируется? В каких правовых актах и каким образом эта политика воплощается? Что такое политическая акция? По каким критериям будет определяться противоречие политической акции проводимой государственной политике? Все эти вопросы свидетельствуют не только о техническом несовершенстве данной нормы, но и о существенной коррупционной составляющей, где чиновнику из контролирующего государственного органа даны слишком большие возможности для усмотрения <13>. Кроме того, нормы, касающиеся различных политических угроз и реакции государства на эти угрозы, целесообразно включать в специальные Федеральные законы, такие как: ФЗ от 25.07.2002 N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" <14>, ФЗ от 28.12.2012 N 272-ФЗ "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушению основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации" <15> и т.п., в которых можно подробнее и четче урегулировать все эти отношения, не нарушая общую концепцию Закона об НКО. Специального внимания заслуживает и вопрос о статусе филиалов (представительств) иностранных некоммерческих неправительственных организаций. Одно из последних изменений, касающихся возможности признания их деятельности нежелательной на территории Российской Федерации в случае представления ими угрозы основам конституционного строя России, обороноспособности страны или безопасности государства, было внесено Федеральным законом от 23.05.2015 N 129-ФЗ в ФЗ от 28.12.2012 N 272-ФЗ "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушению основополагающих прав и свобод граждан Российской Федерации". В Закон об НКО аналогичные поправки внесены не были, что лишний раз свидетельствует о неуместности в этом Законе положений, касающихся политической деятельности указанных видов некоммерческих организаций, и о необходимости использования в подобных случаях отсылочных и бланкетных норм.

--------------------------------

<13> См.: п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.

<14> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031; 2015. N 10. Ст. 1393.

<15> СЗ РФ. 2012. N 53. Ст. 7597; 2015. N 21. Ст. 2981.

Что касается участия в предпринимательской деятельности некоммерческих организаций, то проявляться она может как путем создания своих производственных предприятий и учреждений, так и путем собственной некоммерческой деятельности, которая органически связана с какой-либо коммерческой деятельностью. Если общественная организация создает производственное предприятие или учреждение, то данные субъекты должны, как правило, отвечать профилю этой общественной организации, а их конечная продукция (услуга) адресована преимущественно тем лицам, интересы которых эта организация представляет. Так, если это общественная организация инвалидов, то производство (услуги) должны быть нацелены на решение таких вопросов, как: обеспечение трудовой занятости инвалидов; производство изделий, обеспечивающих адаптацию инвалидов в обществе (производство протезов, слуховых аппаратов и т.д.); организация социальных услуг помощи и поддержки инвалидов по месту их жительства и т.д.

Примером другого рода участия некоммерческих организаций в коммерческой деятельности может служить деятельность таких некоммерческих организаций, как: торгово-промышленные палаты; ассоциации товаропроизводителей и торговых предпринимателей, товарные биржи, оптовые продовольственные рынки, выставки и ярмарки и т.д. Основной целью организаторов торгового оборота, отличающих их от соответствующих коммерческих организаций, служит, по мнению Е.А. Абросимовой, "не совершение сделок, а создание условий для совершения сделок другими участниками торговли, совершенствование торговли" <16>. Следует добавить, что в связи с современными государственными задачами замещения импорта продовольственной продукции, поддержки производства фермерских хозяйств, удовлетворения потребностей в более широком ассортименте продовольственных товаров для малоимущих граждан повышается актуальность в организации различных ярмарок и выставок продукции сельских товаропроизводителей без участия многочисленных коммерческих посредников.

--------------------------------

<16> Абросимова Е.А. Правовые вопросы участия некоммерческих организаций в торговом обороте // Вопросы правоведения. 2013. N 3. С. 267.

Возможность коммерческой деятельности некоммерческих организаций, так же как и политической, должна быть строго ограничена целями и задачами, установленными для соответствующего вида организаций в действующем законодательстве и в учредительных документах. Не секрет, что под видом некоммерческих организаций многие предприниматели пытаются уйти от выполнения каких-либо налоговых обязательств, либо получить государственную поддержку и льготы, установленные законодательством для некоммерческих организаций. Контрольная деятельность государства в этом вопросе может иметь свои недостатки, связанные с ведомственной разобщенностью (в частности, между органами юстиции и органами налогового контроля). В этой связи необходимо сопоставлять реальный потенциал деятельности некоммерческой организации с ее целями и задачами, поскольку этот потенциал на самом деле может быть ничтожно мал и служить прикрытием для нецелевого использования принадлежащего некоммерческой организации имущества и нецелевой реализации полученной от предпринимательской деятельности прибыли.

Литература

1. Абросимова Е.А. Правовые вопросы участия некоммерческих организаций в торговом обороте // Вопросы правоведения. 2013. N 3.

2. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. М., 2007. Т. 1.

3. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2008.

4. Конституция Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых-правоведов под руководством академика РАН О.Е. Кутафина. М., 2003.