В статье обосновывается актуальность исследования праймериз для российской юридической науки, дается характеристика праймериз в зарубежных странах и становление праймериз в России до 2016 года.

Ключевые слова: праймериз, выборы, избирательный процесс, избирательная система, кандидаты в депутаты, политические партии.

Are Primaries in Russia a Party Political Technology or an Instrument of Real Intraparty Competition?

L.A. Nudnenko

Nudnenko Lidiya A., Professor of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (RANEPA) Honored Worker of the Higher Professional School of the Russian Federation, Doctor of Law.

The article substantiates the relevance of the study for the primaries of the Russian legal science, is a characteristic of the primaries in foreign countries and the formation of the primaries in Russia until 2016.

Key words: primaries, elections, electoral process, electoral system, candidates and political parties.

Актуальность темы исследования. Одной из основных стадий избирательного процесса является выдвижение кандидатов в депутаты и на выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления. От подбора кандидатов во многом зависит исход голосования. Требования к кандидатам, порядок их официального выдвижения регулируются законодательством. Вместе с тем остаются отношения, связанные с подбором кандидатов в партийные списки, выдвижением кандидатов от политической партии по одномандатным избирательным округам, которые регулируются уставами политических партий и сложившимися обычаями, традициями. Во многих странах, в том числе и в России, состав партийных списков до недавнего времени определялся на закрытых собраниях политических партий, как правило, партийной номенклатурой. Эти общественные отношения, хотя и не являются правовыми, несомненно, составляют часть избирательной системы каждой страны.

Вместе с тем в ряде зарубежных стран накоплен значительный опыт определения кандидатов от политической партии на выборах путем особой открытой процедуры, получивший название праймериз. Праймериз - это предварительные внутрипартийные выборы с целью выдвинуть наиболее сильных и популярных кандидатов на основные выборы. Смысл праймериз состоит в том, чтобы кандидаты от одной партии не "отбирали" друг у друга голоса в основных выборах, так как их электорат обычно близок. Проигравшие в праймериз иногда все же участвуют в основных выборах, но как независимые кандидаты, без поддержки своей партии.

В России праймериз используются в избирательной кампании некоторых политических партий. Но поскольку российское избирательное законодательство их не регулирует, проведение праймериз остается вне поля внимания российской юридической науки <1>. Праймериз в основном исследуется политологами. Полагаем, что, поскольку общественные отношения, возникающие в процессе проведения праймериз, являются составной частью реальной избирательной системы в России, они должны быть предметом рассмотрения и российской юридической науки.

--------------------------------

<1> Исключение составляют четыре статьи. См.: Шишкина Н.Э. Праймериз как предстадия избирательного процесса // Сибирский юридический вестник. 2008. N 1. С. 25 - 31; Вагина Л.С. Особенности формирования федерального списка кандидатов политической партией "Единая Россия" // Наука и современность. 2011. N 14. С. 83 - 91; Гаглоев Д.В. Процедура праймериз как стадия избирательного процесса в России. Перспективы развития // Правовая инициатива. 2012. N 2; Караваев Д.В. Внутрипартийное голосование (праймериз) как фактор развития демократии в современной России (на примере Алтайского края) // Власть. 2012. N 11. С. 67.

Праймериз в зарубежных странах. В США первые праймериз были проведены в 1842 году. Первым штатом, принявшим Закон "Об обязательном проведении праймериз", стал Висконсин в 1903 году. Сначала они были необязательным этапом президентских выборов. Однако к 1927 году все штаты приняли законы, согласно которым без праймериз выборы Президента США проводить нельзя. Праймериз стали общепринятой процедурой отбора партийных кандидатов.

В настоящее время местные праймериз - отбор кандидатов на различные избираемые должности на уровне штатов - регулируются законодательством штатов. Президентские первичные выборы (определение кандидатуры от партии на выборах) регулируются партийными нормами. В Демократической партии они определяются на федеральном уровне. У республиканцев - местными партийными организациями.

Время проведения праймериз начинается за полгода до официального начала избирательной кампании. Это позволяет повысить известность кандидатов, выявить имеющийся на них компромат, собрать пожертвования на кампанию и решить многие вопросы. Голосование происходит в отделениях партий. Субъектами определения кандидатов являются избиратели, которые добровольно могут зарегистрироваться как сторонники данной политической партии или как "независимые" избиратели. Регистрация происходит в ходе кампании по проведению праймериз. Это получило название "вербовки". Агитаторы кандидатов - активисты партии, поддерживающие того или иного кандидата, - идут на прямой контакт с избирателями, предлагая зарегистрироваться и поддержать их кандидата на праймериз. Перед следующими выборами избиратель может изменить партийную аффиляцию. Но это происходит редко и связано с дополнительными ограничениями. Например, в некоторых штатах заявить в специальную регистрационную комиссию об изменении партийных пристрастий надо за полгода (минимальный срок - 10 дней до выборов).

Праймериз могут быть закрытыми и открытыми. В закрытых праймериз участвуют только зарегистрированные избиратели данной партии. В открытых праймериз могут участвовать избиратели всех партий и независимые избиратели. Встречаются полузакрытые праймериз, когда приглашаются избиратели данной политической партии и независимые избиратели, которых агитируют поддержать партийных кандидатов.

Отношения между партией и кандидатом характеризуются двумя моментами. Во-первых, поддержка кандидата политической партией позволяет ему получить организационные, человеческие, финансовые, интеллектуальные и медиаресурсы данной политической партии. Во-вторых, политические партии заинтересованы в кандидатах с высоким политическим, интеллектуальным, финансовым потенциалом.

Наиболее распространенным способом голосования является тайное заполнение избирателем листа со списком, в котором он отмечает нравящихся ему кандидатов в порядке предпочтения. То есть голосование является рейтинговым.

В США, где наиболее популярны и широко используются праймериз, существует два основных способа определения победителей в результате голосования избирателей:

1) победителем считается кандидат, который набрал арифметическое большинство голосов (северные штаты США);

2) учитывается разрыв набранных голосов между победителем и его ближайшими конкурентами (южные штаты США).

Кроме того, в 11 штатах США победителей определяют не избиратели, а партийные конференции или партийные референдумы (кокусы). Такая же форма выдвижения кандидатов распространена в ФРГ, Австрии, Финляндии, Японии, Швейцарии.

К числу преимуществ праймериз относят: расширение пространства консенсуса; повышение доверия к политической системе, выборам; закрепление лояльности элит, избирателей, членов и активистов политической партии; стабилизацию партийной системы; расширение электоральной базы политической партии, а также временных рамок избирательной кампании; обеспечение дополнительного финансирования избирательной кампании.

Праймериз имеет и недостатки: высокие финансовые и организационные издержки, рост внутрипартийного противостояния, опасность манипуляций со стороны руководства политической партии и в результате разрушение доверия к партии.

Становление праймериз в России. Следует согласиться с мнением, что праймериз вполне применимы в избирательных кампаниях на территории России. Они позволяют решить ряд важных задач. В их числе: сформировать контингент активистов политической партии, предотвратить работу активистов сразу на несколько политических партий, выявить общественное мнение относительно популярности кандидатов от данной политической партии и определить состав партийных списков по пропорциональной избирательной системе, а также конкретных кандидатов по одномандатным избирательным округам. В ходе голосования происходит сбор средств на избирательную кампанию <2>.

--------------------------------

<2> Кадровый резерв. Подходы и методы. URL: www.vsesmi.ru/news/662017/1400317/11.04.2007.

В настоящее время политической партией, которая последовательно проводит праймериз, является "Единая Россия". Использовали праймериз в 2011 - 2015 годах и оппозиционные партии, в частности "Справедливая Россия" и РПР "Парнас". Начало проведения праймериз "Единой Россией" было положено в 2007 г. Однако из-за небольшого количества времени, отпущенного на подготовку, и отсутствия необходимых нормативных документов данные праймериз являлись, скорее, попыткой тестирования нового механизма внутрипартийной конкуренции, чем реальным механизмом выдвижения кандидатов.

В 2009 году после долгого обсуждения в самой партии норму об обязательном проведении предварительного голосования на выборах в представительные органы государственной власти и органы местного самоуправления включили в Устав политической партии.

Впервые полноценное предварительное голосование в "Единой России" было проведено в июле - августе 2011 года во время подготовки к выборам в Государственную Думу VI созыва. При этом соорганизатором праймериз выступил созданный за два месяца до этого Общероссийский народный фронт, который представлял собой коалицию общественных организаций. Голосование, по замыслу его организаторов, было призвано обеспечить не только отбор кандидатов на конкурентной основе, но и "кадровый лифт" в большую политику для беспартийных представителей крупных общественных организаций. Результатом праймериз должно было стать расширение базы поддержки "Единой России" в избирательной кампании.

По данным на 19 июля 2011 г., в праймериз участвовали 4665 человек. 58% участвующих в праймериз - члены различных общественных организаций, 36% представляли "Единую Россию", остальные - самовыдвиженцы. 1800 человек из желающих попасть в партийные списки - беспартийные. Конкуренция на место в списке составляла 8 - 10 человек, ежедневно в праймериз участвовали около 20 тысяч выборщиков. Всего предполагалось около 232 тысяч выборщиков <3>.

--------------------------------

<3> См.: Праймериз - Википедия. URL: ru.wikipedia.org.

Тем не менее своей цели праймериз в 2011 году не достигли. Они имели характер имитации открытой и честной процедуры, напоминая советскую традицию делегирования в Советы передовых рабочих, колхозниц, заслуженных врачей и учителей и т.п. Но самое главное - они никак не помогли "Единой России" в "раскрутке" перед выборами. Несмотря на проведение предварительного голосования, результат партии ухудшился почти на 15% по сравнению с результатом 2007 года <4>.

--------------------------------

<4> См.: Праймериз "Единой России": технологии в ущерб конкуренции. URL: http://cpkr.ru/ru/comments/praymeriz-edinoy-rossii_tehn.

Полагаем, что одним из недостатков организации праймериз в России является неосведомленность населения о данной форме определения кандидатов от политической партии, а также непонимание сути этой процедуры, следствием чего является низкая явка избирателей. Так, в Москве в 2011 г. в праймериз "Единой России" приняли участие только 10,5 тысяч человек. Этот результат мог бы быть лучше, если бы организаторы заблаговременно провели кампанию по информированию жителей города относительно сути этого этапа выборов, порядка его проведения и возможностей избирателей по участию в праймериз. Широкое оповещение избирателей по перечисленному кругу вопросов отсутствовало.

Кроме того, победа в праймериз совершенно не гарантировала участнику попадания в итоговый бюллетень для голосования в декабре 2011 года. Соответствующая норма отсутствовала как в Уставе партии, так и в Положении о праймериз. Федеральный координационный совет, который нес техническую ответственность за проведение предварительного голосования, подводил итоги праймериз, а затем утверждал свои предложения по кандидатурам в состав федерального списка кандидатов. Таким образом, успешное выступление на праймериз позволяло лишь рекомендовать кандидата для попадания в список, то есть не гарантировало включения в партийный список. Окончательное решение принималось за закрытыми дверьми.

Например, после завершения процедуры праймериз в Алтайском крае список победивших кандидатов прошел ряд согласовательных процедур: одобрение конференции регионального отделения партии "Единая Россия", утверждение федеральным координационным советом Отечественного народного фронта и рассмотрение председателем политической партии. Затем проект списка кандидатов для выдвижения на выборы был предложен съезду политической партии "Единая Россия". В окончательном варианте список кандидатов выглядел иначе, чем список победителей по итогам праймериз. Несколько человек, бывших во главе списка кандидатов по итогам праймериз в Алтайском крае, в окончательный список не попали. Но в списке появился кандидат, которого в первоначальном списке не было <5>.

--------------------------------

<5> См.: Караваев А. Внутрипартийное голосование (праймериз) как фактор развития демократии в современной России (на примере Алтайского края) // Власть. 2012. N 11. С. 66 - 67.

Кроме того, действовало несколько естественных ограничителей на свободу праймериз. В публицистической литературе отмечали, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации не желали терять контроль над процессами выдвижения "своих" депутатов. Они были заинтересованы в выдвижении лояльных для них представителей субъекта Российской Федерации в Государственной Думе. Независимый депутат с собственной позицией рассматривался как угроза и потенциальный соперник.

Сами кандидаты на дальнейшее участие в основных выборах тоже не всегда были заинтересованы в прозрачных и понятных процедурах. Многим из них были привычнее стандартные способы попадания в партийные списки, когда эффективный результат определяется либо финансовыми вливаниями, либо использованием административного ресурса <6>.

--------------------------------

<6> См.: Праймериз "Единой России": технологии в ущерб конкуренции. URL: http://cpkr.ru/ru/comments/praymeriz-edinoy-rossii_tehn.

По мнению политологов, в итоге "Единая Россия" использовала институт предварительного голосования в 2011 г. лишь как "шоу" для создания на региональном уровне информационных поводов. Главной задачей стала дополнительная реклама партии, а не появление новых политических деятелей в политической партии. В списки попали "нужные" люди, а ряд сильных кандидатов был отсеян. Кандидатов в депутаты легко перебрасывали из округа в округ - на проходные места, хотя их никто там прежде не знал. Даже утвержденные списки с победителями впоследствии легко корректировались. "Победители" могли отказываться от депутатского мандата, и в Государственную Думу попадали люди, занявшие в результате праймериз отнюдь не первые места <7>.

--------------------------------

<7> См.: Там же.

Примером могут служить праймериз в Нижегородской области. По признанию руководителя регионального штаба партии "Единая Россия", "разрабатывая регламент проведения праймериз на территории Нижегородской области в соответствии с теми рекомендациями, которые выработал Генеральный политсовет партии, мы внесли некоторые новшества. Они заключаются в том, чтобы на этапе внутрипартийного голосования не формировать список исключительно победителей, а сформировать своего рода партийный актив. Поэтому в нашем регламенте существует такая норма, согласно которой все участники, получившие по итогам праймериз 20% поддержки однопартийцев, попадают в этот потенциальный список возможных будущих кандидатов от партии на выборах в Законодательное Собрание. А дальше уже включается механизм утверждения этих кандидатур политсоветами - местными, региональными. И в итоге политсовет как орган, которому партийцы доверяют все принципиальные решения, сформирует и утвердит список своих кандидатов от партии "Единая Россия" для представления на выборах" <8>.

--------------------------------

<8> Иванов В. Праймериз - это механизм, который открывает партию людям. URL: www.vremyan.ru/prasimeriz_eto...u_liudiam.

Вышеприведенный порядок голосования и определения победителей на праймериз в партии "Единая Россия" регулировался Положением о порядке проведения предварительного внутрипартийного голосования по определению кандидатур для последующего выдвижения кандидатами в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации", утвержденным решением Президиума Генерального совета партии "Единая Россия" от 16.06.2011, с изменениями и дополнениями от 21.02.2013, 13.03.2013, 17.02.2014 <9>.

--------------------------------

<9> См.: mordov.er.ru.

Согласно данному Положению предварительное внутрипартийное голосование является обязательной уставной формой внутрипартийной деятельности политической партии и не входит в сферу регулирования законодательства Российской Федерации о выборах, а также не является процедурой выдвижения кандидатов (кандидатов выдвигают партийные конференции). То есть партия формально и фактически не была обязана учитывать итоги праймериз при выдвижении кандидатов в депутаты в региональные парламенты.

Порядок проведения предварительного внутрипартийного голосования по определению кандидатур на выборах органов местного самоуправления устанавливается соответствующими положениями, утверждаемыми Региональными политсоветами партии, которые в целом копируют нормы федерального положения. Организационно-методическое сопровождение проведения процедуры предварительного внутрипартийного голосования возлагается на Региональный исполнительный комитет соответствующего регионального отделения политической партии. Таким образом, до 2016 года праймериз была скорее политтехнологией, чем открытой партийной конкуренцией.

После выборов 2011 года политическая партия начала корректировать технологию процесса, пытаясь сделать его более значимым для определения окончательного варианта партийного списка и избавить от ореола бюрократической и ничего не значащей процедуры. "Единая Россия" ввела четыре модели предварительного голосования на региональных выборах <10>. При этом стратегическая ставка делалась на развитие открытых праймериз, активным сторонником которых является секретарь Генерального совета "Единой России" Сергей Неверов. Участие в открытых праймериз могут принять все зарегистрированные избиратели. Впервые внутрипартийное голосование по открытой модели "Единая Россия" провела в Сахалинской области в 2012 году. Затем этот опыт начал распространяться на другие регионы, в том числе на проблемные для политической партии власти, где региональные отделения находились в анемичном состоянии. Согласно оптимистичным данным "Единой России", средняя явка на них составляла около 10% избирателей.

--------------------------------

<10> См.: Праймериз "Единой России": технологии в ущерб конкуренции. URL: http://cpkr.ru/ru/comments/praymeriz-edinoy-rossii_tehn.

В настоящее время данный круг общественных отношений регулируется Положением о порядке проведения Общефедерального предварительного голосования по определению кандидатур для последующего выдвижения кандидатами в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва, утвержденным XV съездом "Единой России" 6 февраля 2016 г. По словам лидеров "Единой России", праймериз на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 2016 г. призван способствовать выдвижению новых кандидатов, не связанных с местной партийной бюрократией, институционально заинтересованной в своей несменяемости и пролонгации своих полномочий. Выдвижению по пропорциональной и мажоритарной избирательным системам подлежат именно те кандидаты, которые победят в праймериз.

При подготовке выборов в Государственную Думу в 2016 г. праймериз провели две политические партии: "Единая Россия" и "Парнас". Попытка провести праймериз политической партией "Парнас" была признана неудачной по ряду причин <11>. Прежде всего, число заявленных претендентов было меньше, чем минимальное число мест в списке кандидатов: 95 вместо необходимых 225. Голосование было приостановлено после того, как партия опубликовала Ф.И.О., номера телефонов, адреса электронной почты проголосовавших на предварительных выборах, т.е. имела место утечка персональных данных избирателей. Кроме того, на некоторых заявленных участках голосование не проводилось.

--------------------------------

<11> См.: В "Парнасе" признали невозможность установить результаты голосования праймериз. URL: vz.ru/Лентановостей.2016/5Э30/813322.html.

Таким образом, праймериз последовательно был проведен только одной политической партией - "Единой Россией" 22 мая 2016 г. По сообщению Генсовета партии, явка составила 9,5%. Было открыто 19 тысяч участков, которые работали с восьми утра до двадцати часов местного времени. Предварительное голосование проводилось по 2781 кандидатуре. По партийным спискам выдвигался 1171 человек, по одномандатным округам - 2107. Почти половина всех кандидатов (43%) на предварительном голосовании "Единой России" были беспартийными. 960 человек работали в сфере предпринимательства, 199 - в сфере здравоохранения, 182 - в сфере образования, 829 участников - депутаты всех уровней, от муниципалитетов до Госдумы. Также было 160 не работающих на тот момент кандидатов, 86 пенсионеров.

Секретарь Генерального совета политической партии "Единая Россия" С. Неверов признал, что при проведении праймериз имели место нарушения. В результате некоторые руководители местных отделений политической партии были отстранены от работы за попытку применения административного ресурса. Серьезный конфликт и раскол на два противоборствующих лагеря произошел среди участников предварительного внутрипартийного голосования "Единой России" в Хабаровском крае после объявления его предварительных итогов. Большинство участников праймериз признали его результаты, однако несколько кандидатов назвали голосование нечестным, а его итоги - несправедливыми. По сообщению одного из кандидатов, Б. Резника, на избирательном участке в хабаровской школе N 11 побывало всего 213 избирателей, а в урне оказалось 724 заполненных бюллетеня. Все это фиксировалось наблюдателями, которые считали абсолютно всех пришедших на избирательный участок и отмечали их в бланках <12>.

--------------------------------

<12> См.: Результаты праймериз "Единой России" в Хабаровском крае "раскололи" партию власти на два лагеря. URL: dvnovosti.ru/knab/2016/05/25/50868.

Наличие нарушений в проведении праймериз констатировало и общественное движение в защиту прав избирателей "Голос" <13>. По словам правозащитников, в 22 регионах из 35, где движение следило за голосованием, был задействован административный ресурс, в 20 регионах к организации и участию в предварительном голосовании принуждали госслужащих, бюджетников и студентов. Кроме этого, эксперты зафиксировали подкупы избирателей, вбросы бюллетеней, фальсификацию явки и результатов голосования, а также удаление наблюдателей и журналистов со счетных участков.

--------------------------------

<13> См.: "Голос": "Единая Россия" и Парнас дискредитировали идею праймериз". URL: svoboda.org.content/article/27798585.html.

Таким образом, праймериз как явление в российской избирательной системе должно привлекать к себе внимание как практиков, так и науки конституционного права, а проведение праймериз нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Литература

1. Вагина Л.С. Особенности формирования федерального списка кандидатов политической партией "Единая Россия" // Наука и современность. 2011. N 14.

2. Гаглоев Д.В. Процедура праймериз как стадия избирательного процесса в России. Перспективы развития // Правовая инициатива. 2012. N 2.

3. "Голос": "Единая Россия" и Парнас дискредитировали идею праймериз". URL: svoboda.org.content/article/27798585.html.

4. Иванов В. Праймериз - это механизм, который открывает партию людям. URL: www.vremyan.ru/prasjmeriz_eto...u_ljudjam.

5. Кадровый резерв. Подходы и методы. URL: www.vsesmi.ru/news/662017/1400317/11.04.2007.

6. Караваев А. Внутрипартийное голосование (праймериз) как фактор развития демократии в современной России (на примере Алтайского края) // Власть. 2012. N 11.

7. Праймериз "Единой России": технологии в ущерб конкуренции. URL: http://cpkr.ru/ru/comments/praymeriz-edinoy-rossii_tehn.

8. Результаты праймериз "Единой России" в Хабаровском крае "раскололи" партию власти на два лагеря. URL: dvnovosti.ru/knab/2016/05/25/508687.

9. Шишкина Н.Э. Праймериз как предстадия избирательного процесса // Сибирский юридический вестник. 2008. N 1.