В статье на основе системного анализа действующего законодательства исследуются современное состояние, теоретико-методологические особенности и проблемы законодательного регулирования общественного контроля в Российской Федерации. Автор делает ряд конструктивных выводов и обращает особое внимание на необходимость совершенствования Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".

Ключевые слова: общественный контроль, права человека, законодательное регулирование, проблемы, особенности.

Public Control in Russia: Some Theoretical Methodological Features and Problems of Legislative Regulation

E.V. Kirichek

Kirichek Evgeniy V., Senior Lecturer of the Department of State Legal Disciplines of the Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Doctor of Law, Assistant Professor.

On the basis of system analysis of the acting legislation, the article researches the modern state, theoretical methodological features and problems of legislative regulation of public control in the Russian Federation. The author makes a number of constructive conclusions and pays special attention to the need to improve the Federal Law N 212-FZ dated July 21, 2014 "On Bases of Public Control in the Russian Federation".

Key words: social control, human rights, legislative regulation, problem, features.

В сфере взаимодействия государства и институтов гражданского общества по обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина важное значение имеет институт общественного контроля, который, образно говоря, приобрел полноценную правовую форму в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", впервые закрепившего основы организации и осуществления общественного контроля: понятие, цели, задачи, принципы, статус субъектов, формы и порядок осуществления общественного контроля, ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об общественном контроле <1>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 30 (ч. 1). Ст. 4213.

Вместе с тем это не говорит о том, что до его принятия вопросы общественного контроля вообще не были законодательно урегулированы, отдельные аспекты нашли свое отражение в многочисленных нормативных правовых актах в различных сферах <2>.

--------------------------------

<2> См., например: Федеральный закон от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" (в ред. от 28 ноября 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 24. Ст. 2789; 2015. N 48 (ч. 1). Ст. 6724; Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (в ред. от 29 декабря 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4553; 2016. N 1 (ч. 1). Ст. 20 (ст. 24. Общественный контроль за соблюдением настоящего Федерального закона); Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. от 29 декабря 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133; 2016. N 1 (ч. 1). Ст. 24 (ст. 68. Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль)).

Не является новым понятие "гражданский (общественный, народный) контроль" и для отечественной и зарубежной науки. Его элементы можно проследить в скандинавском институте омбудсмена, в народных собраниях (вече), конституционном контроле, возникшем в США в начале XIX в.

Появление народных контрольных органов связано с принятием 14 ноября 1917 г. Положения ВЦИК о рабочем контроле. Уже к концу 1919 г. фактически существовало три системы контроля: рабоче-крестьянские инспекции (РКИ); народный комитет государственного контроля; ведомственные контрольные органы при главках (центрах) <3>. В 1957 г. создается Комиссия советского контроля Совмина СССР. В последующий период вопросы народного контроля регулировались Законом СССР от 9 декабря 1965 г. "Об органах народного контроля в СССР", Положением об органах народного контроля в СССР от 19 декабря 1968 г., Законом СССР от 30 ноября 1979 г. "О народном контроле в СССР" и т.д. Соответствующие законы были приняты в союзных республиках и ряде автономных республик.

--------------------------------

<3> Образование и развитие органов социалистического контроля в СССР. М., 1978. С. 21 - 22.

Получил свое развитие институт народного контроля и на конституционном уровне. Так, Конституция СССР 1977 г. (ст. 9) закрепляла положение о том, что усиление народного контроля является одним из основных направлений развертывания социалистической демократии <4>.

--------------------------------

<4> Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик от 7 октября 1977 г. (в ред. от 14 марта 1990 г.) // Свод законов СССР. 1990. Т. 3. С. 14 (утратила силу).

Несмотря на все положительные стороны народного контроля, важно помнить, что порядок формирования субъектов общественного контроля определялся верховными государственными органами, и, соответственно, на характер контрольной деятельности оказывало влияние доминирующее положение партийно-государственного аппарата, вследствие чего народный контроль нередко становился элементом тотального государственного контроля над личностью.

Вообще, термин "контроль" в науке и практике употребляется достаточно часто. Трудно найти автора-ученого, который в той или иной мере не затрагивал бы этот термин. Такое частое обращение к понятию "контроль" формирует мнение о достаточной изученности его сущности. Вместе с тем это далеко не так.

Исследование научной литературы по различным отраслям права свидетельствует о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства. Авторы определяют его по-разному: как метод, средство, систему, форму, фактор, элемент, функцию, деятельность, институт и т.д.

Очевидно, что все существующие научные взгляды являются следствием рассмотрения данного явления представителями различных научных школ. В этой связи нельзя не согласиться с каждой из бытующих точек зрения, поскольку в их персональном творческом подходе, безусловно, содержатся отдельные элементы того емкого содержания, которым обладает понятие "контроль".

В качестве константы можно признать верным следующее определение контроля: это проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и т.п. То есть идейный смысл контроля состоит в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление.

В научной и учебной литературе достаточно широко используются понятия "социальный контроль", "государственный контроль", "гражданский контроль", "общественный контроль", "гражданский (общественный) контроль".

Довольно часто термин "социальный контроль" используется для обозначения совокупности средств и приемов, с помощью которых общество определяет поведение его членов в соответствии с установленными нормами и ценностями <5>.

--------------------------------

<5> См.: Основы социального управления: Учебное пособие / Под ред. В.И. Иванова. М.: Высшая школа, 2001. С. 166; Румянцева В.Г. Социальный контроль в свете правовых реалий современной России // История государства и права. 2006. N 7. С. 9.

Много внимания проблемам социального контроля уделяли классики марксизма-ленинизма. Так, В.И. Ленин обосновал необходимость социального (социалистического) контроля во всех сферах общественной жизни, разработал принципы его организации и деятельности <6>. Эти идеи легли в основу последующих исследований социального контроля в государственном управлении.

--------------------------------

<6> См.: Воскресенская Н.А. В.И. Ленин - организатор социалистического контроля. М., 1970. С. 3; Прохоров В.Т. В.И. Ленин о государственном контроле за соблюдением социалистической законности // Правоведение. 1970. N 2. С. 63 - 71.

В советский период социальный контроль воспринимался как функционирование государственных и общественных институтов, но при этом приоритетным направлением теории была разработка проблем государственного контроля. Это было обусловлено спецификой советского государства, когда интересы отдельных граждан были подчинены воле правящего класса, а затем - партийно-государственной номенклатуре. Происходила трансформация самой идеи социального контроля, ломка устоявшихся постулатов <7>.

--------------------------------

<7> См.: Зубарев С.М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. 2011. N 5. С. 7 - 13.

Безусловно, государственный контроль играет важную роль в жизнедеятельности общества, обеспечивая его стабильность, но вместе с тем само общество, его институты и граждане посредством общественного контроля осуществляют проверку деятельности отдельных субъектов управления, прежде всего государства, в соответствии с социальными нормами.

Поэтому, как представляется, отождествление понятий "общественный контроль" и "социальный контроль" исходя только из равнозначности терминов "общество" и "социум" недопустимо. Понятие "социальный контроль" включает в себя государственный и общественный контроль, т.е. общественный контроль является частью социального контроля.

Понятие "гражданский контроль" можно встретить в трудах юристов, по мнению которых гражданский контроль - это либо система государственных и общественных институтов, осуществляющих контроль за деятельностью армии <8>, либо контроль отдельных граждан за деятельностью государственных органов и должностных лиц <9>.

--------------------------------

<8> См.: Серебренников В.В. Гражданский контроль над армией // Кентавр. 1992. N 11. С. 31; Писарев А.Н. Полномочия высших органов государственной власти России по осуществлению гражданского контроля за армией // Право в Вооруженных Силах. 2000. N 9. С. 4 - 6.

<9> См.: Зубарев С.М. Участие граждан в общественном контроле за деятельностью государственного аппарата: новые законодательные гарантии // Административное право и процесс. 2007. N 4. С. 20 - 25; Десятых П.В. Организация и правовое обеспечение общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 13.

Нередко общественный контроль отождествляется с гражданским контролем. Эта позиция представляется нам убедительной по следующим соображениям: первый аргумент связан с утверждающейся концепцией гражданского общества, второй связан с попыткой отождествления понятий "гражданское" и "гражданин". В идеале гражданское общество - "это общество, в котором государство и общество образуют две четко разделенные между собой сферы, причем государство имеет чисто инструментальный характер, контролируя индивидуальные интересы в их экстремальных проявлениях, оно само находится под контролем институтов, имеющих базу" <10>. Целью реформ любой сферы общественной жизни должно быть желание создать экономичный и эффективный аппарат, обеспечить большую его отдачу на нужды конкретного человека, повысить чувство социальной ответственности органов публичной власти. С точки зрения гражданского общества смена приоритетов в деятельности государства связана с переосмыслением и пересмотром базовых принципов организации государственного аппарата, активным поиском новых форм и методов работы в интересах общества <11>. В свою очередь, В.О. Лучин и Н.А. Боброва отмечают: "Способность общества к контролю над властью - признак гражданского общества. Только контроль, приобретая правовые формы, способен подчинить власть праву, и только при условии существования гражданского общества государство оказывается под правом, становится правовым" <12>.

--------------------------------

<10> Геллнер Э. Условия свободы. М., 1955. С. 214.

<11> Герменчук В.В. Пространство власти и управления: Монография. М., 2008. С. 107 - 108.

<12> См.: Лучин В.О., Боброва Н.А. Конституционный строй России: основные политико-правовые характеристики // Право и политика. 2003. N 10. С. 27.

Гражданский (общественный) контроль - это продукт общественного развития. В отношении гражданского (общественного) контроля должен действовать принцип "разрешено все, что не запрещено", поскольку он направлен на качество оказания государственных услуг. Граждане должны видеть, насколько эффективно работает государственный (чиновничий) аппарат, ибо в правовом государстве власть должна быть подчинена праву, что достигается только путем контроля над ней. Ведь нет ничего опаснее бесконтрольной власти, опирающейся не на закон, а на угрозу применения насилия <13>. Поэтому принятие Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" является крайне важным шагом <14>.

--------------------------------

<13> Панарин А.С. Глобальное политическое прогнозирование. М., 2002. С. 10.

<14> В целях обеспечения осуществления общественного контроля на федеральном, региональном и местном уровнях, а также защиты субъектов общественного контроля от необоснованных преследований и воспрепятствования осуществлению общественного контроля 7 июля 2014 г. в Общественной палате Российской Федерации была учреждена Российская ассоциация общественного контроля (РАОК).

К сожалению, комплексный анализ данного Федерального закона позволил заключить, что он имеет очевидные недостатки.

Так, учитывая изложенные выше аргументы, считаем оправданным понятия "гражданский контроль" и "общественный контроль" рассматривать как тождественные. И в связи с этим в названии и в тексте Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" использовать формулировку "общественный (гражданский) контроль".

Неубедительным представляется положение ч. 3 ст. 3 Федерального закона, предусматривающее возможность участия граждан в общественном контроле только в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов и упускающее их участие в качестве членов общественных наблюдательных комиссий. В связи с этим ч. 3 ст. 3 предлагается изложить в следующей редакции:

"Статья 3. Право граждан на участие в осуществлении общественного контроля

3. Граждане участвуют в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов, общественных экспертов и членов общественных наблюдательных комиссий в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами".

Кроме того, представляется не совсем удачным определение общественного контроля, сформулированное законодателем. Дело в том, что в нем отражаются цели общественного контроля, отсутствующие в ст. 5 указанного Федерального закона, предусматривающей их исчерпывающий перечень. А с учетом того, что деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, должна соответствовать общественным интересам, видится целесообразным включить в определение общественного контроля общественный интерес и, таким образом, ч. 1 ст. 4 изложить в следующей редакции:

"Статья 4. Общественный контроль

1. Под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в установленных законом формах, по наблюдению за соответствием деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, общественным интересам, а также по проведению общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений".

Одной из основных целей общественного контроля Федеральный закон называет "обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций", при этом самые важные с точки зрения обеспечения прав и свобод человека и гражданина сферы (обеспечение обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, деятельность полиции, органов следствия, прокуратуры и судов и др.) находятся за рамками его непосредственного действия.

Еще одним недостатком данного Федерального закона, как видится, является слишком зауженный круг субъектов общественного контроля. Так, ст. 17 Федерального закона предусмотрено, что ассоциации и союзы субъектов общественного контроля могут создавать только субъекты общественного контроля. Поскольку некоммерческие организации в число субъектов общественного контроля не входят, то учредителями формально выступать не могут. Поэтому, как представляется, требуется расширить перечень субъектов общественного контроля, включив в ч. 1 ст. 9 некоммерческие организации и граждан.

Для некоммерческих организаций, как видится, необходимо предусмотреть процедуру их аккредитации при общественных палатах (советах) в целях предупреждения появления в системе общественного контроля нежелательных (преступных, лоббистских) элементов (общественных структур и лиц).

В целом, несмотря на существующие недоработки Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", его принятие является, безусловно, историческим событием в деле провозглашения универсальных основ этого института гражданского общества.

Таким образом, устойчивое и поступательное развитие гражданского общества возможно тогда, когда оно находится в состоянии равноправного партнерства и качественного правового взаимодействия с государством. Это достигается кропотливой созидательной работой со стороны всех субъектов социума при условии создания определенной системы контактов и взаимообмена. От того, по какому пути будет развиваться это взаимодействие, в конечном счете зависит, быть или не быть демократическому правовому государству в Российской Федерации с развитым и стабильным гражданским обществом.

Литература

1. Воскресенская Н.А. В.И. Ленин - организатор социалистического контроля. М., 1970.

2. Геллнер Э. Условия свободы. М., 1955.

3. Герменчук В.В. Пространство власти и управления: Монография. М., 2008.

4. Десятых П.В. Организация и правовое обеспечение общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

5. Зубарев С.М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. 2011. N 5. С. 7 - 13.

6. Киричек Е.В. Гражданский (общественный) контроль за деятельностью органов публичной власти в сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2013. Сентябрь. N 9 (34).

7. Лучин В.О., Боброва Н.А. Конституционный строй России: основные политико-правовые характеристики // Право и политика. 2003. N 10.

8. Панарин А.С. Глобальное политическое прогнозирование. М., 2002.

9. Писарев А.Н. Полномочия высших органов государственной власти России по осуществлению гражданского контроля за армией // Право в Вооруженных Силах. 2000. N 9.

10. Прохоров В.Т. В.И. Ленин о государственном контроле за соблюдением социалистической законности // Правоведение. 1970. N 2.

11. Румянцева В.Г. Социальный контроль в свете правовых реалий современной России // История государства и права. 2006. N 7.

12. Серебренников В.В. Гражданский контроль над армией // Кентавр. 1992. N 11.