Статья посвящена анализу основных коллизий в сферах оценки и налогообложении недвижимого имущества физических лиц по кадастровой стоимости и формированию предложений по их предотвращению. Анализ заявленных аспектов выполнен с использованием информации о зарубежных и российских системах регистрации земли и кадастровой оценки. Сделан вывод о том, что планируемая к внедрению новая российская система кадастровой оценки и учета недвижимости имеет большой потенциал развития и совершенствования, в том числе с учетом зарубежного опыта.

Ключевые слова: коллизии в сфере налогообложения, земля, недвижимость, налог, кадастровая оценка, льготы.

Conflicts in the Spheres of Evaluation and Taxation of Real Estate Property of Individuals as per Cadastral Value and Possible Measures to Prevent Them

V.P. Bauer

Bauer Vladimir P., Chief Research Scientist of the Center for Tax Policy of the Financial Research Institute, Doctor of Economics, Assistant Professor.

This article analyzes the main conflicts in the areas of assessment and assess-taxation of immovable property of individuals on the cadastral value and formation of proposals for their prevention. The analysis stated aspects is made using information about the foreign and Russian systems of land registration and cadastral valuation. It is concluded that the planned introduction of a new Russian system of cadastral valuation and accounting of real estate has great potential for development and improvement, including taking into account international experience.

Key words: tax-related collisions, land, real estate, tax, cadastral valuation, benefits.

В настоящее время в России происходит реформирование земельно-имущественных отношений. Причинами этого являются специфические черты кадастровой оценки земель и недвижимости, в качестве которых можно назвать:

- характер исторического и социально-политического развития страны в целом и земельно-имущественных отношений в частности;

- размеры территории страны и различие земель, находящихся в разных климатических поясах, по возможности применения в сельскохозяйственных, промышленных, строительных и иных целях;

- неразвитость рынков земли и недвижимости и, как следствие, невозможность определения основных рыночных показателей для оцениваемых объектов.

Неразвитость указанных рынков увеличивает значимость кадастровой оценки и ее точности для определения стоимости земельных участков и прочей недвижимости, так как в большинстве случаев именно кадастровая стоимость является единственным ориентиром для расчета цены объектов.

Однако на фоне указанного в России наблюдаются тенденции к усложнению системы налогового права, подлинные причины которого лежат далеко за ее пределами <1>. Так, многолетние попытки его изменения в сфере оценки и учета недвижимости были связаны с усилиями государства по формированию источников финансирования дефицитов местных бюджетов. В условиях правовой мобильности российского законодательства физические и юридические лица становятся не только субъектами налоговых правоотношений, но и субъектами финансового права <2>. Это ведет к росту неопределенности в их налоговой ответственности перед обществом и государством, влекущей за собой коллизии, перерастающие в уклонения от уплаты налогов, которые, в свою очередь, ведут к судебным обжалованиям <3>. В данном контексте рассмотрим некоторые аспекты обозначенных особенностей на примерах коллизий в оценке и налогообложении недвижимого имущества физических лиц по кадастровой стоимости. Сделаем анализ вводимой с 1 января 2017 года системы кадастровой оценки недвижимости и в ее рамках рассмотрим возможности, позволяющие избежать коллизии, и выработать рекомендации по совершенствованию налогообложения.

--------------------------------

<1> Климовский Р.В. Усложнение системы налогового права России // Налоги. 2015. N 1. С. 15 - 18.

<2> Писарева Е.Г. Субъекты налоговых правоотношений в системе субъектов финансового права // Налоги. 2015. N 2. С. 32 - 34.

<3> Попов В.В., Тришина Е.Г. Судебные обжалования правовых актов налоговых органов: новые подходы // Налоги. 2015. N 2. С. 35 - 38.

В развитие темы статьи необходимо выделить следующие недостатки современных методик, применяемых для кадастровой оценки земли в России <4>:

--------------------------------

<4> Ламерт Д.А. Особенности проведения кадастровой оценки земель в России: Матер. IX Междунар. науч. конгр. "Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2013" (г. Новосибирск, 15 - 26 апреля 2013 г.). Новосибирск: СГГА, 2013. С. 158 - 164.

- использование рыночных показателей для расчета стоимости земли;

- использование единых удельных показателей, не учитывающих специфику объектов;

- методики оценки слабо учитывают влияние географических, климатических, демографических и ряд других факторов;

- методики оценки не учитывают особенности хозяйственной деятельности транспортных систем, объектов энергетики, нефтяных и газовых комплексов.

Имеются также большие претензии к работе кадастровых инженеров <5>, <6>.

--------------------------------

<5> Зыкова Т. Проводить кадастровые работы смогут только профессионалы. URL: https://rg.ru/2016/06/30/provodit-kadastrovuiu-ocenku-smogut-tolko-professionaly.html.

<6> Зыкова Т. Недобросовестных оценщиков имущества выгонят из профессии на три года. URL: https://rg.ru/2016/05/22/nedobrosovestnyh-ocenshchikov-imushchestva-otstraniat-ot-raboty.html.

Вместе с тем известно, что введение налога на недвижимость физических лиц на основе кадастровой оценки приведет к повышению налоговой нагрузки <7>, а определение объекта налогообложения на основе оценки площади помещения не позволит соблюсти принцип социальной справедливости, поскольку она не будет учитывать качество жилого объекта <8>. Наряду с этим следует подчеркнуть, что в стране до сих пор отсутствует открытая и понятная методика кадастровой оценки стоимости объекта недвижимости в целях налогообложения <9>.

--------------------------------

<7> Химичева Н.И. Налоги как основной источник бюджетов: актуальные вопросы правового реформирования // Налоги. 2014. N 1. С. 43 - 45.

<8> Труханов А.Э. Анализ современного состояния государственного кадастра учета объектов недвижимости // Матер. IX Междунар. науч. конгр. "Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2013" (г. Новосибирск, 15 - 26 апреля 2013 г.). Новосибирск: СГГА, 2013. С. 124 - 129.

<9> Лобанова Е.И. Современное состояние налогообложения недвижимости в РФ: проблемы и перспективы: Матер. IX Междунар. науч. конгр. "Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2013" (г. Новосибирск, 15 - 26 апреля 2013 г.). Новосибирск: СГГА, 2013. С. 143 - 147.

История экономики свидетельствует о том, что роль кадастровых систем постоянно росла от момента их использования в качестве основы для налогообложения земли и обеспечения безопасности землевладения до становления в качестве ключевого фактора эффективного управления земельными, природными и прочими материальными ресурсами <10>. Этим открывался путь к процветанию общества, но при условии, что организация оценки недвижимости была в состоянии обеспечить эффективное разрешение спорных вопросов по ее стоимости.

--------------------------------

<10> История экономических учений: Учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по экономическим направлениям и специальностям / С.А. Толкачев и др.; под ред. С.А. Толкачева. М.: Юрайт, 2015. С. 510.

Кадастровая стоимость объекта недвижимости - это стоимость, которая является альтернативой рыночной цене объекта и определяется в том случае, когда не представляется возможным оценить каждый земельный участок индивидуально, учесть его характеристики, влияющие на его стоимость. В основе кадастровой оценки лежит деление земель на вид и категории разрешенного использования <11>. По каждому объекту, в зависимости от вида и категории, оценка ведется индивидуально, откуда следует, что кадастровая стоимость характеризует текущее состояние использования объекта, которое не всегда является наилучшим. В этом случае регулятором может быть налоговая ставка <12>. Следствием изменения налоговой базы (кадастровой стоимости) является изменение ставок земельного налога. Ставки налога определяются для расчета налогового потенциала территории и установления соответствия налоговых поступлений потребностям их функционирования и развития на период действия результатов оценки. Эффективность механизма налогообложения зависит не только от правильности оценки, но и от муниципалитета, который вправе устанавливать ставки налогов. Некорректное установление налоговых ставок может дискредитировать результаты оценки. Разница в определении кадастровой стоимости может отличаться в разы, а государственная кадастровая оценка земель иногда оказывается значительно выше, чем рыночная цена (цена возможной реализации). В связи с этим, упреждая возможные коллизии, российский законодатель предоставил регионам период времени, в течение которого они должны перейти на новый порядок определения налоговой базы, до 1 января 2020 года <13>.

--------------------------------

<11> Рягузова С.Е., Пархоменко И.В. Объекты недвижимости. Понятие, признаки, виды: Матер. IX Междунар. науч. конгр. "Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2013" (г. Новосибирск, 15 - 26 апреля 2013 г.). Новосибирск: СГГА, 2013. С. 13 - 22.

<12> Беликов Е.Г. Налогообложение имущества физических лиц в свете введения в действие главы 32 НК // Налоги. 2015. N 3. С. 20 - 23.

<13> Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28165/.

В разных странах кадастровые системы создавались на разных концептуальных основах, особенно в части оценки и регистрации земли <14>. За рубежом земля является активом, использование которого приносит доход, поэтому кадастровая оценка рассматривалась в качестве стимула как для получателей земельного налога, так и для плательщиков-землепользователей. Можно выделить два подхода к трактовке кадастровых систем, которые могут выступать как в качестве самодостаточных правовых систем, так и в качестве регламентов, определяющих только правоустанавливающие документы сделки (основное различие заключается в том, что в первом случае регистрируется сама сделка, а во втором - регламентируются правоустанавливающие документы сделки). С учетом этого своеобразия международный опыт предлагает три основных подхода к разграничению кадастровых систем. Эти подходы основаны на группировании стран с учетом степени их экономической развитости и правового контекста, в том числе германская система, английский подход и французская система <15>.

--------------------------------

<14> Клюшниченко В.Н., Мушич Ю.Н. Кадастр недвижимости: Учеб. пособ. Новосибирск: СГГА, 2014. С. 192.

<15> Тепляничева И.А. Обзор моделей кадастровых систем: Матер. IX Междунар. науч. конгр. "Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2013" (г. Новосибирск, 15 - 26 апреля 2013 г.). Новосибирск: СГГА, 2013. С. 3 - 6.

Что касается России, то кадастровая оценка в стране может проводиться один раз в 5 лет. Стоимость земель рассчитывается в результате массовой оценки большого количества объектов. Сущность оценки заключается в формировании результатов анализа рынка недвижимости с позиций реальных сделок и оценок влияния отдельных факторов на стоимости объектов недвижимости. Вследствие этого происходит то, что кадастровая стоимость, как правило, не отражает текущую рыночную ситуацию, и при существенном завышении или занижении оценки объекта инвестор теряет интерес к его ликвидному использованию.

Таблица 1

Характеристики основных систем

регистрации земли и кадастровых оценок

Вид системы

Земельная регистрация

Кадастр

Французская

Система регистрации земли.

Система регистрации сделок.

Регистрация не гарантированная.

Нотариусы, госрегистраторы, юристы и страховые компании занимают ключевые позиции.

Министерство юстиции.

Регистрация представлена в описании населенных пунктов и границ (в том числе в чертежах, которые не обязательно соответствуют таковым в кадастре)

Земельное налогообложение.

Положение на местности или на карте используется только для целей налогообложения, не включает геодезическую съемку.

Кадастровый учет производится после процесса земельной регистрации.

Министерство финансов или по его поручению налоговые органы

Германская

База правообладателей

Земельная и правовая идентификация.

Определение границ производится в результате кадастровых съемок, проведенных лицензированными геодезистами или госслужащими.

Кадастровая регистрация проходит перед регистрацией земли министерством окружающей среды или аналогичным, юридически уполномоченным органом

Английская

База правообладателей.

Записи о земле содержатся в организации, занимающейся регистрацией земли.

Зарегистрированными документами, как правило, гарантируется право собственности, но не границы площадей

Фиксированные границы определяются кадастровыми исследованиями, проведенными лицензированными оценщиками.

Система использует общие границы, определенные в крупномасштабных топографических картах.

Кадастровый учет интегрирован в процесс регистрации земли

Российская

Единый государственный реестр недвижимости: результаты кадастровой оценки будут храниться в фонде данных государственной оценки, формирование и сопровождение которого будет осуществляться бюджетным органом регистрации прав на недвижимость

Земельная и правовая идентификация ФГБУ "Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии".

Границы определяются кадастровыми исследованиями, проведенными лицензированными оценщиками государственного бюджетного учреждения.

Кадастровый учет и оценка интегрированы в процесс регистрации земли в соответствии с методическими указаниями о государственной кадастровой оценке.

Федеральный орган, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере государственной кадастровой оценки

С 1 января 2017 года кадастровая оценка недвижимости в России будет осуществляться в соответствии с новым Федеральным законом N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке" <16> (далее - ФЗ-237). В таблице 1 на основе доступной информации представлены характеристики основных систем регистрации земли и кадастровых оценок.

--------------------------------

<16> Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке" (вступает в силу с 1 января 2017 г. за исключением ст. 19). URL: https://rg.ru/2016/07/06/kadastr-dok.html.

Результаты анализа информации, представленной в таблице 1, позволяют сделать следующие важные выводы:

1) российская регистрационная система земли в большей степени тяготеет к германской системе регистрации прав на недвижимое имущество <17>, чем к французской и английской моделям регистрации сделок <18>;

--------------------------------

<17> Кротов С.М. Принципы ведения реестра прав на недвижимость в Германии, Австрии и Швейцарии // Закон. 2012. N 3. С. 166 - 171.

<18> Церковников М.А. Регистрация сделок с недвижимостью во Франции: принцип противопоставимости // Вестник ВАС РФ. 2012. N 3. С. 61 - 83.

2) в будущем планируется осуществлять земельную регистрацию, формировать и сопровождать кадастр недвижимости, выполнять прочие кадастровые работы с привлечением средств и специалистов государственных учреждений.

3) кадастровая оценка недвижимости будет осуществляться под федеральным государственным надзором, осуществляемым в рамках методических указаний о государственной кадастровой оценке, разработанных во исполнение ст. ст. 11 - 18 и ст. ст. 20 - 22 ФЗ-237.

Подводя итог, следует отметить, что новая российская система кадастровой оценки и учета имеет большой потенциал своего развития и совершенствования, в том числе с учетом зарубежного опыта. Полагаем, что в дальнейшем должны быть уточнены периоды оценки недвижимости, объективно отражающие ситуацию на рынке недвижимости (в Испании и Германии эти периоды составляют 8 - 20 лет, в Нидерландах и Дании оценка проводится 1 раз в 4 года) <19>.

--------------------------------

<19> Иваненко Д.Е. Аспекты кадастровой оценки недвижимости: институциональный опыт зарубежных стран // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. N 1. С. 16 - 24.

Нуждаются в корректировке перечень льгот и порядок их предоставления. Льготу в виде полного освобождения от уплаты налога, в том числе в отношении пенсионеров, инвалидов I и II групп целесообразно применять только при отсутствии на данном объекте других зарегистрированных лиц. При этом льготы по уплате налога следует предоставлять только в том случае, если данное имущество не используется для получения дохода <20>. В связи с этим особый интерес представляет механизм предоставления налоговых льгот за рубежом. Например, в целях стимулирования некоторых видов деятельности освобождение от уплаты налогов может предоставляться на определенный срок. В Чили, Швеции и США по новостройкам предоставляются льготы в течение нескольких лет, а в Нидерландах - на период строительства здания <21>. Законодательство Швеции предусматривает возможность предоставления налогового кредита: здесь установлена минимальная обязательная сумма к уплате. Кроме того, в ряде зарубежных стран предусмотрена возможность установления налоговой базы в размере до 70% от кадастровой стоимости <22>. Установление этой льготы может усилить в России защиту социально незащищенных категорий налогоплательщиков (неработающих пенсионеров, неспособных к трудовой деятельности инвалидов и пр.) <23>.

--------------------------------

<20> Голодова Ж.Г., Рачинская Ю.С. Налогообложение недвижимого имущества физических лиц стран СНГ // Международный бухгалтерский учет. 2014. N 37. С. 11 - 22.

<21> Миллер Н.В. Теоретические аспекты налогообложения недвижимости // Вестник Омского университета. 2011. N 4. С. 191 - 197.

<22> Поварова А.И. О налоге на недвижимость // Проблемы развития территории. 2012. N 3. С. 20 - 32.

<23> Турбина Н.М., Косенкова Ю.Ю. Анализ социальных последствий введения налога на недвижимость // Социально-экономические явления и процессы. 2013. N 11. С. 126 - 131.

При налогообложении целесообразно использовать прогрессивную шкалу со смешанными ставками, обозначенными на определенных интервалах стоимости недвижимости <24>. Представляется обоснованным рассмотреть вопрос о применении порядка, предлагаемого для исчисления налога на недвижимость для физических лиц, к исчислению налога на недвижимое имущество организаций <25>.

--------------------------------

<24> Симакова Е.К. Правовой режим налога на имущество физических лиц: российский и зарубежный опыт // Вестник СПбЮА. 2016. N 2. С. 78 - 83.

<25> Турбина Н.М., Косенкова Ю.Ю. Проблемы введения налога на недвижимость // Социально-экономические явления и процессы. 2013. N 1. С. 184 - 189.

Предложенные меры позволят в рамках реформирования кадастровой системы и налогообложения имущества физических лиц не только увеличить уровень собираемости налогов, но и повысить в стране социальную справедливость налоговых режимов и рыночную роль кадастровой оценки недвижимости.

Литература

1. Беликов Е.Г. Налогообложение имущества физических лиц в свете введения в действие главы 32 НК // Налоги. 2015. N 3. С. 20 - 23.

2. Голодова Ж.Г., Рачинская Ю.С. Налогообложение недвижимого имущества физических лиц стран СНГ // Международный бухгалтерский учет. 2014. N 37. С. 11 - 22.

3. Зыкова Т. Недобросовестных оценщиков имущества выгонят из профессии на три года. URL: https://rg.ru/2016/05/22/nedobrosovestnyh-ocenshchikov-imushchestva-otstraniat-ot-raboty.html.

4. Зыкова Т. Проводить кадастровые работы смогут только профессионалы. URL: https://rg.ru/2016/06/30/provodit-kadastrovuiu-ocenku-smogut-tolko-professionaly.html.

5. Иваненко Д.Е. Аспекты кадастровой оценки недвижимости: институциональный опыт зарубежных стран // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. N 1. С. 16 - 24.

6. История экономических учений: Учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по экономическим направлениям и специальностям / С.А. Толкачев и др.; Под ред. С.А. Толкачева. М.: Юрайт, 2015. С. 510.

7. Климовский Р.В. Усложнение системы налогового права России // Налоги. 2015. N 1. С. 15 - 18.

8. Клюшниченко В.Н., Мушич Ю.Н. Кадастр недвижимости: Учеб. пособ. Новосибирск: СГГА, 2014. С. 192.

9. Кротов С.М. Принципы ведения реестра прав на недвижимость в Германии, Австрии и Швейцарии // Закон. 2012. N 3. С. 166 - 171.

10. Ламерт Д.А. Особенности проведения кадастровой оценки земель в России: Матер. IX Междунар. науч. конгр. "Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2013" (г. Новосибирск, 15 - 26 апреля 2013 г.). Новосибирск: СГГА, 2013. С. 158 - 164.

11. Лобанова Е.И. Современное состояние налогообложения недвижимости в РФ: проблемы и перспективы: Матер. IX Междунар. науч. конгр. "Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2013" (г. Новосибирск, 15 - 26 апреля 2013 г.). Новосибирск: СГГА, 2013. С. 143 - 147.

12. Миллер Н.В. Теоретические аспекты налогообложения недвижимости // Вестник Омского университета. 2011. N 4. С. 191 - 197.

13. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28165/.

14. Писарева Е.Г. Субъекты налоговых правоотношений в системе субъектов финансового права // Налоги. 2015. N 2. С. 32 - 34.

15. Поварова А.И. О налоге на недвижимость // Проблемы развития территории. 2012. N 3. С. 20 - 32.

16. Попов В.В., Е.Г. Тришина. Судебные обжалования правовых актов налоговых органов: новые подходы // Налоги. 2015. N 2. С. 35 - 38.

17. Рягузова С.Е., И.В. Пархоменко. Объекты недвижимости. Понятие, признаки, виды: Матер. IX Междунар. науч. конгр. "Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2013" (г. Новосибирск, 15 - 26 апреля 2013 г.). Новосибирск: СГГА, 2013. С. 13 - 22.

18. Симакова Е.К. Правовой режим налога на имущество физических лиц: российский и зарубежный опыт // Вестник СПбЮА. 2016. N 2. С. 78 - 83.

19. Тепляничева И.А. Обзор моделей кадастровых систем: Матер. IX Междунар. науч. конгр. "Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2013" (г. Новосибирск, 15 - 26 апреля 2013 г.). Новосибирск: СГГА, 2013. С. 3 - 6.

20. Труханов А.Э. Анализ современного состояния государственного кадастра учета объектов недвижимости: Матер. IX Междунар. науч. конгр. "Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2013" (г. Новосибирск, 15 - 26 апреля 2013 г.). Новосибирск: СГГА, 2013. С. 124 - 129.

21. Турбина Н.М., Косенкова Ю.Ю. Анализ социальных последствий введения налога на недвижимость // Социально-экономические явления и процессы. 2013. N 11. С. 126 - 131.

22. Турбина Н.М., Косенкова Ю.Ю. Проблемы введения налога на недвижимость // Социально-экономические явления и процессы. 2013. N 1. С. 184 - 189.

23. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке" (вступает в силу с 01.01.2017 за исключением ст. 19). URL: https://rg.ru/2016/07/06/kadastr-dok.html.

24. Химичева Н.И. Налоги как основной источник бюджетов: актуальные вопросы правового реформирования // Налоги. 2014. N 1. С. 43 - 45.

25. Церковников М.А. Регистрация сделок с недвижимостью во Франции: принцип противопоставимости // Вестник ВАС РФ. 2012. N 3. С. 61 - 83.